Grunnlovsforslag 12:7 (2011–2013), som er fremmet
av Svein Roald Hansen, Marianne Aasen og Else-May Botten, gjelder
endringer i Grunnloven § 93 med sikte på å åpne for at samtykke
til suverenitetsoverføring kan gis med 2/3 flertall forutsatt at
det først er avholdt rådgivende folkeavstemning. Grunnloven § 93
har etter at forslaget ble fremsatt blitt § 115, jf. Innst. 203 S
(2013–2014) og Stortingets vedtak 27. mai 2014.
Forslagsstillerne viser til at § 93 ble tatt
inn for at Grunnloven ikke skal være et hinder for at Norge skulle
kunne være en aktiv medspiller i en utvikling mot et sterkere og
mer omfattende forpliktende samarbeid mellom land, for å sikre den
internasjonale fred og sikkerhet eller fremme internasjonal rettsorden.
Forslaget om en slik bestemmelse i Grunnloven ble
første gang satt fram av representantene Rakel Seweriin, Herman
Smitt Ingebretsen, Konrad Knudsen og Neri Valen i 1952 og ble senere
framsatt i ulike varianter fram til den ble tatt inn i Grunnloven
i 1962.
Utviklingen etter andre verdenskrig har skritt
for skritt bygd opp internasjonale organer og avtaler, som i sterkere
og sterkere grad forplikter landene som deltar. Det er en utvikling
som det har vært bred politisk enighet om at Norge skulle støtte
helhjertet opp om i hele etterkrigstiden. En internasjonal rettsorden
er særlig i små lands interesser. Det er samtidig en utvikling som
begrenser det enkelte lands handlefrihet. Forslagsstillerne viser
til at det må være slik. Det er ifølge forslagsstillerne ikke mulig
at landene kan forplikte hverandre til i sterkere grad å handle
sammen i felles interesse og samtidig beholde selvråderetten ubeskåret.
Norge har undertegnet rundt 900 internasjonale avtaler
som i større eller mindre grad innsnevrer vårt eget handlingsrom.
Når vi har gjort det, er det ifølge forslagsstillerne fordi det
har vært i vår egen interesse.
De store, felles utfordringer internasjonalt,
som klimatrusselen, fattigdomsbekjempelse og internasjonal kriminalitet
og terror, skaper etter forslagsstillernes oppfatning behov for
mer og sterkere forpliktende samarbeid landene imellom. Det krever
at landene er villige til å overføre noe av sin suverenitet til
felles, internasjonale organer som bygger på demokratiske prinsipper.
Alternativet til å benytte Grunnloven § 93 ved suverenitetsoverdragelse
vil ifølge forslagsstillerne være å endre Grunnloven § 112. Da ville forslag
om det måtte framsettes i ett storting og vedtas av det neste storting,
da med 2/3 flertall. Innbyggerne ville da i prinsippet ha mulighet
til å gi uttrykk for sitt syn på dette spørsmålet ved stortingsvalget.
Kravet i Grunnloven for myndighetsoverføring etter
§ 93 er satt strengere enn kravet til endring i Grunnloven; 3/4
flertall nettopp fordi velgerne ikke vil ha hatt mulighet til å
gi uttrykk for sitt syn gjennom et valg.
Det sistnevnte leddet i grunnlovsendringsprosedyren
er prinsipielt viktig. I samsvar med grunnleggende tenkning om folkesuverenitet markerer
det at Grunnloven er folkets eiendom, ikke Stortingets alene. Grunnloven
§ 93 gjør det mulig å treffe vedtak om suverenitetsoverføring uten
å vente til over neste valg. Kravet om 3/4 flertall skal kompensere
for bortfallet av denne demokratiske garantien.
Folkeavstemning har vært brukt svært få ganger i
rikspolitisk sammenheng. Den ble brukt da det skulle tas stilling
til om Norge fortsatt skulle være et kongedømme eller bli en republikk
og ved løsrivelsen fra Sverige i 1905. Når det gjelder vår utenrikspolitikk,
har den vært benyttet to ganger, i tilknytning til våre søknader
om å bli med i EU-samarbeidet. Dette har skapt en sedvane. Hvis
spørsmålet om EU-medlemskap igjen aktualiseres, er det tverrpolitisk
enighet om at det ikke vil være aktuelt med en slik innmeldelse
uten at man først har innhentet folkets råd.
Det er bred politisk enighet om at utfallet
av en folkeavstemning skal respekteres, selv om den konstitusjonelt
sett er rådgivende. Spørsmålet er om det ikke vil være riktig å
la den vekt Stortinget bør tillegge en folkeavstemning, også komme
til uttrykk ved at kravet til flertall da settes likt krav ved endringer
i Grunnloven. En slik endring vil styrke folkeavstemningens vekt
i beslutningsprosessen.
Når folket har fått mulighet til å gi Stortinget
sitt råd, vil det politisk sett legge en avgjørende føring for behandlingen
i Stortinget. Derfor bør det ifølge forslagsstillerne også komme
til uttrykk ved at kravet til kvalifisert flertall blir noe mindre
enn om det ikke har vært folkeavstemning.
Utfordringen blir altså å finne fram til en
måte som gjør det mulig å sette flertallskravet i § 93 ned til det
samme nivå som ved endring av Grunnloven etter normal prosedyre,
fordi det vil være alternativet til å benytte § 93. Dermed vil man
ta vare på den vel gjennomtenkte sammenheng som ligger i dagens
system, av hensyn til legitimiteten av det endelige resultat er
det viktig å finne en slik balanse.
Løsningen i forslagsstillernes forslag er å
beholde hovedreglene i § 93 slik paragrafen nå lyder, men legge
til nytt annet ledd om at 2/3 flertall er tilstrekkelig under visse
vilkår. Dermed åpnes det også for en valgmulighet som ikke finnes
i dagens system.
På denne måten oppnår man for det første å ta vare
på dagens mulighet for å gå raskere fram enn etter § 112, uten å
gå veien om grunnlovsendringsprosedyren, men da med bibehold av kravet
på 3/4 flertall. Denne adgangen ble benyttet for å åpne for norsk
deltagelse i EØS. Men da vil det fortsatt være nødvendig med 3/4
flertall.
Samtidig innføres det et nytt ledd der flertallskravet
settes til 2/3, men bare dersom det på forhånd er holdt rådgivende
folkeavstemning. Stortingets adgang til å samtykke uten å vente
til etter neste valg vil være den samme som etter paragrafens første
ledd: Bortfallet av den demokratiske garanti som ligger i kravet
om mellomliggende valg etter § 112, kompenseres ved det element
av direktedemokrati som ligger i kravet om forutgående folkeavstemning
av rådgivende karakter. Hvis en slik framgangsmåte blir valgt, gir
ikke lenger hensynet til folkesuvereniteten tilstrekkelig grunn
til å beholde den kompensasjon som i dag ligger i kravet om 3/4 flertall.
Forslagsstillerne viser til at forslaget selvsagt
forutsetter at folkeavstemningen og stortingsvedtaket gjelder samme
sakskompleks, at de alternativer som legges fram for velgerne, i
det vesentligste er klare, og at saken avgjøres i Stortinget innen
rimelig tid etter at resultatet av folkeavstemningen er klart. Mer
detaljerte regler om disse spørsmål er det ifølge forslagsstillerne imidlertid
ikke grunn til å ta inn i Grunnloven.
I forslaget fremmes forslaget i originalspråk. Under
henvisning til grunnlovsvedtak 6. mai 2014 omhandler innstillingen
bare forslagene fremmet på bokmål og nynorsk.
Forslaget fremmes i to alternativer der samme realitet
er forsøkt uttrykt på to litt ulike måter.
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
Ǥ 93 nytt annet ledd skal lyde:
Alternativ 1 B (bokmål
og nynorsk):
Slikt samtykke kan likevel gis med to tredjedels flertall
dersom Stortinget først har innhentet folkets råd.
–
Slikt samtykke kan likevel gjevast med to tredjedels
fleirtal dersom Stortinget fyrst har henta inn råd frå folket.
Alternativ 2 B (bokmål
og nynorsk):
To tredjedels flertall er likevel tilstrekkelig
dersom Stortinget først har innhentet folkets råd.
–
To tredjedels fleirtal er likevel nok dersom
Stortinget fyrst har henta inn råd frå folket.
Nåværende annet ledd blir nytt tredje ledd.»