1.1 Innledning, bakgrunn og sammendrag

1.1.1 Regjeringens filmpolitikk

Regjeringens kulturpolitikk tar utgangspunkt i den egenverdien kultur har for den enkelte.

Regjeringen vil legge til rette for at det kan produseres gode norske filmer som fremmer norsk språk, kultur og fortellertradisjon. Hovedbegrunnelsen for norsk filmpolitikk er av kulturpolitisk art. Samtidig er film også av næringspolitisk betydning.

Et demokratisk samfunn forutsetter at kunst- og kulturlivet evner å bidra til en levende og kritisk offentlighet. Filmbransjen er en vesentlig arena for ytring og del av demokratiets infrastruktur.

Det norske markedet er av en så begrenset størrelse at det ikke alene kan bære en nasjonal filmproduksjon. Interessen for norskspråklig film utenfor våre egne landegrenser er økende, men likevel begrenset. Samtidig må norske filmer og serier konkurrere på et internasjonalt marked. Uten statlige tilskudd ville det neppe blitt laget norsk film i det volumet og den kvaliteten som i dag er tilfellet. For å sikre norske filmproduksjoner av høy kvalitet basert på norsk språk og kultur, har det derfor blitt ansett som nødvendig med offentlig støtte til slik virksomhet. En tilsvarende begrunnelse for offentlig støtte til filmproduksjon finnes også i de fleste andre europeiske land.

Filmbransjen er av de dyktigste innen kunst- og kulturfeltet til å skaffe privat finansiering. Sammen med betydelige offentlige tilskudd bidrar dette til å sikre et tilbud av gode norske filmer som fremmer norsk språk, kultur og fortellertradisjon. Regjeringen ønsker å tilrettelegge for en bredere finansiering av kulturlivet, herunder økt privat kapital. Flere alternative finansieringskilder bidrar til å sikre faglig uavhengighet, fremme mangfold i kunst- og kulturproduksjonen og styrke sivilsamfunnets engasjement og forståelse for kunst og kulturliv i samfunnet. Samtidig ser regjeringen at markedet ikke alene kan sørge for den bredde og kvalitet som innbyggere i det moderne Norge vil ha. Regjeringen legger derfor også i årene som kommer opp til en betydelig statlig finansiering av norsk film, og vil fortsatt bidra til at viktige filmtilbud og filmkulturelle tiltak kan opprettholdes.

Regjeringen vil legge til rette for norsk og internasjonal filmproduksjon i Norge. Norge skal være et attraktivt innspillingssted både for nasjonal og utenlandsk bransje. Det er av stor betydning for vår felles norske identitet at det skapes norske filmer og serier som styrker, bevarer og formidler norsk språk, identitet og kultur. Det er derfor en prioritet for regjeringen å legge til rette for en bærekraftig norsk filmindustri som har forutsetninger for å lage gode filmer og serier som holder høy internasjonal standard. Regjeringen ønsker et enkelt, effektivt og transparent tilskuddssystem, der tilskuddsordningene er fleksible og forutsigbare på samme tid. For å tilrettelegge for et variert filmtilbud på de plattformene som publikum foretrekker, bør det tilstrebes størst mulig grad av plattformnøytralitet i virkemidlene. Tilskuddssystemet bør også i større grad stimulere til at filmbransjen utnytter filmenes inntjeningspotensial til fulle.

Filmpolitikken har de siste åtte årene i hovedsak vektlagt produksjon, volum og besøkstall på kino. I Kulturutredningen fra 2013 framhevet Engerutvalget at trykket i filmpolitikken lenge har vært på kommersielle filmer snarere enn kunstnerisk dristige og nyskapende filmer. Filmpolitikken har etter 2005 i første rekke vært rettet mot produksjonsleddet og mindre mot formidlingen av film. Denne regjeringen vil vektlegge både kvalitet og formidling for å sikre godt innhold og økte inntekter, og på den måten også styrke økonomien i bransjen samt bransjens muligheter til å investere i nytt innhold.

Høy kvalitet er en forutsetning for at norske filmer og serier skal kunne konkurrere med tilbudet av store internasjonale produksjoner, både her hjemme og utover Norges grenser. Kvalitet er krevende å måle, men det er likevel viktig å legge til rette for at bransjen hele tiden utfordres på og konkurrerer om å skape stadig bedre filmer.

Regjeringens kulturpolitikk skal stimulere til et kulturliv som vokser ut fra et lokalt engasjement. Regjeringen vil dyrke fram sterke regioner i norsk kulturliv som kan gi flere fagmiljøer større tyngde. Ved å stimulere til skapende, kreative filmmiljøer og filmvirksomheter i regionene ønsker regjeringen å bidra til økt konkurranse, større mangfold og bedre kvalitet i norsk film.

Regjeringen vil føre en filmpolitikk som bidrar til å styrke filmmiljøer i regionene. En eventuell insentivordning for film- og serieproduksjoner vil sannsynligvis være et sterkt tiltak for å stimulere til mer produksjonsaktivitet i filmnæringen og tilgrensende næringer i regionene. En konsolidering av regionale filmfond vil være et viktig trekk for å øke regionenes påvirkning på nasjonal filmproduksjon, og det vil også gi et bedre grunnlag for å etablere bærekraftige regionale filmnæringsklynger.

Regjeringen vil stimulere til vekst nedenfra framfor å styre ovenfra. Maktspredning og mangfold skal styrkes gjennom desentralisering av beslutninger og med armlengdes avstand til kunsten og aktørene. Regjeringen ønsker færre mål og føringer fra det offentlige i kultursektoren. Dette vil gi bransjen større frihet til å løse oppgavene framover, i tillegg til at det vil bety forenkling og færre rapporteringskrav. Som et ledd i frihetsreformen vil regjeringen også legge færre detaljerte føringer for hvordan midlene på filmområdet fordeles.

1.1.2 Ansvarsdeling mellom stat og bransje

Regjeringen understreker at det er statens oppgave å sørge for stabile og forutsigbare rammebetingelser, mens det er bransjens oppgave å utvikle, produsere, markedsføre og selge filmene. Filmbransjen har endret seg siden de statlige filmvirkemidlene ble gjennomgått sist, og på mange områder har bransjen blitt mer profesjonell. Dette må også få betydning for grensesnittet mellom stat og bransje, slik at profesjonaliseringen av bransjen fortsetter. Statens oppgave er å sørge for at de statlige tilskuddsordningene utformes slik at de i størst mulig grad gir muligheter og insitamenter til at bransjen selv ivaretar alle oppgavene i verdikjeden. Også organisering og utøving av de statlige filmforvaltningsoppgavene må støtte opp under en slik utvikling. Dersom bransjestruktur, små selskaper og fraværet av administrative ressurser er en utfordring, er det bransjens eget ansvar å sørge for konsolidering, deling eller andre former for samarbeid for å sikre tilstrekkelig kompetanse, kapasitet og forhandlingsmakt.

Selv om regjeringen også i årene som kommer legger opp til en betydelig statlig finansiering av norsk film, er det en klar målsetting at bransjen på sikt blir mindre avhengig av staten, og at norsk filmbransje utvikler flere økonomisk solide produksjonsselskaper som har kapasitet og kompetanse til å fremme norsk film og konsum av norske filmer nasjonalt og internasjonalt.

1.1.3 Ny tid, nye finansieringsmodeller

Det har vært et rådende prinsipp i filmpolitikken i de fleste europeiske land, også i Norge, at de ulike leddene i verdikjeden som tjener penger på å formidle film og audiovisuelt innhold, og som har økonomiske fordeler av seernes forbruk av film og audiovisuelle produkter, skal bidra til å finansiere ny filmproduksjon og nye tiltak som fremmer filminteressen. Det er derfor nødvendig å diskutere hvordan både operatører innen strømmetjenester og andre sentrale aktører kan bidra til finansiering av ny film- og dramaproduksjon. De digitale omveltningene har gjort det nødvendig å finne nye, robuste forretningsmodeller i film- og tv-bransjen.

Flere europeiske land arbeider nå for å finne forretningsmodeller for samarbeid, innovasjon og produksjon av nasjonalt og europeisk audiovisuelt innhold i en digital tid. Det pågår en omfattende omlegging av finansieringsmodellene i en rekke land. Flere land har lagt avgifter på nasjonale tilbydere av strømmetjenester.

1.1.3.1 Bredt bransjesamarbeid om nye forretningsmodeller

For å sikre fortsatt produksjon av, og tilgang til, norsk kvalitetsinnhold er det viktig med bærekraftige forretningsmodeller som gjør at de ulike partene med økonomiske interesser i produksjon, distribusjon og salg av slik produksjon ser nytten av gode samarbeidsløsninger. Regjeringen har tatt initiativ til drøftinger med nye og gamle aktører i film- og tv-bransjen for å sette nye forretningsmodeller på dagsordenen.

Bransjen har respondert positivt og konstruktivt på invitasjonen, og har påtatt seg å føre prosessen videre og arbeide for å finne gode løsninger som aktørene kan enes om. Departementet vil følge dette arbeidet, og har forventninger til at det er mulig å videreutvikle dagens forretningsmodeller.

1.1.3.2 Næringspolitisk råd for kulturell og kreativ næring

Regjeringserklæringen slår fast at kultur som næring skal vektlegges i større grad og at mulighetene for entreprenørskap i kultursektoren skal styrkes. Nærings- og fiskeridepartementet og Kulturdepartementet skal i samarbeid etablere et råd som skal sørge for kunnskap fra næringen som skal bidra til å styrke utvalgte kulturelle og kreative bransjer og bidra til økt verdiskaping. Dette erstatter det gamle bransjerådet. Rådet vil ha særlig fokus på utfordringer og muligheter som digitaliseringen representerer. Rådets virksomhet rettes inn mot bransjer med kommersielt potensial med mulighet for internasjonalisering og skalering. Dette gjelder i første omgang bransjene film, spill, musikk, litteratur, arkitektur og design. Koblinger mot IKT vil vektlegges.

Rådet skal etter planen være klart før sommeren 2015, og oppnevnes av departementene, etter innspill fra de kreative bransjene.

1.1.4 Sammendrag

Meldingens kapittel 2 presenterer regjeringens filmpolitiske mål. Mål 1: Et bredt og variert filmtilbud av høy kvalitet, mål 2: God formidling og tilgjengeliggjøring for publikum, mål 3: Solid publikumsoppslutning, og mål 4: En profesjonell filmbransje med sunn økonomi.

Kapittel 3 gjennomgår økonomien og markedsforholdene i filmbransjen, og utfordringene ved overgangen fra et fysisk til et digitalt filmmarked. I det digitale markedet er det viktigere enn tidligere at det eksisterer økonomisk solide produksjonsselskaper med kapasitet og kompetanse til å posisjonere norsk film i det internasjonale markedet.

Kapittel 4 gjør rede for status for norsk filmtilbud i dag, hva slags innhold som lages, hvordan dette formidles og bevares og hvordan det tas imot av publikum i Norge og internasjonalt.

Kapittel 5 gir en gjennomgang av de statlige tilskuddsordningene for film. Det legges opp til et enkelt, fleksibelt og plattformnøytralt tilskuddssystem med færre ordninger og mer effektiv tilskuddsforvaltning. Tilskuddssystemet innrettes etter type tilskudd (tilskudd før, til og etter produksjon). Tilskudd før produksjon målrettes slik at en større del ender i faktiske produksjoner. Tilskudd til produksjon skal fortsatt gis både etter kunstnerisk vurdering og markedsvurdering. Det opprettes en hurtigsluseordning for etablerte produksjonsselskaper og filmskapere. Kravet om teksting endres til å gjelde alle format. Det innføres krav om at alle kinofilmer som mottar tilskudd, skal synstolkes.

Kapittel 6 omhandler Norge som innspillingsland. Departementet arbeider videre med å vurdere om det skal innføres en refusjonsbasert rammestyrt insentivordning for nasjonale og internasjonale film- og serieproduksjoner med virkning f.o.m. 2016, med følgende innretning: Tilskudd fra insentivordningen kan ikke kombineres med produksjonstilskudd fra Norsk filminstitutt, men kan kombineres med før-produksjonstilskudd og etter-produksjonstilskudd fra Norsk filminstitutt. Tilskudd fra insentivordning kan kombineres med tilskudd fra regionale filmfond. Administrasjon og forvaltning av en eventuell insentivordning legges til Bergen som en del av NFI. Det vil være opp til regionene å avgjøre hvordan arbeidet med å legge til rette for og tiltrekke flere film- og serieproduksjoner til regionen bør prioriteres, organiseres og finansieres.

Kapittel 7 omhandler de regionale filmvirksomhetene. Det legges til rette for sterkere regionale filmmiljøer. De regionale filmsentrene får et tydeligere ansvar for barn og unge, inkludert talentutvikling og kompetansehevingstiltak fram til høyere utdanning. Tilskuddene til regionale filmtiltak for barn og unge som i dag ligger hos NFI, overføres i sin helhet til de regionale filmsentrene. Sentrene skal fortsatt bidra til utvikling av den lokale og regionale filmbransjen gjennom tildeling av tilskudd til utvikling og produksjon av kort- og dokumentarfilm. For å bidra til mer bærekraftige regionale filmmiljøer avvikles dagens prøveordning med tilskudd til regionale filmfond, og erstattes av en ny ordning hvor det gis statstilskudd til 2–3 konsoliderte regionale filmfond.

Kapittel 8 omhandler filmformidling. Det foreslås at avgiftsmidlene i Norsk kino- og filmfond flyttes til statsbudsjettet under Kulturdepartementet. Lov om film- og videogram med tilhørende forskrifter endres i tråd med dette. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag om egnet innretning i ordinært framlegg om statbudsjettet. Avgiftsmidlene brukes til formidling av filmkultur, herunder distribusjon og lansering av audiovisuelle produksjoner på relevante plattformer. NFI får det nasjonale ansvaret for formidling og tilgjengeliggjøring, herunder bl.a. filmfestivaler, cinemateker og dubbing av barnefilm. Tilskudd til filmfestivaler og cinemateker tildeles av et eget utvalg.

Kapittel 9 tar for seg NFIs rolle og ansvar. Det nasjonale statlige ansvaret for formidling av filmkultur legges i sin helhet til NFI. Tilskuddsforvaltningen til regionale filmtiltak for barn og unge som i dag ligger hos NFI, overføres til de regionale filmsentrene. Cinematekdrift vurderes skilt ut fra NFI. Filmmuseet overføres til en annen virksomhet med tyngre kompetanse på museumsdrift. Filmkommisjonsoppgavene avvikles i NFI. Administrasjon og forvaltning av en eventuell insentivordning bør legges til NFI, men lokaliseres i Bergen. Oppgaver i NFI som er relevant for regional utvikling, legges til Bergen.

Kapittel 10 omhandler Internasjonalt samisk filminstitutt (ISFI). Det foreslås at ISFI skilles tydeligere fra de regionale filmsentrene siden ISFI har et annet formål. Tilskuddet til ISFI videreføres. Vilkår for bruk av det statlige tilskuddet utvides til også å åpne for at ISFI kan gi produksjonstilskudd til spillefilm og serier. Det statlige tilskuddet kan ikke nyttes til drift.

Kapittel 11 gir en omtale av de administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene i meldingen.

1.2 Filmpolitiske mål

Regjeringen vil sette følgende mål for filmpolitikken framover:

1.2.1 Mål 1: Et bredt og variert filmtilbud av høy kvalitet

Kvaliteten i norske filmer og serier skal styrkes. Norske filmer og serier skal holde høy internasjonal standard. Kvalitet i norsk film omfatter både kulturell verdi og kunstnerisk kvalitet. Kulturell verdi handler om å skildre og fortolke den kultur og det samfunn vi lever i, bearbeide kulturelle fenomener, historiske begivenheter og sosiale konflikter, og gjøre det på en slik måte at publikum blir engasjert, underholdt og begeistret. Kunstnerisk kvalitet handler om originale verk som estetisk og fortellermessig er med på å utvikle og fornye filmspråket og som utfordrer, beriker og gir rom for ettertanke.

1.2.2 Mål 2: God formidling og tilgjengeliggjøring for publikum

Formidling er en viktig del av den nasjonale filmpolitikken. Alle grupper i samfunnet bør ha tilgang til gode kunst- og kulturopplevelser. Norske filmer og serier bør være tilgjengelige for alle målgrupper – på kort og lang sikt. Innholdet bør være tilgjengelig på relevante plattformer.

Distribusjonsleddet er helt sentralt i prosessen med å få filmen ut til sitt publikum. Det er et mål at alle norske filmer som mottar statlig støtte er tilgjengelige i markedet, slik at publikum har mulighet til å se dem. Markedsføring og promotering er viktig for at publikum skal være informert om det tilbudet som til enhver tid finnes, og for at filmene skal realisere sitt kulturelle og økonomiske potensial.

For at det skal være mulig å drive filmformidling også i tiden etter ferskvareperioden må filmene være tilgjengelige og i brukbar stand. Det er derfor viktig at filmarven fortløpende blir restaurert og deretter oppbevart slik at den er tilgjengelig for framtiden.

1.2.3 Mål 3: Solid publikumsoppslutning

Den høye norskandelen i kinomarkedet bør opprettholdes, og norskandelen på andre plattformer bør økes. Bransjen bør legge større vekt på promotering og salg av innholdet, også i tiden etter premierevisning, og tilskuddsordningene bør i større grad oppmuntre til dette.

1.2.4 Mål 4: En profesjonell filmbransje med sunn økonomi

Regjeringen vil i større grad vektlegge film som næring, og vil legge til rette for at filmbransjen har kompetanse og økonomi til å drive på en god måte. Sunn økonomi i filmnæringen er en forutsetning for å utnytte potensialet for sysselsetting og innovasjon.

Selv om det eksisterer større produksjonsselskaper med stabil økonomi, framstår den norske bransjen som relativt fragmentert med overvekt av små og økonomisk svake selskaper. Det er betydelig risiko knyttet til å investere i norsk film. De fleste norske kinofilmer går med underskudd, og lønnsomheten er jevnt over lav. I det digitale markedet er det enda viktigere enn tidligere at det eksisterer økonomisk solide produksjonsselskaper, som har kapasitet og kompetanse til å posisjonere norsk film i det internasjonale markedet. Dette vil gjøre bransjen mindre sårbar for endringene i den internasjonale audiovisuelle industrien og bedre i stand til å dra nytte av de mulighetene omveltningene skaper.

Det er et mål for regjeringen at den private finansieringen i filmsektoren opprettholdes og på sikt økes. En sunnere bransjeøkonomi og mer målrettede tilskuddsordninger vil kunne redusere risikoen ved å investere i norske filmer og serier – og dermed øke investeringsviljen fra private aktører.

Regjeringens filmpolitikk skal stimulere til en filmbransje som vokser ut fra et lokalt engasjement og tilrettelegge for sterke fagmiljøer på filmområdet også regionalt. Regjeringen vil tilrettelegge for solide, regionale kraftsentre som kan utgjøre en reell motvekt til miljøet i det sentrale Østlandsområdet. Det er derfor ønskelig med en konsolidering av de mer næringsorienterte regionale filmmiljøene.

Regjeringen vil legge til rette for internasjonal filmproduksjon i Norge. Flere utenlandske filminnspillinger vil kunne føre til styrket kompetanse og erfaring hos norske filmskapere og filmarbeidere gjennom samarbeid med utenlandske aktører.

Målet om en profesjonell filmbransje med sunn økonomi framstår slik som en avgjørende faktor for den samlede måloppnåelsen, og det er her utfordringene og utviklingsbehovet er størst.

1.3 Økonomi og marked

1.3.1 Oppsummering

• At vi har store og økonomisk solide produksjonsselskaper er av stor betydning for produksjonsaktiviteten, sysselsettingen og økonomien i norsk filmbransje.

• I det digitale markedet er det enda viktigere enn tidligere at det eksisterer økonomisk solide produksjonsselskaper med kapasitet og kompetanse til å posisjonere norsk film i det internasjonale markedet.

• Selv om det eksisterer store produksjonsselskaper med høyt aktivitetsnivå, preges spillefilm- og dokumentarbransjen av mange små og økonomisk svake selskaper.

• En utfordring med små selskaper er at disse ofte har begrenset mulighet til å knytte til seg den nødvendige formelle kompetansen som kreves for virksomhetsstyring. Dette er særlig problematisk i overgangen fra det fysiske til det digitale markedet, hvor det er behov for å utarbeide nye forretningsmodeller og strategier.

• En problemstilling knyttet til økonomisk svake produksjonsselskaper er at selskapene vil ha få midler til disposisjon i utviklingsfasen av et prosjekt. Dette kan føre til at filmprosjekter skyves inn i produksjon før prosjektet er godt nok utviklet, noe som igjen kan påvirke filmens kvalitet og inntjeningsmuligheter.

• Kinoene står foreløpig sterkt i det digitale markedet. En økt tendens mot at yngre aldersgrupper går mindre på kino enn før, tyder imidlertid på at også kinoene står overfor framtidige utfordringer.

• Tv-selskapene utfordres av at stadig mer mediebruk skjer på nett. Flere norske tv-selskaper har etablert egne strømmetjenester for tv-innhold for å svare på dette.

• Forbrukernes forventninger og behov ivaretas ikke av eksisterende forretningsmodeller for distribusjon av kinofilm.

• Dominansen av internasjonale aktører på strømmetjenestemarkedet utfordrer finansiering, produksjon og distribusjon av norsk film. Utfordringen er spesielt stor for filmer rettet mot et smalt publikum.

• For å sikre at norske filmer og serier når ut til sitt publikum er det behov for at forretningsmodellene i den norske filmbransjen tilpasses det digitale markedet.

• Fragmenteringen av den norske filmdistribusjonsbransjen kan føre til svekket forhandlingsmakt overfor store, internasjonale visningsaktører.

• Nettoeksport av produksjonsaktiviteter til utlandet fører til at aktivitetsnivået i den norske filmbransjen reduseres, noe som på sikt kan utfordre økonomien i den norske filmbransjen og kvaliteten på norske filmproduksjoner.

• Opphavsretten utfordres av det pågående teknologiskiftet i distribusjon av filmer og serier.

1.4 Et framtidsrettet tilskuddssystem

1.4.1 Departementets vurderinger

Både evalueringen gjennomført av ideas2evidence og departementets høring viser at mange mener at dagens tilskuddssystem på flere måter har fungert godt, men at det er behov for å gjøre endringer for å møte utfordringene filmbransjen står overfor.

Departementet mener at tilskuddssystemet bør endres slik at det i større grad legger til rette for at en mer profesjonell bransje selv tar ansvar for utvikling, produksjon, markedsføring og salg uavhengig av produksjonsplattform.

Som vist i meldingen er store deler av norsk filmbransje fremdeles svært fragmentert og preget av små selskaper med svak økonomi. Produksjonsselskapene lever i økende grad av marginene på produksjonsaktivitet og ikke av inntektene fra filmene de produserer. Som ideas2evidence påpeker er målsettingen fra forrige filmmelding i 2007 om en styrking og konsolidering av filmbransjen ikke nådd. Lønnsomheten blant spillefilmprodusentene er lav, og opp mot halvparten av selskapene går med underskudd.

Bransjen står overfor store utfordringer som følge av teknologiske og markedsmessige endringer.

Departementet vil legge bedre til rette for rammevilkår hvor filmselskapene kan utvikles og styrkes. Departementet vil derfor gjøre nødvendige endringer til et tilskuddssystem som i størst mulig grad bidrar til sunn økonomi i norsk filmindustri. Tilskuddssystemet bør i større grad enn i dag bidra til konsolidering av bransjen. Dagens system, med oppdeling i et stort antall ordninger rettet mot bestemte formater og visningsvinduer, er ikke tilstrekkelig fleksibelt til å møte dagens og morgendagens utfordringer. Det er også behov for å gjøre tilskuddsforvaltningen mindre byråkratisk og mer effektiv. Departementet vil derfor forenkle og forbedre tilskuddsordningene. Ordningene skal samtidig ivareta bransjens behov for forutsigbarhet og mulighet for langsiktig planlegging, og statens behov for tilstrekkelig oppfølging og kontroll med tilskuddene.

1.4.1.1 Et plattformnøytralt tilskuddssystem

Utredningen til ideas2evidence viser til at dagens virkemiddelapparat og tilskuddssystem ikke har tatt høyde for hvordan den digitale revolusjonen har endret film- og tv-industrien. Ideas2evidence konkluderer blant annet med at hele tilskuddssystemet bør gjennomgås for å myke opp eller fjerne alle formelle krav og definisjoner som bremser nødvendig omstilling og utprøving av nye forretningsmodeller. Dette fikk også støtte i høringen. Departementet slutter seg til dette. Endringer i format, distribusjon og forbruk tilsier at tilskuddssystemet bør ha en plattformnøytral innretning. Dagens tilskuddsordninger er i stor grad innrettet mot film produsert for kino som visningsplattform. Departementet forventer at kino også framover vil være en viktig arena for visning av film, men at det i takt med utviklingen i publikumsatferd og teknologi ikke er hensiktsmessig eller framtidsrettet at tilskuddsordninger forbeholdes kinofilm. Likeledes vil departementet påpeke at det framstår som utdatert at tilskuddsordninger til utvikling og produksjon av serier knyttes til tv som visningsplattform. Dagens forbrukermønster viser at serier i økende grad etterspørres på andre plattformer enn lineær tv.

1.4.1.2 Et fleksibelt tilskuddssystem

Den teknologiske utviklingen holder en høy endringstakt. Med dagens detaljerte tilskuddssystem vil det bli stadig mer krevende å sørge for et til enhver tid oppdatert system som gir norsk film best mulig rammebetingelser. Departementet mener ordningene bør være mindre detaljerte og mer fleksible.

Departementet foreslår derfor at tilskuddssystemet innrettes slik at NFI får størst mulig fleksibilitet i tilpasningen av virkemidlene for å nå målene, med framtidsrettede ordninger der midlene ikke bindes opp i særordninger knyttet til de ulike formatene. Det er også vesentlig at tilskuddssystemet fremmer nyskaping og kvalitet. For å møte den nye virkeligheten kreves en aktiv filmpolitikk med dynamiske og fleksible tilskuddsordninger. Det er behov for ordninger som dyrker fram talenter, og bidrar til ytterligere kompetanse og profesjonalitet slik at en norsk filmbransje med sunn økonomi kan produsere konkurransedyktig innhold til et digitalt marked.

1.4.1.3 Et enklere tilskuddssystem

Departementet finner det formålstjenlig at forskriften om tilskudd til audiovisuelle produksjoner blir mindre detaljstyrende enn i dag. Forskriftskompetansen bør fortsatt deles med NFI, men Kulturdepartementets forskrift om hva det kan gis tilskudd til bør gjøres mer overordnet og forenklet, så langt som mulig plattformnøytral, og innrettet mot de overordnede kategoriene for tilskudd.

Departementet foreslår at tilskudd til audiovisuelle produksjoner deles inn etter følgende tre stadier i produksjonsprosessen: tilskudd før produksjon, tilskudd til produksjon og tilskudd etter produksjon. Nedenfor følger en omtale av disse overordnede kategoriene for tilskudd. Departementet vil i tråd med dette foreslå ny forskrift i en ordinær høring.

1.4.1.4 Tilskudd før produksjon

Formålet med å gi tilskudd til før-produksjon er å stimulere til utvikling av manuskripter og prosjekter av høy kunstnerisk og profesjonell kvalitet. Etter departementets vurdering bør tilskuddssystemet i større grad bidra til å styrke før-produksjonsfasen. En styrking vil føre til økt kvalitet på sluttproduktet, og dermed bidra positivt til det filmpolitiske målet om et bredt og variert filmtilbud av høy kvalitet. NFI bør innrette midlene til manusutvikling mer målrettet mot produksjon slik at midlene legger til rette for at produsentene og manusforfatterne kan arbeide tettere.

1.4.1.5 Tilskudd til produksjon

Forhåndstilskudd

Departementet mener det er vesentlig at prosjekter for forhåndstilskudd også framover kan vurderes etter to ulike metoder: kunstnerisk vurdering eller markedsvurdering. Disse ordningene er de viktigste for å kunne prioritere tildeling av midler i henhold til filmpolitiske målsettinger.

Etterhåndstilskudd

Etterhåndstilskuddet kan betraktes som en del av produksjonstilskuddet, som utbetales etterskuddsvis. Ordningen ble innført for å stimulere til økt privatkapital til filmproduksjon, til fokus på at filmene skal nå et stort publikum og til økte markedsinntekter for filmene. Etterhåndstilskuddet har vært vellykket som virkemiddel for å styrke privatkapitalen i norsk filmbransje, og det har også bidratt til å styrke markedsinntektene. Ordningen har ikke i samme grad vært vellykket som virkemiddel for å stimulere til å nå et stort publikum, utover terskelkravet på 10 000 solgte billetter.

I dag er denne ordningen rettet mot kinofilm, ved at hovedkriteriet for å kvalifisere til tilskudd fra ordningen er basert på antall solgte kinobilletter. Departementet er enig med ideas2evidence i at etterhåndstilskuddet bør gjøres plattformnøytralt ved å vurdere om lansering i andre kanaler enn det norske kinomarkedet kan fungere som terskel for etterhåndstilskudd. Etter departementets vurdering er det imidlertid lite realistisk å få dette til på kort sikt, men departementet vil vurdere hvordan dette kan gjennomføres.

I januar 2015 sendte departementet på høring et forslag om å heve terskelen for etterhåndstilskudd fra 10 000 til 35 000 solgte kinobilletter. Høringsinstansene støttet i hovedsak at terskelen justeres, men enkelte aktører mente terskelen ikke burde heves så mye. Departementet vil sikre at filmer som vurderes til å ha høy kunstnerisk verdi, men som har en lav publikumsoppslutning, også kan motta etterhåndstilskudd. Departementet legger derfor opp til at NFI gis adgang til å fastsette en lavere terskel for å oppnå etterhåndstilskudd for filmer som har mottatt forhåndsstøtte etter kunstnerisk vurdering.

Etter departementets vurdering er det behov for å se på ytterligere justeringer av ordningen med etterhåndstilskudd. I dag er det ikke krav om å dokumentere faktisk salg for å få etterhåndstilskudd, det er tilstrekkelig at produsentene legger såkalte minimumsgarantier (MG-er) til grunn.

Departementet mener at dagens praksis hvor MG-er gir grunnlag for etterhåndstilskudd har flere negative enn positive effekter. Det er viktig at tilskuddssystemet er transparent, rettferdig og forutsigbart for søkerne. Departementet vil utrede dette nærmere i samarbeid med NFI og bransjen.

1.4.1.6 Tilskudd etter produksjon

Norsk film skal nå et norsk publikum. Den skal også hevde seg internasjonalt. Filmbransjen bør i større grad enn i dag være orientert mot marked og distribusjon av filmen både som kunstnerisk produkt og kommersiell vare. Med tilskudd etter produksjon menes her alle typer tilskudd som utløses i den fasen som etterfølger produksjonsprosessen, i første rekke lanseringstilskudd. Det er viktig at tilskuddsordningene utformes på en måte som gir produsentene insitament til å hente ut de inntektsmulighetene som faktisk finnes.

Departementet ser det som lite framtidsrettet å basere tilskuddsordningene på at første visningsvindu nødvendigvis skal være begrenset til kino. NFIs tilskuddsordninger på dette området bør utformes på en måte som stimulerer til testing og utvikling av nye forretningsmodeller for filmdistribusjon. Dette vil kunne gi økt synlighet for norske produksjoner i strømmetjenester og på andre plattformer.

1.4.1.7 Hurtigsluseordning for etablerte filmprodusenter

Departementet foreslår at det innføres et hurtigslusesystem («fast track») for søknadsbehandling som et ledd i forenklingen av tilskuddsforvaltningen for etablerte filmprodusenter. Ordningen vil være innrettet mot etablerte, profesjonelle og suksessfulle produksjonsselskaper og filmskapere som kan måles ut fra tidligere oppnådde resultater («track record»). Departementet vil komme tilbake til innretningen av et norsk hurtigslusesystem i forskriftsarbeidet.

1.4.1.8 Universell utforming

Tilskuddssystemet bør bidra til at norsk film i størst mulig grad er tilgjengelig for alle. Tilgang til norsk film er med på å oppfylle det enkelte menneskets behov for identitet og tilhørighet. Alle grupper i samfunnet bør få like muligheter til gode kunst- og kulturopplevelser.

Det er nedfelt i forskrift om audiovisuelle produksjoner at alle filmer som skal i ordinær kinodistribusjon og som har mottatt tilskudd fra NFI, skal tekstes slik at det kun er mulig å vise filmen med tekst. Når tilskuddssystemet nå gjøres mer plattformnøytralt, bør det etter departementets vurdering følge av dette at kravet om teksting utvides til å gjelde norsk film uavhengig av form og plattform.

Synstolking er et lydspor med beskrivelse av levende bilder som supplerer filmens talesekvenser, slik at synshemmede kan få bedre utbytte av filmens handling. Departementet mener synstolking er et viktig tiltak for å gjøre filmer tilgjengelig også for blinde og svaksynte, og foreslår at det innføres et krav om synstolking av filmer i forskriften om tilskudd til audiovisuelle produksjoner.

1.4.2 Departementets anbefalinger

Departementets konklusjoner om tilskuddssystemet

• Tilskuddssystemet gjøres fleksibelt og plattformnøytralt.

• Tilskuddssystemet innrettes etter type tilskudd, dvs. tilskudd før produksjon, tilskudd til produksjon og tilskudd etter produksjon.

• Tilskuddssystemet gjøres enklere med færre ordninger og mer effektiv tilskuddsforvaltning.

• Tilskudd før produksjon målrettes slik at en større del ender i produksjoner.

• Tilskudd til produksjon skal gis både etter kunstnerisk vurdering og markedsvurdering.

• Tilskudd etter produksjon skal stimulere til at filmprosjekter tar ut filmens inntjeningspotensial i markedet.

• Det opprettes en hurtigsluseordning for etablerte produksjonsselskaper.

• Kravet om teksting endres til å gjelde alle format.

• Det innføres krav om at alle kinofilmer som mottar tilskudd skal synstolkes.

1.5 Norge som attraktivt innspillingsland

1.5.1 Departementets vurderinger

Kulturdepartementet vil arbeide videre med spørsmålet om det skal innføres en insentivordning i Norge. Det kan se ut til at en insentivordning kan stimulere til vekst i den norske filmnæringssektoren, og bidra til å oppfylle en kulturpolitisk målsetting om en mer profesjonell filmbransje med styrket økonomi. Videre kan en insentivordning legge til rette for sterkere filmregioner, noe som på sikt vil gi større maktspredning. Økt produksjonsvolum og tettere samarbeid med internasjonale aktører vil være positivt for markedsføringen av norsk film og filmbransje internasjonalt.

En insentivordning for film- og serieproduksjoner i Norge vil kunne bidra til å gjenopprette balansen mellom import og eksport av filminnspillinger i Norge, og samtidig stimulere til økt internasjonalt samarbeid i norsk filmbransje, med de positive effektene dette medfører. En insentivordning kan styrke norsk filmbransje i et internasjonalt marked og utnytte Norges konkurransefortrinn som innspillingsland. De positive effektene må imidlertid vurderes opp mot kostnadene ved en insentivordning.

Departementet har tidligere vurdert muligheten for å innføre territoriale forbrukskrav på NFIs tilskuddsordninger. Dette vil innebære at det settes krav til at filmproduksjoner som mottar tilskudd gjennom NFIs tilskuddsordninger, må bruke en viss andel av sitt budsjett i Norge. Slike krav vil imidlertid redusere de positive effektene ved økt eksport av norske filmproduksjoner, noe som vil være i strid med målet om økt fleksibilitet. Departementet vil derfor ikke følge opp dette videre.

I det videre arbeidet vil departementet vurdere nærmere en refusjonsbasert insentivordning for nasjonale og internasjonale produksjoner med virkning f.o.m. 2016. Forskrift som omtaler innretning av insentivordningen utarbeides av departementet og sendes på høring høsten 2015.

En eventuell insentivordning bør også gjelde for nasjonale produksjoner. Departementet mener imidlertid at det som hovedregel ikke skal være adgang til å kombinere tilskudd fra en insentivordning med produksjonstilskudd fra NFI. Dette vil forhindre at en eventuell insentivordning stimulerer til merproduksjon av norske lavbudsjettfilmer som ellers ikke ville blitt produsert, og at insentivordningen fører til et større press på NFIs tilskuddsordninger. Prosjekter som har fått før-produksjonstilskudd hos NFI bør imidlertid også kunne søke om tilskudd gjennom en slik insentivordning, og prosjekter som har mottatt tilskudd gjennom en insentivordning bør kunne søke om etter-produksjonstilskudd hos NFI.

En insentivordning vil sannsynligvis ha stor betydning for regionene ved å stimulere til økt produksjonsaktivitet i de regionale filmbransjene og økt etterspørsel etter andre varer og tjenester. Regionenes tiltrekningskraft overfor internasjonale film- og serieproduksjoner vil i stor grad avhenge av arbeidet den enkelte region legger ned for å tilrettelegge for internasjonale produksjoner. For ytterligere å øke regionenes tiltrekkingskraft og påvirkningsmuligheter bør tilskudd fra regionale filmfond til norske filmproduksjoner kunne kombineres med tilskudd fra en eventuell insentivordning. Dette gir regionene større innflytelse over hvilke norske filmprosjekter som blir realisert, og det kan stimulere til at filmfondene investerer mer i samproduksjoner mellom utenlandske og norske produksjonsselskaper.

Departementet viser til at budsjettrammen til en eventuell insentivordning må innrettes etter de årlige budsjettprosessene. Av den grunn vil det være behov for å prioritere mellom kvalifiserte søkere dersom totalt søknadsbeløp overstiger fastsatt budsjettramme.

Departementet anser at Norsk filminstitutt, som har høy kompetanse på filmfeltet og forvalter de tilskuddsordningene som insentivordningen avgrenses mot, vil være best egnet til å administrere og forvalte en mulig insentivordning.

Departementet foreslår at oppgavene knyttet til administrasjon og forvaltning av en eventuell intensivordning legges til Bergen, som en del av NFI.

Departementet vurderer at lokale krefter er best egnet til å markedsføre og tilrettelegge for filmproduksjon i egen region. En eventuell insentivordning vil gi regionene vesentlig bedre vilkår for å tiltrekke seg nasjonale og internasjonale filmproduksjoner, og gi regionene bedre avkastning på ressursene avsatt til filmkommisjonsarbeid. Departementet anser at dette er et regionalt tiltak som er av stor betydning for den regionale filmkulturen og -næringen. Etter departementets vurdering er regionene bedre egnet enn staten, både til å legge premissene for, og for å utøve filmkommisjonsarbeid. Hvis det blir innført en insentivordning vil regionene selv ha de nødvendige insentivene for å utarbeide gode filmkommisjonsløsninger for framtiden. Departementet mener at uavhengig av om det vil komme en insentivordning eller ikke så bør det nasjonale (statlige) filmkommisjonsarbeidet i NFI avvikles.

1.5.2 Departementets anbefalinger

Departementets konklusjoner om Norge som attraktivt innspillingsland

• Departementet arbeider videre med spørsmålet om en refusjonsbasert rammestyrt insentivordning for nasjonale og internasjonale film- og serieproduksjoner med virkning f.o.m. 2016, med følgende innretning:

• • Tilskudd fra en insentivordning kan ikke kombineres med produksjonstilskudd fra Norsk filminstitutt.

  • Tilskudd fra en insentivordning kan kombineres med før-produksjonstilskudd og etter-produksjonstilskudd fra Norsk filminstitutt.

  • Tilskudd fra en insentivordning kan kombineres med tilskudd fra regionale filmfond.

• Administrasjon og forvaltning av en eventuell insentivordning legges til Bergen, som en del av NFI.

• Det vil være opp til regionene å avgjøre hvordan arbeidet med å legge til rette for og tiltrekke flere film- og serieproduksjoner til regionen bør prioriteres, organiseres og finansieres.

1.6 Sterkere regionale filmmiljøer

1.6.1 Departementets vurderinger

Regjeringens kulturpolitikk skal stimulere til et kulturliv som vokser ut av et lokalt engasjement. Det er viktig å dyrke frem sterke regioner i norsk kulturliv som kan gi flere fagmiljøer med større tyngde. Ved å stimulere skapende, kreative miljøer og institusjoner i regionene ønsker regjeringen å bidra til økt konkurranse og bedre kvalitet i hele kulturlivet. Maktspredning og mangfold skal styrkes gjennom desentralisering av beslutninger. Dette gjelder også i filmpolitikken, som må stimulere til en filmbransje som vokser ut av et lokalt engasjement og tilrettelegger for sterke fagmiljøer på filmområdet også lokalt.

Departementet mener det er viktig at utvikling av filmkultur og filmtalenter skjer lokalt. Det er også viktig at det legges til rette for noen solide, regionale kraftsentra som kan utgjøre en reell motvekt til det dominerende filmmiljøet på det sentrale Østlandsområdet. De regionale filmvirksomhetene bidrar, gjennom nærhet til talenter og filmskapere, og gjennom sine ulike miljøer og ulike historier, til å sikre et mangfold av stemmer for norsk filmproduksjon. Departementet mener at de regionale filmvirksomhetene er viktige virkemidler for å oppnå disse mål, og foreslår derfor at virksomhetene styrkes. Samtidig er det et mål at bransjen skal bli mer bærekraftig, og bidra til å styrke aktørenes økonomi og utviklingsmuligheter. Innretningen og strukturen for de regionale filmvirksomhetene må tilpasses dette målet.

1.6.1.1 De regionale filmsentrene

De regionale filmsentrene har en viktig funksjon når det gjelder bredderekruttering og kompetanseutvikling blant barn og unge, og skal fungere som regionale ressurssentre for denne målgruppen. Filmsentrene i de ulike regionene har ansvar for tiltak for barn og unge, og skal samordne prosjekter fra ulike aktører i sin region. Departementet foreslår at midler til regionale filmtiltak til barn og unge som i dag ligger hos NFI, fordeles direkte til de regionale filmsentrene og til Internasjonalt Samisk Filminstitutt. Dette vil rendyrke arbeidsdelingen mellom NFI og de regionale sentrene på området.

Filmsentrene har også viktige oppgaver for utvikling av lokal og regional filmbransje gjennom tildeling av tilskudd til utvikling og produksjon av kort- og dokumentarfilm. De regionale filmsentrene er sentrale for oppbygging av filmkunnskap og filmkompetanse lokalt, for å bygge opp talenter regionalt, utvikle en regional bransje, og å øke interessen for filmkultur lokalt. Filmskaperes kompetanse bygges best gjennom faktisk produksjon. Midler til utvikling og produksjon av kort- og dokumentarfilm vil derfor være det viktigste virkemidlet de regionale filmsentrene har til å drive kompetanseutvikling. Departementet vil utrede nærmere med sikte på at det senere kan være aktuelt å flytte hele eller deler av NFIs kortfilmbevilgning til de regionale sentrene.

Regionale filmsentre, lokale filmverksteder, ungdomshus og fritidsklubber tilbyr ulike former for filmverksteder, hvor barn og unge lokalt kan jobbe praktisk med filmmediet. Målet med verkstedene er at så mange som mulig skal få muligheten til å utvikle og stimulere sin interesse for film gjennom praktisk produksjon og eksperimentering med mediet.

Den kulturelle skolesekken (DKS) skal gi skoleelever i Norge et profesjonelt kunst- og kulturtilbud, og skal bidra til at de lettere får tilgang til, gjør seg kjent med og utvikler forståelse for ulike kunst- og kulturuttrykk. Etter at Film & Kino har valgt å fjerne finansieringen av DKS for film, vurderes det å gi de regionale filmsentrene en styrket og formalisert rolle i DKS.

Det er en målsetting at kriteriene for tilskudd til regionale filmsentre gir forutsigbarhet for driftssituasjonen. Det nåværende beregningsgrunnlaget er imidlertid fortsatt ikke optimalt. Det er derfor allerede satt i gang et arbeid med å gjennomgå beregningsgrunnlaget. Departementet vil endre beregningsmodellen fra og med 2016.

1.6.1.2 De regionale filmfondene

Departementet mener det er viktig å legge til rette for solide, regionale kraftsentre som en reell motvekt til filmmiljøet i det sentrale Østlandsområdet. Dagens prøveordning med tilskudd til regionale filmfond utløper 31. desember 2015. Departementet vil videreføre tilskuddene til regionale fond, men finner det nødvendig å justere ordningen for en bedre måloppnåelse.

Departementet foreslår at dagens prøveordning avvikles og at det innføres en ny ordning med statlige tilskudd til 2–3 konsoliderte filmfondsvirksomheter. Det foreslås at regionale fond kun tildeles midler fra den nye ordningen dersom de har konsolidert seg med andre fond. Departementet er kjent med at det i enkelte regioner allerede foregår sonderinger med tanke på konsolidering. Formålet for den nye tilskuddsordningen bør være:

• Stimulere til mer privat og regional kapital til norsk film

• Skape regionale kraftsentre og stimulere til levedyktige regionale filmmiljøer.

• Skape regionale filmmiljøer med tilstrekkelig tyngde til å tilrettelegge for filminnspillinger i regionen, gjerne med finansiering via en eventuell insentivordning.

En konsolidering av de regionale fondene vil i tillegg bidra til å profesjonalisere tilskuddsbehandlingen i fondene. Departementet mener følgende forutsetninger bør legges til grunn for den nye ordningen:

• Det gis tilskudd til regionale fond i regioner som har vist at de har levedyktige miljøer, og som har gjennomført konsolideringsprosesser med andre regionale fond. Målet er å styrke disse regionene ytterligere, for å kunne bygge bærekraftige og levedyktige regionale filmmiljøer.

• Et hovedmål med de regionale filmfondene er å øke andelen privat og regional kapital til norsk filmproduksjon. Dette innebærer at kravet om matchingsmidler videreføres.

• Departementet foreslår at de regionale filmfondene som mottar statstilskudd skal ha anledning til å gi tilskudd til alle typer audiovisuelle produksjoner, og på alle stadier i prosessen. Dette innebærer at de regionale filmfondene får tilsvarende regelverk som Norsk filminstitutt.

• De regionale filmfondene kan legge inn krav om at deler av midlene må brukes i regionen, dersom de ønsker dette. Dette må i så fall gjøres i tråd med begrensningene i retningslinjene fra ESA. Departementet vil imidlertid ikke gi adgang til å fastsette krav om bruk av særskilte produksjonsfasiliteter knyttet til de statlige tilskuddsmidlene.

• Departementet foreslår å iverksette den nye ordningen fra og med 2016, slik at det i 2016 kun blir gitt statlig tilskudd til inntil tre konsoliderte regionale fond. Dette vil bli fulgt opp videre i statsbudsjettet for 2016.

1.6.2 Departementets anbefalinger

Departementets konklusjoner om regionale filmvirksomheter

• Det legges til rette for sterkere regionale filmmiljøer.

• De regionale filmsentrene får et tydeligere ansvar for barn og unge, inkludert talentutvikling og kompetansehevingstiltak fram til høyere utdanning.

• Tilskuddene til regionale filmtiltak for barn og unge som i dag ligger hos NFI, overføres i sin helhet til de regionale filmsentrene og Internasjonalt Samisk Filminstitutt.

• Sentrene skal fortsatt bidra til utvikling av den lokale og regionale filmbransjen gjennom tildeling av tilskudd til utvikling og produksjon av kort- og dokumentarfilm.

• For å bidra til mer bærekraftige regionale filmmiljøer avvikles dagens prøveordning med tilskudd til regionale filmfond. Ordningen erstattes av en ny ordning hvor det gis statstilskudd til 2–3 konsoliderte regionale filmfond.

1.7 Filmformidling og tilgjengeliggjøring for publikum

1.7.1 Departementets vurderinger

Endringene i kinolandskapet og omdanningen av Film & Kino medfører behov for å vurdere organiseringen og forvaltningen av Norsk kino- og filmfond (NKFF). Den sterke og trolig vedvarende nedgangen i avgiftsinntektene til fondet gjør det videre nødvendig å vurdere hva midlene skal brukes til framover og hvordan viktige filmkulturelle tiltak som har blitt finansiert fra avgiften, eventuelt skal finansieres i framtiden.

1.7.1.1 Forvaltning av Norsk kino- og filmfond

I lys av de nevnte endringene i kino- og videomarkedet de siste årene og endringen av Film & Kino fra en organisasjon med kommunale kinoer som medlemmer til en ren bransjeorganisasjon som også har private medlemmer, er det etter departementets vurdering ikke lenger en ønsket ordning at Film & Kino forvalter et fond bestående av en statlig avgift. En legitim og hensiktsmessig forvaltning av avgiftsmidlene i NKFF vil være å legge midlene inn på statsbudsjettet. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag om egnet innretning i ordinært framlegg om statsbudsjettet.

Aktører fra ulike deler av bransjen har tatt til orde for at det er mer hensiktsmessig, ryddig og forutsigbart at staten overtar forvaltningen av NKFF og ansvaret for filmkulturelle tiltak, ikke bare økonomisk, men også organisatorisk. Dette vil kreve at lov om film og videogram med tilhørende forskrifter endres. Departementet vurderer dette og vil komme tilbake til Stortinget med forslag om eventuelle lovendringer.

1.7.1.2 Bruk av avgiftsmidlene

Regjeringen mener det er et statlig ansvar å bidra til forutsigbar og stabil finansiering av de viktige oppgavene for formidling av filmkultur som i dag er finansiert gjennom NKFF. Formidling er en viktig del av den nasjonale filmpolitikken, og formidling og tilgjengeliggjøring overfor publikum er et av de filmpolitiske målene. Norske filmer og serier bør være tilgjengelige for alle målgrupper på relevante plattformer både på kort og lang sikt. Kvalitetsfilm fra andre språk- og kulturområder bør også tilgjengeliggjøres for et norsk publikum.

Departementet anbefaler at avgiftsmidlene brukes til tilskudd til formidling av filmkultur, herunder distribusjon og lansering av audiovisuelle produksjoner – inkludert produksjoner som utfordrer plattformskillene og tenker nytt om uttrykk, distribusjonsformer, visningsvinduer, finansiering eller markedsføring. Bruken av avgiftsmidlene låses ikke til hva midlene har vært nyttet til tidligere, men tilskudd til tiltak som filmfestivaler, cinematek, film i Den kulturelle skolesekken og dubbing bør videreføres. Når det gjelder dubbing, viser departementet til at regjeringen vil styrke det nordiske språksamarbeidet. Departementet mener det har en selvstendig verdi at barn også får høre andre nordiske språk, og at dette hensynet bør tas med i vurderingen av mengden filmer som dubbes og hvilke filmer som dubbes eller alternativt tekstes for de yngre aldersgruppene.

Etter omleggingen må Film & Kino selv stå for finansiering av egen drift og virksomhet.

1.7.1.3 Ansvar for formidling og tilgjengeliggjøring av filmkultur

En helhetlig, nasjonal filmformidlingspolitikk har vært etterlyst av store deler av bransjen i kjølvannet av den forrige filmmeldingen, der dette perspektivet ifølge meldingen ikke ble prioritert.

Som nasjonalt forvaltningsorgan på filmområdet er NFI den best egnede aktøren til å forvalte en nasjonal filmformidlingspolitikk. Departementet anbefaler derfor at det nasjonale ansvaret for formidling av filmkultur og forvaltning av tilskudd til filmformidling legges til NFI. Dette vil legge til rette for en mer helhetlig tenkning for hele prosessen fra utvikling, gjennom produksjon til formidling. Videre vil det gi NFI et utvidet og tydeligere oppdrag for, og nye virkemidler til, å nå det filmpolitiske målet om formidling og tilgjengeliggjøring.

Departementet anbefaler at dagens festivalstøtteutvalg avvikles og erstattes av et nytt støtteutvalg som får ansvar for å tildele midler til både filmfestivaler og cinemateker. Utvalget underlegges NFI, som får sekretariatfunksjon.

Bygdekinoen

Departementet mener at Bygdekinoen er et godt filmkulturelt tiltak for å sikre publikum i hele landet muligheten til å se film på stort lerret. Departementet mener det fortsatt vil være behov for et slikt tilbud. Departementet ser det derfor som en god løsning at Film & Kino administrerer Bygdekinoen videre, og vil ha dialog med Film & Kino om framtidig finansiering.

1.7.2 Departementets anbefalinger

Departementets konklusjoner om filmformidling og tilgjengeliggjøring

• Avgiftsmidlene i NKFF flyttes til statsbudsjettet under Kulturdepartementet. Lov om film og videogram med tilhørende forskrifter endres i tråd med dette.

• Avgiftsmidlene brukes til formidling av filmkultur, herunder distribusjon og lansering av audiovisuelle produksjoner på relevante plattformer.

• NFI får det nasjonale ansvaret for formidling og tilgjengeliggjøring, herunder bl.a. tilskudd til filmfestivaler, cinemateker og dubbing av barnefilm.

• Tilskudd til filmfestivaler og cinemateker tildeles av et eget utvalg.

• Departementet ser det som en god løsning at Film & Kino administrerer Bygdekinoen videre, og vil ha dialog med Film & Kino om framtidig finansiering.

1.8 En effektiv filmforvaltning

1.8.1 Innledning

Ansvaret for iverksetting av den statlige, nasjonale filmpolitikken er i hovedsak delegert fra departementet til Norsk filminstitutt. I tillegg har også enkelte andre virksomheter oppgaver innenfor den nasjonale filmpolitikken.

Departementet mener det nå er nødvendig å spisse instituttets oppdrag ytterligere og tydeliggjøre NFIs rolle som nasjonal aktør. Departementet vil styrke den regionale filmsatsingen, og vil gjennom en justert ansvarsdeling gi de regionale filmvirksomhetene flere oppgaver.

1.8.2 Endringer i oppdraget til NFI

Departementet mener at det nå er nødvendig å rendyrke NFIs rolle som iverksetter av den nasjonale statlige filmpolitikken og foreslår derfor endringer i oppgaveporteføljen og spissing av NFIs oppdrag.

Det er departementets vurdering at NFIs forvaltning av de statlige tilskuddsordningene har vært en vesentlig årsak til at gjeldende tilskuddssystem i hovedsak har fungert godt. NFI står imidlertid nå overfor nye utfordringer.

Ressursevalueringen trekker fram to overordnede endringsbehov hos NFI. For å kunne lykkes med effektiv oppgaveløsing og ivareta overordnede ansvarsområder må det for det første legges mer vekt på utvikling av organisasjonen, og mindre på daglig drift. For det andre må organisasjonen i større grad henvende seg til samarbeidspartnere utover egen virksomhet. Departementet er enig i dette, og viser også til at styret og administrasjonen i løpet av det siste året har utarbeidet en strategi for NFI for nettopp å møte disse utfordringene. Departementet mener det er vesentlig at NFI fortsetter dette omstillingsarbeidet.

1.8.2.1 Nye filmpolitiske mål og økt delegering i forvaltning av filmpolitikken

Regjeringen er opptatt av at maktspredning og mangfold skal styrkes gjennom desentralisering av beslutninger og ved å holde armlengdes avstand til kunsten og aktørene. Dette gjelder også i forholdet mellom departementet og utøvende virksomheter. For NFI har dette kommet til uttrykk gjennom at virksomheten har fått mandat til selv å fastsette fordelingen av bevilgede midler mellom de ulike tilskuddsordningene. Dette innebærer en vesentlig dreining fra at departementet har fastsatt detaljerte mål og beløp per tilskuddsordning – til at departementet fastsetter mer overordnede mål og gir NFI ansvar for fordelingen av midler mellom ordningene. I tillegg legger departementet opp til at NFI får et utvidet mandat til å fastsette forskrifter for ordningene. Denne desentraliseringen av beslutninger gir NFI større handlingsrom til – men også ansvar for – å tilpasse innretningen og fordelingen av tilskuddene til endringene som skjer i bransjen.

1.8.2.2 Regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform

Regjeringen har fra og med 2015 innført en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform som gjelder for alle statlige virksomheter. NFI er godt i gang med å vurdere og følge opp de effektiviseringstiltakene som er foreslått i ressursevalueringen. Departementet er godt fornøyd med dette og vil følge det opp i den videre styringsdialogen.

1.8.2.3 Omstilling til e-forvaltning og effektiv tilskuddsforvaltning

Regjeringen er opptatt av at digitaliseringsprosessen i offentlig sektor bidrar til at bl.a. næringslivet kan få tilgang til informasjon raskere, og ikke minst at kommunikasjonen med offentlig sektor skal gå smidigere. Det vil for eksempel være enklere for søkere av tilskudd å sende inn skjema og søknader digitalt. Offentlig sektor skal med andre ord utnytte teknologi for å bli mer effektiv og brukerrettet.

1.8.2.4 NFIs rolle i filmformidlingen

Departementet mener at filmformidling bør utgjøre en viktig del av norsk filmpolitikk, og det legges nå opp til at feltet i sterkere grad prioriteres gjennom tydeligere mål og virkemidler. Departementet foreslår at NFI får et overordnet nasjonalt ansvar for å iverksette den statlige politikken på filmformidlingsområdet og at NFI overtar forvaltningen av Norsk kino- og filmfond (NKFF).

For å konsentrere oppgavene om det nasjonale foreslås det at den lokale publikumsaktiviteten ved Filmens hus avvikles. Dette betyr bl.a. at departementet ikke ser det som en nasjonal filmformidlingsoppgave at NFI skal drifte et eget filmmuseum. Departementet kommer tilbake til dette i statsbudsjettet i 2016. Departementet finner det heller ikke naturlig at staten skal drive kinovirksomhet. Departementet mener cinemateket i Oslo i likhet med de øvrige cinematekene bør organiseres som en egen enhet. Departementet vil derfor vurdere å skille cinemateket i Oslo ut av staten.

1.8.2.5 Samhandling og dialog med de regionale filmvirksomhetene

Den regionale filmsatsingen er en del av den samlede filmpolitikken.

NFI forvalter i dag en egen tilskuddsordning til regionale filmtiltak for barn og unge. For å øke maktspredning og minske byråkratiet, vil departementet i statsbudsjettet for 2016 foreslå å fordele disse midlene i sin helhet direkte til de regionale filmsentrene gjennom deres ordinære tilskudd. Dette vil gi de regionale filmsentrene et helhetlig ansvar for filmtiltak som skal stimulere barn og unge til å se, oppleve og skape film.

NFI har veilednings- og samordningsansvar for de regionale filmvirksomhetene.

NFI må derfor i større grad være et ressurssenter for de regionale virksomhetene og bidra til en felles praksis ute i regionene.

1.8.2.6 En fleksibel og omstillingsdyktig organisasjon

NFI må utvikle en omstillings- og endringskultur for rask tilpasning til forandringer i rammebetingelser, omgivelser og oppdrag. Det er sentralt for en effektiv forvaltning å kunne dra nytte av kompetanse og erfaringer på tvers.

I evalueringsrapporten påpekes det at NFI har høyt arealbruk per årsverk. Uten kinodrift og filmmuseum samt avvikling av den lokale publikumsaktiviteten vil NFIs behov for lokaler være vesentlig redusert. Disse forhold taler for å se nærmere på lokaliseringen av NFI.

NFI må etterstrebe et mer utstrakt samarbeid med eksterne miljøer. Utviklingen på det audiovisuelle feltet og de utfordringer den medfører for bransjen, gjelder i stor grad over hele verden.

1.8.2.7 Nasjonale filmkommisjonsoppgaver

Departementet foreslår nå å avvikle de nasjonale filmkommisjonsoppgavene i NFI og gi regionene i oppdrag å ivareta disse oppgavene.

1.8.2.8 Forvaltning av insentivordning

Det vises til kapittel 6 i meldingen hvor det er redegjort for departementets videre arbeid med spørsmålet om en insentivordning for film- og serieproduksjoner.

Norsk filminstitutt har høy faglig kompetanse på filmfeltet og forvalter de tilskuddsordningene som en eventuell insentivordning skal avgrenses mot. Det vurderes derfor som mest hensiktsmessig at NFI administrerer og forvalter en mulig insentivordning. Departementet foreslår at oppgavene knyttet til administrasjon og forvaltning av en mulig insentivordning legges til Bergen, som en del av NFI.

NFI bør i tillegg legge andre relevante oppgaver knyttet til regional utvikling og samarbeid til Bergen. Departementet vil i samarbeid med NFI vurdere om også andre oppgaver i NFI kan legges hit.

1.8.3 Departementets anbefalinger

Departementets konklusjoner om effektiv filmforvaltning

• Det nasjonale statlige ansvaret for formidling av filmkultur legges i sin helhet til NFI.

• Tilskuddsforvaltningen til regionale filmtiltak for barn og unge som i dag ligger hos NFI, overføres i sin helhet til de regionale filmsentrene og ISFI.

• Cinematekdrift vurderes skilt ut fra staten.

• Filmmuseet overføres til en annen virksomhet med tyngre kompetanse på museumsdrift.

• Filmkommisjonsoppgavene avvikles i NFI.

• Administrasjon og forvaltning av en eventuell insentivordning legges til NFI, men lokaliseres i Bergen.

• Oppgaver i NFI som er relevante for regional utvikling, legges til Bergen.

1.9 Internasjonalt Samisk Filminstitutt

1.9.1 Departementets vurderinger

Regjeringen vil legge til rette for samisk film og annen samisk audiovisuell produksjon.

Samtidig er det ønskelig med et sterkt og tett samarbeid med de andre landene som har samisk befolkning og et tilsvarende ansvar for å ivareta urfolks rettigheter og kultur. Departementet støtter derfor det initiativet ISFI selv har tatt for å trekke inn de øvrige nordiske landene i drift og finansiering av instituttet. ISFI er allerede et etablert kompetansesenter for samiske filmarbeidere i Norge, Sverige, Finland og Russland, og departementet stiller seg positivt til ISFIs arbeid for å styrke sin posisjon også i disse landene. Etter departementets vurdering vil det styrke ivaretakelsen av urfolkkultur at landene som har en samisk befolkning sammen søker å finne en bærekraftig økonomisk modell for ISFI.

Departementet er videre av den oppfatning at de samiske institusjonene, spesielt sametingene i Norge og de øvrige landene, har et særlig ansvar når det gjelder sikker finansiering av driften til ISFI.

Departementet vil videreføre tilskuddet til ISFI, men bevilgningen foreslås flyttet til annen tilskuddspost i budsjettet for 2016 for å tydeliggjøre at ISFI ikke er et regionalt filmsenter. Samtidig foreslår departementet at dagens vilkår for bruken av det statlige tilskuddet justeres, bl.a. for å åpne for at ISFI kan gi produksjonstilskudd til spillefilm og serier. Departementet vil samtidig videreføre prinsippet om at de statlige tilskuddsmidlene skal gå til filmfaglige tiltak og prosjekter, og at driften av senteret må dekkes av eiere og samarbeidspartnere.

1.9.2 Departementets anbefalinger

Departementets konklusjoner om ISFI

• Tilskuddet til Internasjonalt Samisk Filminstitutt videreføres.

• Vilkår for bruk av det statlige tilskuddet utvides til også å åpne for at ISFI kan gi produksjonstilskudd til spillefilm og serier. Det statlige tilskuddet kan ikke nyttes til drift.

1.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

For tiltak som får budsjettmessige konsekvenser, vil oppfølgingen skje i de ordinære budsjettproposisjonene. Dette gjelder i hovedsak forslaget om å arbeide videre med en insentivordning for film- og serieproduksjoner, flytting av avgiftsmidlene til Norsk kino- og filmfond til statsbudsjettet og overføring av midler fra NFI til regionene. De økonomiske og administrative konsekvensene av endringene i oppgavene til NFI vil bli nærmere omtalt i statsbudsjettet for 2016.