Brev fra Landbruks- og matdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 27. mai 2013

Svar på Dokument 8:129 S (2012–2013) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Steinar Reiten, Line Henriette Hjemdal, Øyvind Håbrekke og Geir Jørgen Bekkevold om styrking av jordvernet

Jeg viser til oversendelse fra Stortingets næringskomité datert 16. mai 2013 der komiteen ber om Landbruks- og matdepartementets vurdering av ovennevnte representantforslag.

Representantene har fremmet følgende forslag:

• 1. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en lovfestet hjemmel for vern av dyrket mark i jordlova, som gir Kongen anledning til å gi verdifulle jordressurser status som jordvernområde.

• 2. Stortinget ber regjeringen fastsette et nasjonalt matjordmål der det fastsettes et minimum antall dekar fulldyrket mark per innbygger.

• 3. Stortinget ber regjeringen skjerpe inn og todele jordvernmålet, slik at årlig omdisponering av dyrket mark maksimum skal være 3 800 dekar per år, mens tilsvarende for dyrkbar mark er 2 800 dekar per år.

• 4. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om etablering av et jorderstatningsfond, der utbygger betaler inn tilsvarende kostnadene av nydyrking av det dobbelte arealet som omdisponeres.

• 5. Stortinget ber regjeringen fremme forslag som sikrer at gevinst ved frivillig salg av tomter i landbruket ikke skattlegges, såfremt vederlaget brukes til investering i landbruksvirksomhet eller nye landbruksarealer.

• 6. Stortinget ber regjeringen fremme forslag som sikrer at gevinst ved ufrivillig salg (ved brann, ulykker, ekspropriasjon og liknende)av tomter i landbruket, ikke skattlegges såfremt vederlaget brukes til investering i landbruksvirksomhet eller nye landbruksarealer.

Innledning

Jordbruket er en arealbasert næring som er avhengig av mengden og kvaliteten på jordressursene, den dyrka og dyrkbare marka og beiteressursene i inn- og utmark. Kornarealene, og spesielt matkornarealene, er en viktig faktor for Norges matsikkerhet og selvforsyningsgrad. Med landets begrensede areal for matproduksjon er det viktig med et sterkt jordvern og en politikk som utnytter jordbruksarealet.

Sammenlignet med 10-årsperioden fra 1994 til 2003 har det vært en markert nedgang i den årlige omdisponeringen av dyrket mark de siste årene, fra i gjennomsnitt 11 400 dekar til ca. 6 270 dekar ifølge foreløpige tall for 2012. Dette viser at regjeringens politikk så langt har virket.

Angående forslag 1 - om en hjemmel i jordloven til å opprette jordvernområder

Et forslag om en hjemmel i jordloven for varig vern av dyrket mark har vært på bred høring, jf Meld St nr 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken. Som mange av høringsinstansene påpekte i høringen om jordvernhjemmel, er plan- og bygningsloven det viktigste verktøyet for å fremme bærekraftig utvikling og for å sikre dyrka mark for fremtidig matproduksjon. Også fra jordvernforeninger var det skepsis til en slik vernehjemmel, bl.a. fordi man var redd for at det vil føre til et større press på de områdene som ikke ble vernet, slik at den totale omdisponeringen ikke ville gå ned.

Jeg mener derfor at en aktiv bruk av plan- og bygningsloven gir mulighet for langsiktige løsninger som ivaretar hensynet til samfunnsutviklingen samtidig som omdisponeringen kan holdes innenfor jordvernmålet.

Som omtalt i Meld St nr 9 (1011–2012) vil regjeringen ta i bruk virkemidlene i plan- og bygningsloven for å sikre dyrka mark for fremtidig matproduksjon. I tillegg skal jordvernhensynet klargjøres og forsterkes i statlige planretningslinjer, som er en videreføring av rikspolitiske retningslinjer. Vi skal også vurdere å lage en egen statlig planretningslinje for jordvern med en geografisk differensiert politikk.

Kommunene har en svært sentral rolle med å ivareta nasjonale og regionale jordvernhensyn, ved at de har hovedansvaret for arealforvaltningen gjennom planlegging og forvaltning etter plan- og bygningsloven. Dette har vi understreket i Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging, vedtatt ved Kgl res 24. juni 2011. Det er viktig at kommunene vektlegger jordverninteressene sterkere i sin planlegging og på den måten tidlig ser betydningen av jordressursene og ser etter alternativer til omdisponering. Kommunene må også arbeide for en høyest mulig utnyttelse av gamle og nye byggeområder. Kommunenes sentrale rolle med hensyn til jordvern er bl.a. presisert i to felles brev fra Miljøvernministeren og Landbruks- og matministeren til alle landets kommuner, i henholdsvis 2006 og 2010.

I tillegg mener jeg det er viktig at fylkesmannen følger opp vektleggingen av jordvernhensyn i plan- og bygningsloven overfor fylkeskommunen og kommunene. Hvis ikke veiledningen fører fram, må fylkesmannen bruke sin innsigelsesmyndighet overfor kommunale planer og sin klagerett i dispensasjonssaker.

Angående forslag 2 – om et nytt nasjonalt mål om minimum antall dekar fulldyrket mark per innbygger

Dagens mål for jordvernet ble drøftet og fastsatt ved utarbeidelsen og behandlingen av meldingen om landbruks- og matpolitikken, som vi la fram i desember 2011, jf mitt svar på spørsmål 3 under. Regjeringen vil derfor ikke fremme forslag om å utvide dette målet med et tilleggskriterium nå, uten at det foreligger vesentlige endringer i forutsetningene som lå til grunn da målet ble satt.

Som forslagsstillerne hevder, er anslått befolkningsvekst i Norge svært høy fram til 2030, slik at det må nydyrkes et betydelig areal for at tallet på fulldyrket mark per innbygger skal øke fra dagens nivå på 1,63 dekar til foreslått nivå på 1,8 dekar. I 2010 hadde vi ca 8,7 millioner dekar fulldyrka mark, som eventuelt må økes til ca 10,8 millioner dekar i 2030, hvis en forutsetter at befolkningen øker til 6 millioner innbyggere. Det innebærer en økning på 2,1 million dekar, eller nydyrking av ca 80 000 dekar pr år i 26 år, i tillegg til det som må nydyrkes for å erstatte det som omdisponeres eller går ut av produksjon.

Stortinget har sluttet seg til regjeringens mål for landbrukspolitikken om å holde andelen norskprodusert mat på samme nivå i 2030 som i dag. Derfor var noe av det første jeg gjorde etter at jeg overtok som landbruks- og matminister, å nedsette en ekspertgruppe for storfekjøtt og en ekspertgruppe for korn, som raskt skulle komme med råd om hva som bør gjøres for å øke produksjonen.

Ekspertgruppen for økt norsk kornproduksjon avga sin rapport 6. februar 2013. Rapporten inneholder en rekke forslag til tiltak. Tiltakene kan deles inn i 4 områder: 1. Areal, 2. Avling, 3. Kunnskap og kompetanseutvikling, 4. Rammevilkår.

Anbefalte tiltak retter seg mot bonden, rådgivning, utdanning, forskning og offentlig forvaltning. Det slås fast at fundamentet for økt produksjon er dyktige og motiverte bønder med fremtidstro, og en forsvarlig lønnsomhet i produksjonen.

Rapporten vektlegger behovet for å sikre tilstrekkelig areal for kornproduksjon. Kornarealet må økes, og jordvernet for areal egnet til kornproduksjon må ytterligere styrkes. Langsiktige beredskapshensyn må tillegges større vekt, og regionale mer enn lokale perspektiver må være premisser.

I tillegg til å sikre tilstrekkelig areal for kornproduksjon er det også nødvendig å øke arealproduktiviteten. Det foreslås ulike tiltak knyttet til leiejordproblematikken, drenering, jordpakking, tilgang til gode sorter, planteverntiltak, og muligheter for å sikre bedre presisjon innen plantevern, gjødsling og kalking.

Kunnskap og kompetanse innen agronomi, driftsteknikk, organisering og driftsledelse trekkes frem som sentralt for å nå målet om økt produksjon. God kunnskapsflyt og kommunikasjon mellom de ulike aktørene i kornbransjen, fra forskning til bonde, er avgjørende. Flere av de anbefalte tiltakene er vi nå i ferd med å gjennomføre, senest gjennom et godt jordbruksoppgjør denne våren.

Angående forslag 3 – Om å skjerpe inn og todele jordvernmålet.

Regjeringens mål har vært å halvere den årlige omdisponeringen av viktige jordressurser innen 2010, jf Meld St nr 9 (2011–2012). Målet ble formulert i St.meld. nr. 21 (2004–2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, og innebar en årlig omdisponering på under 6 000 dekar dyrka jord. Målet er også tatt inn i Norges strategi for bærekraftig utvikling, jf Nasjonalbudsjettet for 2008. Regjeringen mener at denne målsettingen har vært viktig for jordvernet, og vil videreføre jordvernmålet.

Dagens mål for jordvernet ble drøftet og fastsatt ved utarbeidelsen og behandlingen av meldingen om landbruks- og matpolitikken, som vi la fram i desember 2011. Målet er nå å begrense omdisponeringen av dyrka jord til under 6 000 dekar per år, som er en konkretisering av det foregående målet. Dette er etter min oppfatning et ambisiøst mål, tatt i betraktning de høye tallene som forelå på 1990-tallet og fram mot 2005, og tatt i betraktning utbyggingspresset vi opplever i sentrale områder. Vi ønsker derfor ikke å endre på dette målet nå, uten at det foreligger vesentlige endringer i forutsetningene som lå til grunn da målet ble satt.

Omdisponeringstallene for dyrka jord fra Statistisk sentralbyrå ser ut til å være relativt lave og stabile for de siste tre årene. Det foreløpig tallet for 2012 er 6 prosent lavere enn i 2011, men hele 45 prosent lavere enn gjennomsnittet for 10-årsperioden før jordvernmålet ble satt i 2004. Dette viser etter min mening at tiltakene våre virker.

Selv om vi har oppnådd mye de siste årene, er jeg enig i at vi fortsatt må jobbe hardt for å holde omdisponeringstallene nede på dagens nivå. Og til tross for nedgangen i tallene, mener jeg at nivået på omdisponeringen av den beste jorda fortsatt er for høyt. Denne regjeringen har tydelig signalisert et sterkere jordvern, og vi har tatt i bruk flere virkemidler for å få det til. Vi bør la disse tiltakene og virkemidlene få virke noen år før vi eventuelt fastsetter et nytt mål for jordvernet.

Angående forslag 4 – Om etablering av et jorderstatningsfond, der utbygger betaler inn tilsvarende kostnadene ved nydyrking.

Et forslag om en jordvernavgift, først og fremst for å få ned omdisponeringen av dyrka jord, har vært drøftet tidligere, uten at en valgte å gå videre med det. En del av representantenes forslag nå går ut på å sette av jordvernavgiften på et fond som skal brukes til nydyrkingstilskudd.

Jeg kan ikke støtte en slik generell jordvernavgift. Samferdselsdepartementet har imidlertid nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere kompensasjon av landbruks- og naturområder i forbindelse med statlige samferdselsprosjekter. I den forbindelse kan det bli vurdert å se nærmere på nydyrking som en form for kompensasjon.

Jeg mener også at det kan være en fare for at en avgift og et erstatningsfond vil kunne virke mot sin hensikt. Betalingsviljen for å få omdisponert dyrka jord er ofte mye større enn nydyrkingskostnadene, slik at de vil ha en lite avskrekkende betydning for mange utbyggere.

Angående forslag 5 – Om at gevinst ved frivillig salg av tomter i landbruket ikke skattlegges, såfremt vederlaget brukes til investering i landbruksvirksomhet eller nye landbruksarealer.

Dette er et spørsmål som ligger innenfor Finansdepartementets ansvarsområde.

Symmetriprinsippet i det norske skattesystemet der det så langt som mulig gjelder samme skatteregler for alle, er et viktig element for legitimiteten i systemet. Et betinget skattefritak for gevinster ved salg av tomter skaper asymmetri mellom beskatning av inntekter og fradragsretten for utgifter. Symmetri i skattesystemet skal motvirke skattemotiverte beslutninger som gir opphav til samfunnsøkonomiske tap. Hvis gevinst ved salg av tomter er skattefri, samtidig som utgifter til verdiøkning er fradragsberettigede, vil dette kunne vri innsatsen i retning av slik verdiøkning.

Jordbruksfradraget målretter en skattefavorisering etter bøndenes inntekt på en bedre måte enn det en kan oppnå ved å gi skattelettelser ved salg av tomter, som vil ha tilfeldige utslag avhengig av om den enkelte bonde har arealer som egner seg for salg eller ikke.

Når det overordnede målet for forslagsstillerne er styrking av jordvernet, kan det neppe være formålstjenlig å etablere et betinget skattefritak for gevinster ved salg av tomter. Slikt salg innebærer omdisponering fra landbruksformål til andre formål. Også når det reguleres til tomter på arealer som ikke er dyrkbar mark, vil dette potensielt kunne ha negativ virkning på landbruksdriften.

En del av beskatningen er trygdeavgift, som kan gi bonden rett på økte trygdeytelser, for eksempel i form av økt uføre- og alderspensjon. Det er m.a.o. også knyttet fordeler for bonden av at tomtegevinster inngår i personinntektsberegningen.

Bortfeste av tomter fra landbrukseiendom anses normalt som kapitalforvaltning utenfor landbruksnæringen. Salg (innløsning) av slike tomter vil derfor i stor grad følge reglene om realisasjon utenfor næring, m.a.o. bare kapitalbeskatning, selv om de bortfestede tomtene har vært regnet som et ekstra inntektsgrunnlag for det landbruket som de utspringer fra. Mer omfattende bortfester (av mange tomter) kan unntaksvis bli bedømt som en egen næringsvirksomhet (med personinntektsberegning på dette grunnlaget).

Angående forslag 6 – Om at gevinst ved ufrivillig salg (ved brann, ulykker, ekspropriasjon og lignende) av tomter i landbruket, ikke skattlegges såfremt vederlaget brukes til investering i landbruksvirksomhet eller nye landbruksarealer.

Også dette ligger innenfor Finansdepartementets ansvarsområde.

Hovedregelen i skatteloven er at gevinst både ved frivillig realisasjon og ufrivillig realisasjon er skattepliktig, og gjelder for alle næringsdrivende som må avstå noe.

Før 2005 var det slik at alminnelig jordbrukseiendom og skogbrukseiendom kunne selges skattefritt etter 10 års eiertid. Denne bestemmelsen omfattet også gevinst ved ekspropriasjon. I 2005 opphevet Stortinget under Bondevik II-regjeringen det generelle gevinstskattefritaket, men videreførte skattefritak for overdragelser innen familien til redusert pris. Bakgrunnen for endringen var at skattefritaket ved realisasjon av jord- og skogbrukseiendom var svakt begrunnet, og innebar en favorisering i forhold til andre næringsdrivende. Formålet med den begrensede videreføring av gevinstskattefritaket ved familieoverdragelser til underpris (åsetesavslag m.v.) er å lette generasjonsskiftene i landbruket.

I 2006 ble også skattepliktige eiendomsgevinster inkludert i grunnlaget for beregnet personinntekt for personlig næringsdrivende, herunder bønder. Skatteloven § 14–70 har en unntaksbestemmelse som åpner for at erstatningen ved ufrivillig realisasjon av fast eiendom (dvs. ikke bare for landbrukseiendom) likevel kan fritas for beskatning. Forutsetningen for fritaket for gevinstskatt etter § 14–70 er at vederlaget innen tre år benyttes til erverv av nytt objekt av ”samme art” som det som er avstått. Der avståelsen består i grunnarealer, må det altså reinvesteres i grunnarealer. Reinvestering i bl.a. bygninger på gjenværende eiendom faller da utenfor. Bakgrunnen for dette betingede skattefritaket er at skattyter som ufrivillig har realisert formuesobjekter, skal få slippe skatt av erstatningen når han bruker den til å gjenopprette situasjonen før den ufrivillige realisasjonen. Det er ikke noe formål med det betingede skattefritaket at skattyteren skal slippe skattlegging ved annen anvendelse av erstatning.

Ved innløsning av festetomter (både frivillig og ufrivillig) er det åpnet for betinget skattefritak med en noe utvidet reinvesteringsadgang, ved at det kan investeres ikke bare i objekt av samme art, dvs. ny tomt som bortfestes, men også i påkostning på areal, bygg eller anlegg eller annen inntektsgivende aktivitet, jf. skatteloven § 14–72. Dette har en særskilt begrunnelse i det at uten en slik utvidelse vil det i realiteten ikke bli noen særlig skattelempning for mange ved innløsning av festetomter utenfor næring, jf. Ot.prp. nr. 1 (2005–2006) avsnitt 21.2. Erstatning ved skogvern er skattefri i henhold til skatteloven § 9–13 femte ledd.

Kravet om reinvestering i objekt av samme art som det avståtte, har vært tema i flere sammenhenger blant annet i spørsmål fra Stortinget, jf. spørsmål nr. 1452 til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant Ulf Leirstein 26. august 2009. Det vises også til finansminister Sigbjørn Johnsens brev 22. juni 2010 til stortingsrepresentant Line Henriette Hjemdal.

Å unnta landbruket fra bestemmelsen i skatteloven § 14–70 (2) om at det for betinget skattefritak må investeres i objekt av samme art, kan reise vanskelige avgrensningsspørsmål, og skattetekniske spørsmål knyttet til inngangsverdi på erstatningsobjekter. Jeg vil ta forslaget med meg i den videre vurderingen av skattereglene på dette området.

Avslutning

Jeg er opptatt av å utvikle politikken slik at vi når målsettingene som kan sikre oss en matproduksjon i framtida og en trygghet for framtidig matproduksjon i hele landet. Vi har lagt grunnlaget gjennom Meld St nr 9 (2011–2012) og vist gjennom årets jordbruksavtale at vi følger opp.