På bakgrunn av brev av 4. november 2014 til presidentskapet
fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, er utkast til innstilling
forelagt komiteen til uttalelse, jf. FO § 22 annet ledd siste punktum.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen har avgitt følgende
uttalelse i brev til presidentskapet av 20. februar 2015:
«Merknader fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
I
vedlegg til brev datert 18. desember 2014 til Stortingets kontroll-
og konstitusjonskomité har Presidentskapet oversendt sin foreløpige innstilling
i nevnte sak til uttalelse, jf. Stortingets forretningsorden § 22,
annet ledd siste punktum.
Bakgrunn for saken
I Dokument
8:88 S (2013-2014) er det fremsatt følgende representantforslag
fra stortingsrepresentant Per Olaf Lundteigen:
«Stortinget
ber presidentskapet, i henhold til Grunnloven § 75 h, åpne for at
nytiltrådte statsråder etter ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden
kan innkalles skriftlig gjennom Stortingets president til å møte
i Stortinget for å redegjøre for eventuelle uheldige interessebånd knyttet
til tidligere yrke.»
Det vises for øvrig til den
foreløpige innstillingens gjengivelse av forslagsstillers begrunnelse for
at forslaget reises.
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmet fra Senterpartiet, viser til at når det gjelder den konkrete
forståelsen av hvordan forslaget er ment å virke, er det formelt
ikke tale om forhåndsgodkjennelse, men en mulighet for å pålegge
møteplikt for allerede tiltrådte statsråder for å forklare seg på
nærmere angitte kriterier.
Generelt om Grunnloven § 75 h
Innkallingshjemmelen
etter Grunnloven § 75 h omtales gjerne i forfatningsretten i sammenheng med
Stortingets kontrollmidler.
Flertallet viser til
at bestemmelsen opprinnelig var utformet med særlig sikte på å kunne
innkalle medlemmer av regjeringen til å svare for Stortinget. Regelen
må ses ut fra sin historiske bakgrunn, fra før parlamentarismens
innføring som forfatningsprinsipp. Dens praktiske rolle som virkemiddel
i Stortingets kontroll med regjeringen har nesten bortfalt; siste
gang Stortinget benyttet innkallingsretten var i 1933 da minister
Wedel Jarlsberg, Norges sendemann i Paris, ble innkalt for å forklare
seg om de hemmelige forhandlingene med Danmark i Grønlandssaken.
Det
vil rent praktisk være et stort apparat som ville måtte igangsettes
for å belyse forhold som kan belyse inhabilitetsspørsmål eller andre
forhold som bør være offentlig kjent eller tilgjengelig og som den
enkelte statsråd etter forvaltningsloven § 6, selv må problematisere
og håndtere under eget ansvar. At en prosedyre er tungrodd er forfatningsmessig
ikke avgjørende, men påvirker vurderingen av bestemmelsens fordeler.
Et annet flertall, komiteens medlemmer fra Høyre,
Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet
De Grønne, viser til at i juridisk litteratur er det alminnelig
antatt at adgangen til å innkalle må utøves av Stortinget selv,
retten kan altså ikke delegeres til f.eks. en stortingskomité (se
f.eks. Andenæs Fliflet Statsforfatningen i Norge 10. utg. s. 496).
Også selve forklaringen må avgis under et plenumsmøte i Stortinget,
da det ikke er hjemmel for å innkalle angjeldende person til andre,
underliggende stortingsorganer. Det er intet behov for å «omtolke»
grunnlovsbestemmelsen slik at innkallingsretten kan delegeres til
en stortingskomité. I praksis har man da også funnet langt enklere
former for å ivareta det vesentligste av det behov som vil kunne
tenkes ivaretatt etter Grunnloven § 75 h.
Da det
ikke er omtalt annet enn plikt til å forklare seg for Stortinget,
er det formodentlig heller ikke forslagsstillerens intensjon at
Stortinget som en av våre tre statsmakter skal trekke operative konklusjoner
av de opplysningene det mener å ha bragt frem. Noe annet ville
forskyve den nåværende funksjonsfordeling mellom statsmaktene og
gjøre Stortinget til medvirkende instans post facto etter at statsrådene
og statssekretærene er utnevnt av Kongen i statsråd. En slik prinsipiell
nyskapning vil ikke kunne vedtas uten hjemmel i nye grunnlovsbestemmelser.
Dette
flertallet viser til at dersom Stortinget utelukkende skal tjene
som arena for en utspørring utløst av en håndfull representanter,
vil en lett kunne forestille seg at et slikt institutt i mindre grad
vil preges av et genuint og saklig begrunnet kontrollbehov, men
i desto større grad være ledd i en mer ordinær politisk egenmarkering
for å så tvil om enkeltpersoners integritet. Dermed ville resultatet
være annerledes enn forslagsstillernes uttalte ønske om å styrke
tilliten til politikk.
Nærmere om forslagets antatte virkninger
Innkallingsgrunnlaget
er uklart, «eventuelle uheldige interessebånd», er et svært uklart
kriterium, særlig når det skal overlates til et lite mindretall
– seks representanter er antydet av forslagsstilleren - å definere
som preliminært grunnlag for en fremtvunget forklaring. En slik praktisering
ville samtidig senke terskelen for bruken av Stortingets adgang.
Det er grunn til å anta at et så løst angitt høringstema om hva
som kan være «uheldige interessebånd», i praksis vil gi et slikt
mindretall en noe nær ubegrenset adgang til å bruke en grunnlovsbestemmelse
etter eget forgodtbefinnende.
Avgjørende for dette
flertallet i denne sammenheng er likevel at forslaget også, om det
ble virkelighet, ville endre det materielle innholdet i Grunnlovens
angitte kompetanseregler for å anvende Grunnloven § 75 h. Etter
någjeldende forfatningsrett er det utelukkende Stortinget selv som
kan beslutte å bruke hjemmelen i Grunnloven § 75 h. Det er i motstrid
til Grunnlovens generelle prinsipp om at plenumsbeslutninger treffes
med alminnelig flertall. Forslaget er også uforenlig med delegeringssperren
i Grunnloven som skal hindre Stortinget i å gi sin beslutningskompetanse
videre til andre. En delegering av Stortingets anvendelse av Grunnloven
§ 75 h, til et hvilket som helst mindretall vil være enda større
avvik fra de nåværende kompetansereglene Grunnloven.
Under
enhver omstendighet er innholdet i forslaget etter dette flertallets
syn en utvidelse av rekkevidden for anvendelsen av Grunnloven § 75 h,
som virker sammen med lov av 3. august 1897 nr. 2. Innvendingene
mot forslaget forsterkes av at det etter forslaget ikke er Stortinget, men
noen få enkeltpersoner – antydningsvis seks representanter - som
skal kunne gi et bindende pålegg til noen om å møte og å avgi forsikring under
straffetrussel. Selv om man så bort fra Grunnlovens kompetanseregler,
ville et så vidtgående inngrep overfor enkeltpersoner ikke kunne
hjemles i Stortingets forretningsorden, men i ordinær lov.
Dette
flertallet viser til at det dessuten er elementær forfatningsrett
at en regel på grunnlovsnivå ikke kan endres ved å endre Stortingets forretningsorden.
Grunnlovsbestemmelser kan utelukkende endres etter de særskilte
prosedyrer og det generelle krav til to tredjedels flertall – jf. Grunnloven
§ 121.
Av grunner det er redegjort for i det foregående, er
Grunnloven selv til hinder for at forslaget kan vedtas med det foreliggende
innhold. Dette flertallet vil anbefale at dette markeres ved utformingen
av vedtaksforslaget til Stortinget og anbefaler Presidentskapet
å invitere Stortinget til å treffe vedtak om at forslaget ikke bifalles.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet,
har kommet til samme resultat som Presidentskapet om å gå mot forslaget.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil bemerke at
Presidentskapet konsekvent betegner forslaget til å gjelde både
statsråder og statssekretærer. Det følger av forslaget at det kun
gjelder statsråder. Dette medlem er for øvrig enig i at statssekretærer
opererer i en konstitusjonell gråsone, men dette er ikke temaet
for representantforslaget.
Dette medlem vil fremheve
at det her er tale om en endring av Stortingets forretningsorden,
ikke endring av Grunnloven. Hensikten med forslaget er at Stortinget
skal få dekket sitt informasjonsbehov, i de sakene hvor det sås
tvil om en statsråds habilitet sett i lys av tidligere kunderelasjoner
i rådgivningsbransjen.
Tilfeller der en statsråd
ikke ønsker å oppgi tidligere oppdragsgivere som kan ha betydning for
å belyse tidligere bindinger, er å regne som en «statssak», i henhold
til Grunnloven § 75 h. Det må videre regnes som en sak av «særlig karakter»
dersom en statsråd ikke vil oppgi kundelister, som kan være egnet
til å kaste lys over hans habilitet. Det formelle grunnlaget for
at representantforslaget kan vedtas er således tilstede.
Hensynet
til konfidensialitet er allerede hjemlet i Stortingets forretningsorden,
dersom det skulle være forhold som skulle tilsi at høringen ikke
bør gjennomføres for åpne dører. Dette vil derfor kunne ivaretas
på en god måte.
Presidentskapet peker i sine merknader
på at forslaget kan tolkes som om Stortinget får adgang til forhåndsgodkjenning
av nyutnevnte statsråder. Dette medlem vil påpeke at en slik slutning
er uriktig. Ordningen skal omfatte utnevnte statsråder, og kun gjelde
i de tilfeller hvor et tilstrekkelig antall stortingsrepresentanter finner
det nødvendig å få informasjon om tidligere kunderelasjoner. Forslaget
gir Stortinget kun mulighet, ingen plikt til å benytte muligheten.
Presidentskapet påpeker videre at «sakens alvorlighet
og behovet for kontroll på den ene side og hensynet til en arbeidskrevende,
formell prosedyre på den annen side vil være vesentlig vurderingstemaer».
Dette medlem vil peke på at hvor arbeidskrevende noe er, må være
underordnet i denne sammenheng, dersom Stortinget har et udekket
informasjonsbehov.
Dette medlem vil bemerke at en
de siste årene har hatt en rekke tilfeller hvor personer har gått fra
stillinger i rådgivningsfirmaer til politiske toppstillinger i regjeringsapparatet.
Antallet er økende, derfor må noe gjøres raskt for å sikre tilstrekkelig
åpenhet. For enhver politiker som bekler en ledende politisk stilling
i et departement vil det raskt stilles spørsmålstegn ved tidligere
oppdragsgivere og eventuelle bindinger som en følge av dette. Personer
som kommer fra bransjer hvor ens tidligere virke har vært å fremme
ulike aktørers syn mot godtgjøring, uten at disse kundeforholdene
er kjent er problematisk. Det kan lett oppstå situasjoner som strider med
grunnleggende verdier som åpenhet og tillit.
Dette
medlem bemerker at forslaget, slik det er fremført, også vil gi
statsråder selv anledning til å fjerne eventuell tvil om bindinger,
ved å redegjøre for disse for Stortinget. Samtidig vil Stortinget
få dekket sitt informasjonsbehov. Når en statsråd holder kundelister
skjult, er dette i konflikt med den grunnlovfestede opplysningsplikten.
Dette
medlem vil også peke på at en slik høringsmulighet vil kunne vise
hvordan statsråder i sin funksjonsperiode foretar habilitetsvurderinger.
Dette
medlem vil bemerke at det eksakte antallet stortingsrepresentanter
som må stå bak et vedtak for å kunne kalle inn en statsråd kan diskuteres, men
terskelen må hverken være for høy eller lav. Det å kreve flertallsvedtak
vil prinsipielt være galt, - i og med at et hvert krav risikerer
å bli avvist under en flertallsregjering.
Dette
medlem vil videre bemerke at Grunnloven § 75h må praktiseres i tråd
med den tiden vi lever i, og at representantforslaget er i tråd
med dette. Dette medlem understreker at forslaget ikke innebærer
en endring av Grunnloven § 75 h.
Dette medlem anbefaler
etter dette at presidentskapet fatter følgende vedtak:
'Dokument
8:88 S (2013-2014) representantforslag fra stortingsrepresentant
Per Olaf Lundteigen om å legge til rette for at nytiltrådte statsråder
etter § 75 h i Grunnloven kan innkalles til høring i Stortinget
om yrkesbakgrunn - bifalles.'»