Innledning

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen lovendringer som skal legge til rette for at pasienters, brukeres og pårørendes stilling styrkes i tilsynssaker og ved uønskede hendelser i helse- og omsorgstjenesten.

Høringsnotat med forslag om lovendringer ble sendt på høring i desember 2012 med frist for innspill i januar 2013. Departementet har mottatt merknader fra 27 høringsinstanser.

Som bakgrunn for proposisjonen vises det til at ulike aktører, som pasient- og brukerombudene, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og «Pårørendegruppen – unaturlige dødsfall i norske sykehus», har reist spørsmål ved pasienters og pårørendes manglende partsstilling i tilsynssaker. Det vises også til at helse- og omsorgskomiteen i Innst. 322 S (2009–2010) ga uttrykk for at det burde nedsettes en arbeidsgruppe til å gjennomgå praktiseringen av dagens regelverk, herunder vurdere behovet for ytterligere lovbestemt klage- og uttalerett og større muligheter for pårørende til å få innsyn i dokumenter.

Departementet oppnevnte i november 2010 et utvalg for å få vurdert om det er behov for endringer i praksis eller lov. Utvalget avga sin rapport 15. april 2011. Det redegjøres for utvalgets forslag og for høringen av utvalgets rapport.

Det redegjøres for gjeldende norsk rett og for nordisk rett på det aktuelle området.

Informasjonsplikt for helse- og omsorgstjenesten ved uønskede hendelser

Departementet foreslår noen presiseringer i innholdet i helse- og omsorgstjenestens informasjonsplikt ved uønskede hendelser. Forslaget går ut på at helse- og omsorgstjenesten ved pasientskade/dødsfall når utfallet er uventet i forhold til påregnelig risiko, skal informere pasient, bruker eller pårørende om hvilke tiltak som iverksettes for at lignende hendelse ikke skal skje igjen. Det foreslås også at helse- og omsorgstjenesten skal informere pasienter, brukere og pårørende om adgangen til å henvende seg til pasient- og brukerombudet og til å anmode Fylkesmannen om vurdering av eventuelt pliktbrudd. Videre foreslås det å tydeliggjøre plikten på virksomhetsnivå til å informere om adgangen til å søke erstatning hos Norsk pasientskadeerstatning i spesialisthelsetjenesten og i kommunen.

Informasjonsplikten skal avgrenses av taushetspliktreglene og skal ikke komme i konflikt med eventuell politietterforskning. Dersom det er iverksatt politietterforskning, skal informasjon gis i samråd med politiet.

Etter departementets vurdering er det ønskelig å synliggjøre informasjonsansvaret på systemnivå i helse- og omsorgstjenesten. Dette innebærer at ansvaret for å sørge for at slik informasjon gis i den kommunale helse- og omsorgstjenesten vil ligge på kommunen og på helseinstitusjonen i spesialisthelsetjenesten. Det foreslås en ny § 4-2 a i helse- og omsorgstjenesteloven som tydeliggjør ansvaret for helse- og omsorgsinstitusjoner i kommunen til å gi informasjon.

Etter departementets vurdering er det viktig å tydeliggjøre at brukere kan ha samme behov og rett til informasjon som pasienter ved uønskede hendelser, og det foreslås at ordet «bruker» tas inn i lovteksten i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-2 og 3-3.

Plikten til å gi informasjon om hvilke tiltak helse- og omsorgstjenesten vil iverksette for at lignende hendelse ikke skal skje igjen, er knyttet til pasientskade eller dødsfall, og til at utfallet er uventet i forhold til «påregnelig risiko».

Departementet vil understreke at helse- og omsorgstjenestens plikt til å undersøke hva som er årsaken til den uønskede hendelsen og korrigere virksomheten, allerede følger av gjeldende rett, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a tredje ledd, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Det som er nytt med lovforslaget er at pasienter og pårørende som er berørt av hendelsen, skal informeres om dette arbeidet.

Presisering av pårørendes rett til å anmode om vurdering av pliktbrudd

Departementet foreslår at det tydeliggjøres i regelverket at også nærmeste pårørende til avdød pasient/bruker eller pasient/bruker over 18 år uten samtykkekompetanse har rett til å anmode om tilsynets vurdering av pliktbrudd.

Departementet vil understreke at retten til å anmode tilsynet om å vurdere pliktbrudd først og fremst er en rett for pasienten og brukeren. Dette betyr at pårørende i utgangspunktet ikke har en selvstendig rett til å representere pasienten eller brukeren i en tilsynssak og til å få innsyn i saksdokumenter dersom vedkommende ikke har fått fullmakt av pasienten eller har rett til det etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4. Forslaget om å presisere pårørendes rett til å anmode om tilsynets vurdering av pliktbrudd gjelder kun de tilfeller der pasienten enten er død eller er over 18 år og uten samtykkekompetanse.

Det framholdes at det er viktig at forvaltningens og helsepersonellets taushetsplikt overholdes, herunder at det skal tas hensyn til særlige grunner som tilsier at pårørende ikke skal få innsyn i opplysninger i saken.

Utvidelse av anmodningsretten til også å gjelde systemfeil

Etter gjeldende ordlyd i helsepersonelloven § 55 og pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 er adgangen til å anmode om vurdering av mulig pliktbrudd bare knyttet til vurdering av mulig brudd på plikter etter helsepersonelloven. Systemfeil og mulige brudd på virksomheters plikter etter spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven eller tannhelsetjenesteloven nevnes ikke.

Departementet er opptatt av at retten til å anmode tilsynet om å vurdere pliktbrudd skal gjelde uavhengig av om pliktbruddet skyldes en individ- og/eller systemfeil, og foreslår at det presiseres i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 at bestemmelsen også omfatter mulige pliktbrudd etter spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven.

Det foreslås også at tilsynets virkemidler som begjæring av påtale, pålegg og tvangsmulkt skal framgå av bestemmelsen ved siden av administrative reaksjoner mot helsepersonell.

Innsyns- og uttalerett for pasienter, brukere og pårørende

Departementet foreslår at pasienter, brukere og pårørende får en ny innsyns- og uttalerett i tilsynssaker som behandles hos Fylkesmannen og i saker som utredes av Statens helsetilsyn på bakgrunn av varsler om alvorlige hendelser etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 a. Innsyns- og uttaleretten skal være på linje med parters innsyns- og uttalerett etter forvaltningsloven og begrenses på vanlig måte av taushetspliktsreglene ved at personlige forhold hos helsepersonellet og opplysninger om andre pasienter/brukere holdes utenfor. Innsyns- og uttaleretten vil i praksis innebære at Fylkesmannen, og Statens helsetilsyn ved behandling av varsler om alvorlige hendelser, uoppfordret må oversende relevante saksdokumenter til pasienter, brukere og pårørende.

Departementet foreslår videre at bestemmelsen om anmodningsrett og tilsynets saksbehandling av anmodninger om vurdering av pliktbrudd flyttes fra helsepersonelloven § 55 til henholdsvis pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 og ny § 7-4 a. Videre foreslås at helsepersonelloven § 55 oppheves.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Det uttales at forslagene samlet sett vil ha begrensede økonomiske konsekvenser. Mer tid brukt på informasjon til pasienter og pårørende vil kunne fortrenge noe tid brukt på direkte pasientbehandling. Hvor store endringer det vil kreve, er vanskelig å si da man ikke vet i hvilken grad slik informasjon gis i dag. Det antas likevel at det ikke vil medføre ekstra ressursbehov av betydning.

En lovfestet innsyns- og uttalerett for pasienter, brukere og pårørende vil gi en forlenget saksbehandlingstid i tilsynssaker hos Fylkesmannen. Statens helsetilsyn har beregnet at en slik lovfesting vil kreve anslagsvis 18 nye stillinger hos fylkesmennene og en ressursøkning på rundt 15,5 mill. kroner under Fylkesmannen (kap. 1510). I tillegg vil det kreve 3 nye stillinger hos Statens helsetilsyn med en kostnad til om lag 2,5 mill. kroner.

Regjeringen vil komme tilbake til forslag til håndtering av budsjettmessige konsekvenser.