I proposisjonen fremmes endringer i folketrygdloven
med sikte på å legge forholdene til rette for en mer effektiv innsats
mot misbruk av velferdsordninger. I høringsuttalelsene er det bred
støtte til arbeidet for å hindre og avdekke trygdesvindel, men mange
høringsinstanser peker samtidig på at det må skje en grundig vurdering
i forhold til personvernet.
Ytelser til enkeltpersoner over offentlige budsjetter
utgjør betydelige beløp. Enten vedtak om ytelser bygger på en konstatering
av enkle fakta eller vanskelige skjønnsmessige vurderinger, er det
en viss risiko for at vedtaket fremkalles ved svikaktig forhold
fra den som skal nyte godt av ytelsen. Dette kan være vanskelig
å avsløre. Norske og utenlandske studier på området regner med store
mørketall for misbruk av velferdsordningene.
I 2009 ble det vedtatt lovendringer med sikte
på å bedre mulighetene til å forebygge og avdekke trygdemisbruk
og kreve tilbake urettmessig mottatte ytelser. Blant annet fikk
Nav adgang til å utveksle informasjon med forsikringsselskaper og til
å foreta kontrollbesøk på arbeidsplasser i særlige utsatte bransjer.
Ytterligere tiltak mot trygdemisbruk bør vurderes.
En vesentlig del av dette arbeidet vil bestå i videreutvikling og
effektivisering av eksisterende kontrolltiltak.
Det er svært uheldig at velferdsytelser utbetales til
personer som ikke fyller vilkårene.
I de senere årene er det avdekket organisert
trygdemisbruk som involverer samarbeid mellom et stort antall personer
og systematisk utnyttelse av reglene. Metodene for å begå trygdebedragerier blir
stadig mer kreative og stiller kontrollorganene overfor store utfordringer.
Arbeidsinnvandring og mulighetene for å eksportere trygdeytelser
til andre land gir ekstra utfordringer for kontrollen med utbetalingene
fra norske velferdsordninger.
I årene 2006–2011 har arbeids- og velferdsetaten anmeldt
ca. 8 200 personer for misbruk av stønader fra folketrygden, hvor
de uriktige utbetalingene beløper seg til vel 1 mrd. kroner. Arbeids-
og velferdsetatens innsats mot trygdemisbruk ble styrket med 5 mill.
kroner i statsbudsjettet for 2011, for blant annet raskere behandling
av de alvorligste sakene. Videre ble etaten tilført 10 mill. kroner
på feilutbetalingsområdet i revidert budsjett i 2011, også denne økningen
bidro til økt innsats for å avdekke og anmelde misbrukssaker. Det
er viktig å avsløre bevisst svindel for blant annet å opprettholde tilliten
til velferdsordningene. Det er viktig å avsløre trygdemisbruk og
ha tilstrekkelige virkemidler til å kunne gjøre det på en effektiv måte,
samtidig som også personvernhensyn ivaretas i tilstrekkelig grad.
Datatilsynet har gjennomført tilsyn med Arbeids-
og velferdsforvaltningens kontroll av ytelser og har i den forbindelse
gitt uttrykk for behov for endringer i regelverket. Tilsynet etterlyste
en klarere angivelse av rammene for etatens kontrollvirksomhet.
Det ble blant annet pekt på at kontrollhjemlene oppleves for vide
og skaper for liten forutberegnelighet for stønadsmottakere som
blir eller kan bli utsatt for kontroll. Arbeidsdepartementet vil
vurdere mulighetene for tilpasninger i regelverket med sikte på
å imøtekomme personvernhensyn, herunder vurdere nærmere de forhold
Datatilsynet har påpekt.
Forslaget har vært ute til høring med frist 12. desember
2012. Endringene gjaldt
en mindre utvidelse
av instansene som det kan kreves opplysninger fra ved behandling
av ordinære stønadssaker (regnskapsfører og revisor føyes til)
en innskjerping av legitimasjonsplikten
for personer som krever trygdeytelser, regler om elektronisk masseinnhenting
av opplysninger ved registerkontroll
lovendringer med sikte på en automatisk
meldingsgang mellom utlendingsmyndighetene og arbeids- og velferdsetaten
i tilfelle hvor utlendingsmyndighetenes vedtak er avgjørende for trygderettighetene.
Det vises til de enkelte kapitlene i proposisjonen hvor
det er nærmere redegjort for forslaget til høring, høringsinstansenes
syn.
I proposisjonens kapittel 8 er det nærmere redegjort
for merknader til de enkelte bestemmelsene.
Folketrygdlovens regler om innhenting av opplysninger
er delt i to: § 21-4 første ledd, som gir adgang til å innhente
opplysninger fra nærmere oppregnede instanser, og § 21-4 a første
ledd, som gjelder innhenting av opplysninger fra «enhver». Den sistnevnte
hjemmelen gjelder bare ved mistanke om trygdemisbruk, og kan bare brukes
av de særskilte kontrollenhetene i etaten, mens § 21-4 første ledd
kan brukes av alle saksbehandlende enheter. Det er en viss overlapping mellom
bestemmelsene, idet opplysninger etter § 21-4 vil være aktuelle
også i misbrukssaker, og opplysninger fra banker og andre finansinstitusjoner
vil i praksis bare være aktuelle i slike tilfelle.
Spørsmålet om å utvide opplistingen i § 21-4 første
ledd til å omfatte revisor og regnskapsfører ble vurdert i forbindelse
med utarbeidelsen av Ot.prp. nr. 76 (2007–2008), men ble da vurdert hovedsakelig
som et tiltak mot trygdemisbruk, der § 21-4 a vil gi tilstrekkelig
hjemmel. Det ble derfor den gang avvist å ta med de nevnte gruppene
i oppregningen i § 21-4 første ledd.
Det foreslås at oppregningen i folketrygdloven § 21-4
første ledd andre punktum utvides til også å omfatte regnskapsfører.
Adgang til å kreve opplysninger direkte fra
regnskapsfører (loven § 21-4 første ledd) kan redusere behandlingstiden
når selvstendig næringsdrivende søker om inntektsavhengige ytelser.
Etaten vil dermed få den samme adgang og mulighet til å verifisere
inntektsopplysninger fra næringsdrivende som man har for arbeidstakere,
der kontrollpunktet er arbeidsgiver.
Bare et fåtall av høringsinstansene har uttalt
seg om forslaget. Norske autoriserte regnskapsføreres forening (NARF)
og Revisorforeningen er kritiske til forslaget, mens Arbeidsgiverforeningen
Spekter, Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter
forslaget.
Det vises til proposisjonens kapittel 3.4 hvor
det er redegjort for departementets vurdering av forslaget.
Over flere år har arbeids- og velferdsetaten,
blant annet i samarbeid med andre kontrolletater, avdekket en rekke
tilfeller der personer har mottatt utbetalinger av ytelser ved å
la andre personer opptre i sitt navn overfor aktuelle offentlige myndigheter
og helsepersonell.
Folketrygdloven inneholder i dag ingen regler som
eksplisitt stiller krav om at den som fremmer krav om ytelse må
legitimere seg. Loven inneholder heller ingen direkte krav om at
den som blir undersøkt av helsepersonell med hensikt om å få utarbeidet
en erklæring til arbeids- og velferdsetaten, må legitimere seg ved
fremmøtet til undersøkelsen. Det er imidlertid en underliggende
forutsetning at dokumentasjonen i en stønadssak skal referere seg
til den personen som fremsetter krav om ytelsen. Tilfeller hvor
flere personer medvirker i ulike deler av saksforløpet ved fremsettingen
av krav om ytelser er klart nok lovstridig misbruk av trygdeordningene,
og mange av de misbrukstilfelle som er avdekket, kunne ha vært avslørt
ved en enkel identitetskontroll på de ulike stadiene av saken.
Det foreslås en endring i folketrygdloven ved
at det tas inn et krav om legitimasjonsplikt ved krav om ytelser
i folketrygdloven § 21-3 nytt fjerde ledd og § 21-4 fjerde ledd
Der grunn til å tro at misbruk av ytelser i
noen tilfeller kan hindres ved at det kreves legitimasjon når krav
om ytelser fremmes eller når det innhentes erklæringer av betydning
for retten til ytelser.
I høringsnotatet ble høringsinstansene bedt
om å uttale seg om hvordan legitimasjonsplikten mest hensiktsmessig
kunne utformes. Flere har uttalt seg om dette, samt behovet for
unntak i praktisk viktige tilfeller. Ingen høringsinstanser er mot forslaget.
Det vises til proposisjonens kapittel 4.4 hvor
det er redegjort nærmere for departementets vurdering av forslaget.
Samkjøring av registre er en viktig kilde for
utvelgelse av saker til kontroll, men kan også avdekke misbrukstilfeller.
I utgangspunktet er registersamkjøring med masseinnhenting av opplysninger
først og fremst et virkemiddel ved rutinemessig kontroll. Samkjøringen
kan avdekke at ytelser kan være utbetalt eller utbetales i strid med
vilkårene. Registersamkjøring er derfor ikke et tiltak som iverksettes
ved mistanke om misbruk av trygdeordningene, men vil gi grunnlag
for å identifisere tilfelle der trygdemisbruk fremstår som en reell
mulighet.
Arbeids- og velferdsetatens masseinnhenting
av opplysninger ved elektronisk registerkontroll er i dag i hovedsak
begrenset til kjøring mot skatteetaten og opplysningene knyttet
til skatteoppgjøret. I tillegg skjer det kontroller mot Aa-registeret
og Lånekassens studentregister (ved dagpenger ved arbeidsledighet
og arbeidsavklaringspenger) og opplysningene i folkeregisteret. Etaten
benytter seg også av opplysningene i øvrige aktuelle registre, men
dette skjer da ved forespørsler i enkeltsaker.
Effekten av arbeidet med rutinemessige kontroller
kan bli bedre dersom man gjennom informasjonsinnhentingen kan få
bedre data og/eller få data på et tidligere tidspunkt. De fleste
offentlige myndigheter som er tillagt forvaltningsoppgaver har opplysninger
lagret i sine systemer som vil kunne bidra til å belyse om og i
hvilken utstrekning vilkårene for trygdeytelser er oppfylt. De mest
aktuelle registrene finnes hos følgende instanser:
Når det gjelder utlendingsmyndighetenes registre,
har imidlertid enkelte av de vedtak som treffes en så avgjørende
betydning for trygdespørsmål at det bør skje en automatisk rapportering
til Arbeids- og velferdsetaten, jf. proposisjonens kapittel 6.
Registersamkjøring må vurderes i forhold til
eksisterende hjemler og i forhold til personvernet. Aktuell hjemmel
er folketrygdloven § 21-4 første ledd, idet den aktuelle informasjonen/registeret
finnes hos andre offentlige myndigheter. § 21-4 første ledd er i
utgangspunktet innrettet mot informasjonsinnhenting i enkeltsaker,
men er også antatt å hjemle masseinnhenting av opplysninger til
bruk ved elektronisk registerkontroll.
I proposisjonens kapittel 5.2 er det redegjort
om masseinnhenting av opplysninger.
Det vises til proposisjonens kapittel 5.4 hvor
det er redegjort nærmere for departementets vurdering av forslaget.
Her blir det også vist til høringsuttalelsene hvor det spesielt
vises til at på bakgrunn av Datatilsynets synspunkter bør den nye
bestemmelsen også ivareta de personvernhensyn som gjør seg gjeldende.
I høringsnotatet hadde forslaget til ny § 21-4
d i folketrygdloven fått en utforming som medførte at noen høringsinstanser
oppfattet forslaget som en hjemmel for masseinnhenting av opplysninger.
Det antas derfor at den nye bestemmelsen så langt mulig bør inneholde
bare de bestemmelser som er spesifikke for denne kontrollformen.
Det er ikke foretatt en nærmere vurdering av
forholdet til EMK artikkel 8, jf. Datatilsynets høringsuttalelse.
Den brede støtten i høringsrunden til registerkontroll som kontrollform
viser at registerkontrollene generelt ikke oppleves som et uforholdsmessig
inngrep i personvernet.
Høringsrunden viser imidlertid også at det er vesentlig
med klare rammer for kontrollene. Dersom det etableres klare rammer
i loven, vil elektronisk masseinnhenting av opplysninger heller
ikke kunne stride mot legalitetsprinsippet.
Det foreslås nærmere regler og begrensninger ved
gjennomføringen av elektroniske registerkontroller ved masseinnhenting
av opplysninger fra andre etaters registre/databaser ved samkjøring
med arbeids- og velferdsetatens egne registre. Det foreslås også
presisert at adgangen til å innhente opplysninger i enkeltsaker og
ved registersamkjøring omfatter opplysninger om andre personer enn
stønadstaker, forutsatt at disse opplysningene ifølge reglene kan
påvirke retten til ytelser.
Det foreslås derfor at det i folketrygdloven tilføyes
et nytt tredje punktum i § 21-4 første ledd om opplysninger om andre
enn stønadstakeren og en ny § 21-4 d med regler for masseinnhenting
av opplysninger ved elektronisk registerkontroll.
En ny § 21-4 d bør gi hjemmel for en forskrift om
gjennomføringen av paragrafen. En slik forskrift vil kunne gi nærmere
vilkår og begrensninger ved masseinnhenting av opplysninger, inkludert
bestemmelser om hvilke registre det skal kunne samkjøres med. Forskriften
bør også kunne bestemme at det skal kunne foretas registerkontroller
mht. andre opplysninger enn de som konkret nevnes i lovbestemmelsen,
forutsatt at de er av samme art. Utkast til forskrift forutsettes
forelagt Datatilsynet.
Etter folketrygdloven § 21-4 fjerde ledd kan
arbeids- og velferdsetaten pålegge helseinstitusjoner, fengsler
og boformer for heldøgns omsorg og pleie å gi rutinemessige meldinger
om innskriving og utskriving av klienter. Tilsvarende kan skoler
pålegges å gi rutinemessige meldinger når elever har fravær som
kan skyldes utenlandsopphold.
Utover dette inneholder ikke loven regler som sikrer
at melding om endringer av betydning for retten til trygdeytelser
blir sendt arbeids- og velferdsetaten eller at etaten kan gi pålegg
om at slike meldinger blir sendt. Spørsmålet om hjemmel for slike
pålegg ble vurdert av lovavdelingen i en uttalelse 10. juli 1995.
Uttalelsen gjaldt bestemmelsene om opplysningsplikt i folketrygdloven
av 1966, det vil si § 18-3, som var forløperen til dagens § 21-4.
Det vises til proposisjonen hvor deler av svaret er gjengitt.
Det er på denne bakgrunn lagt til grunn at § 21-4
i folketrygdloven ikke kan benyttes til å pålegge generell meldeplikt
for offentlige eller private personer eller instanser, selv om en
slik meldeplikt ville kunne ha avgjørende betydning for retten til
ytelser.
Som et aktuelt område for slik meldeplikt kan nevnes
utlendingsmyndighetenes avgjørelser i saker om beskyttelse og oppholdstillatelse
i Norge. Vedtak om utvisning fra riket innebærer at tidligere medlemskap
i folketrygden faller bort, blant annet med den virkning at løpende ytelser
skal stanses. I praksis blir arbeids- og velferdsetaten i mange
tilfelle kjent med dette først i etterhånd, slik at løpende ytelser
blir utbetalt utover det tidspunkt da de skulle ha vært stanset.
Vedtak i andre offentlige organer har i visse
tilfelle betydning for retten til ytelser fra arbeids- og velferdsetaten.
I særlig grad gjelder dette vedtak hos utlendingsmyndighetene, som
kan ha avgjørende betydning for medlemskapet i folketrygden.
Det foreslås at det tas inn et nytt tredje punktum i
§ 21-4 nåværende fjerde ledd (som blir femte ledd etter endringene
foreslått i proposisjonens kapittel 4) om at det kan gis forskrift
om rutinemessige meldinger fra utlendingsmyndighetene til arbeids-
og velferdsetaten. Forskriften vil imidlertid først kunne gis om noen
tid.
Ingen høringsinstanser hadde innvendinger mot forslaget
om rutinemessige meldinger fra utlendingsmyndighetene til arbeids-
og velferdsetaten. Det fremgår imidlertid av uttalelsene fra UDI
og Arbeids- og velferdsdirektoratet at forholdene per i dag ikke
ligger til rette for en effektiv gjennomføring av slike meldingsrutiner.
Det fremgår at det arbeides med å finne løsninger.
Skattedirektoratet ba i høringsrunden om at
også skatteetaten må få tilsvarende meldinger fra utlendingsmyndighetene.
Spørsmålet er oversendt Finansdepartementet til nærmere vurdering.
Det vises til proposisjonens kapittel 6.4 hvor
det er redegjort for departementets vurdering av forslaget.
Virkningene av de foreslåtte tiltakene er svært vanskelige
å vurdere og anslå. Det vises i proposisjonen til det som er skrevet
om akkurat dette i Ot.prp. nr. 76 (2007–2008) punkt 1.5 og 8.2.
I proposisjonens kapittel 7.2 er det inngående
redegjort for mulige innsparinger på stønadsbudsjettet. Departementet
viser også til undersøkelser foretatt i Sverige og Proba-rapport
2011-03 for å underbygge mulige innsparinger.
Økt og effektivisert kontroll av stønader/ytelser gjennom
samkjøring av registre vil indirekte kunne gi administrative fordeler
og en mer rasjonell saksbehandling. Samtidig vil økt bruk av registersamkjøring
gi et økt antall saker som må sjekkes og følges opp med ordinær
saksbehandling.