Søk

Innhald

3. Revisjon av statsregnskapet

3.1 Statsregnskapet er riktig avlagt og presentert

3.1.1 Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener at statsregnskapet for 2020 i det vesentligste er riktig avlagt og presentert.

Riksrevisjonen mener at:

  • bevilgningsregnskapet i det vesentligste er riktig avlagt

  • kapitalregnskapet i det vesentligste er riktig avlagt

  • statsregnskapets oversikter over fullmakter i det vesentligste er riktig presentert

  • vi ikke er kjent med feil eller mangler fra revisjonen av årsregnskaper eller i rapporterte saker som påvirker konklusjonen av statsregnskapet som helhet

  • Svalbardregnskapet i det vesentligste er riktig avlagt

Riksrevisjonen informerer om at deler av årsregnskapene til Forsvaret og Forsvarsmateriell i 2020 ikke er revidert. I disse revisjonene håndterer Riksrevisjonen sikkerhetsgradert informasjon. Koronasituasjonen og bruk av hjemmekontor har gjort at det ikke har vært mulig for Riksrevisjonen å revidere hele årsregnskapet til disse to virksomhetene. Dette har imidlertid ikke fått betydning for Riksrevisjonens konklusjon om statsregnskapet.

Statsregnskapet

Statsregnskapet skal inneholde et bevilgningsregnskap og et kapitalregnskap.

I tilknytning til regnskapet skal det utarbeides oversikter som viser samtykker til:

  • overskridelse av budsjettet

  • å pådra forpliktelser ut over budsjettåret

  • låneopptak

3.1.2 Utdyping av konklusjoner

Statsbudsjettet er grunnlaget for statsregnskapet. Stortinget vedtar statsbudsjettet og budsjettet inneholder fullmakter og pålegg om å bruke penger til de formål som er bestemt.

Statsregnskapet 2020 er presentert i Meld. St. 3 (2020–2021) og behandlet av finanskomiteen i Innst. 627 S (2020–2021). Svalbardregnskapet inngår også i meldingen.

Riksrevisjonen har kontrollert bevilgningsregnskapet, kapitalregnskapet og regnskapet for administrasjonen av Svalbard. En oversikt over nøkkeltall er presentert i vedlegg 1 til Dokument 1 (2021–2022).

Riksrevisjonen har gjennomført kontrollen opp mot kravene i bevilgningsreglementet § 13 og utfyllende bestemmelser.

Sentrale forutsetninger for revisjon av statsregnskapet

  • Riksrevisjonen reviderer statsregnskapet med hjemmel i Grunnloven § 75 bokstav k, lov om Riksrevisjonen og instruks om Riksrevisjonens virksomhet, og i tråd med internasjonale standarder for etterlevelsesrevisjon (ISSAI 4000).

  • Riksrevisjonen revisjon bygger på den finansielle revisjonen av årsregnskapene (ISSAI 2000-serien) under departementenes ansvarsområder i bevilgnings- og kapitalregnskapet. Hver statsråd er ansvarlig for sitt departementsområde.

  • Riksrevisjonen kontrollerer at det som er regnskapsført for Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN) er kommet riktig inn i statsregnskapet. Årsregnskapene for SPU og SPN blir revidert av private revisorer for Norges Bank og Folketrygdfondet.

  • Svalbardregnskapet revideres slik dette framkommer i vedlegg 5 i meldingen om statsregnskapet. Justis- og beredskapsdepartementet legger fram Svalbardbudsjettet i en egen budsjettproposisjon.

Petroleumsvirksomhetens betydning for statsregnskapet

Norsk økonomi er avhengig av petroleumsvirksomheten. Handlingsregelen gir føringer for hvordan petroleumsinntektene skal ivaretas på en bærekraftig måte i statsbudsjettet.

Netto inntekter fra petroleumsvirksomheten blir hvert år overført til Statens pensjonsfond Utland. I 2020 ble det overført 117 mrd. kroner. Samtidig fikk statsbudsjettet tilført 417 mrd. kroner fra fondet. Dette betyr at det i 2020 ble brukt 300 mrd. kroner netto fra Statens pensjonsfond utland for å få statsregnskapet i balanse.

I perioden 2011 til 2014 ble det tilført betydelig mer midler til fondet enn det ble tatt ut. I perioden 2015 til 2019 varierte det om det ble overført netto midler til fondet eller om det ble brukt av fondets midler. Netto bruk av fondet i 2020 var større enn noen gang tidligere.

Ved utgangen av 2020 var verdien av Statens pensjonsfond utland på 10 907 mrd. kroner. Til tross for at det i 2020 ble brukt rekordhøye 300 mrd. kroner av fondet, så har avkastningen og valutasvingninger bidratt til at fondet likevel har økt i verdi også i 2020.

Koronasituasjonen

På grunn av koronasituasjonen har Stortinget vedtatt flere tilleggsbevilgninger, omprioriteringer og andre tiltak i statsbudsjettet gjennom hele budsjettåret 2020. Sammenlignet med tidligere år har det derfor vært mange og store endringer i utgifts- og inntektsbevilgningene.

Riksrevisjonen har våren 2021 rapportert to saker som gjelder myndighetenes tiltak for håndtering av pandemien.

  • Riksrevisjonens undersøkelse av søknadsbaserte tilskudd i møte med virusutbruddet i 2020 – Dokument 3:10 (2020–2021)

  • Riksrevisjonens undersøkelse av bevilgninger til Arbeids- og velferdsetatens tiltak under koronapandemien – Dokument 3:11 (2020–2021)

3.1.3 Bevilgningsregnskapet er riktig avlagt

Bevilgningsregnskapet med oversikt over statens utgifter og inntekter er riktig avlagt. Regnskapet viser årets forbruk under utgiftsbevilgningene i statsbudsjettet og hvilke inntekter som er kommet inn sammenlignet med bevilget beløp.

Alle utgifter og inntekter i bevilgningsregnskapet er hjemlet i et bevilgningsvedtak hvor det står hva midlene skal brukes til. Dette betyr at bevilgningene ikke kan brukes til andre formål enn det Stortinget har bestemt. Oppstillingen av bevilgningsregnskapet har samme inndeling som statsbudsjettet.

Kontroll av bevilgningsregnskapet

Hva Riksrevisjonen kontrollerer:

Riksrevisjonen kontrollerer at regnskapsførte utgifter og inntekter, overført beløp fra forrige år, total bevilgning i budsjettåret og overført beløp til neste år, er riktig rapportert og presentert i statsregnskapet. Kontrollen er gjort for hver post under det enkelte departementsområde.

Riksrevisjonen kontrollerer at statsregnskapet og årsregnskapene er ført etter de samme prinsippene som også gjelder for statsbudsjettet. Dette betyr at budsjett- og regnskapsterminen er ett år og følger kalenderåret. Videre at alle utgifter og inntekter skal tas med og at de skal inngå i det året de blir betalt.

Riksrevisjonen kontrollerer at avvik mellom bevilgning og regnskap er forklart av departementene.

Utgifter

I 2020 hadde staten utgifter på totalt 1 867 mrd. kroner.

Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) har ansvaret for folketrygdens utgifter, og har dermed den største utgiftsandelen i statsregnskapet. Tilskudd og overføringer til kommuner og fylkeskommuner ligger under Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), mens overføringer til regionale helseforetak går fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD).

Andre overføringer består av ulike tilskudd og overføringer til blant annet universiteter og høyskoler, jernbanedirektoratet, kompensasjon for merverdiavgift, gjennomføring av jordbruksavtalen og barnetrygd.

Hvis man ser bort fra overføringene til Statens pensjonsfond utland og lånetransaksjoner utgjør utgiftene til sammen 1 553 mrd. kroner i 2020.

Alle utgiftstypene har en forholdsvis jevn og moderat stigning i perioden 2011–2019. Enkelte av utgiftstypene har hatt noe mer økning det siste året, fra 2019 til 2020. Overføring til folketrygden er den utgiftstypen som har hatt den største økningen.

Overføring til folketrygden økte fra 329 mrd. kroner i 2011 til 532 mrd. kroner i 2020. Det siste året, fra 2019 til 2020, har det vært en økning på 55 mrd. kroner. Områdene med størst utgiftsøkning i 2020 var dagpenger, alderspensjon, sykepenger og uføretrygd. Økningen i utbetalinger av dagpenger var på 29 mrd. kroner og skyldes økt arbeidsledighet og regelverksendringer, som har sammenheng med koronapandemien.

I 2011 ble det overført 165 mrd. kroner til kommuner og fylkeskommuner. Disse overføringene utgjorde 268 mrd. kroner i 2020. Fra 2019 til 2020 har overføringene økt med 24 mrd. kroner.

Overføringer til helseforetak har økt fra 105 mrd. kroner i 2011 til 172 mrd. kroner i 2020. Det siste året, fra 2019 til 2020, har det vært en økning på 14 mrd. kroner.

Overføringer til andre statlige selskap har det siste året økt med 38 mrd. kroner til 102 mrd. kroner i 2020. Tilsvarende tall i 2011 var 41 mrd. kroner.

Andre overføringer har økt med 36 mrd. kroner det siste året til 219 mrd. kroner i 2020. I 2011 utgjorde andre overføringer 126 mrd. kroner.

Inntekter

I 2020 hadde staten inntekter på totalt 1 867 mrd. kroner.

Statens inntekter kommer i hovedsak fra Finansdepartementet (1 114 mrd. kroner) som har ansvar for å få inn statens skatter og avgifter.

Hvis man ser bort fra overføringen fra Statens pensjonsfond utland og lånetransaksjoner (Tilbakebetalinger) utgjør inntektene til sammen 1 289 mrd. kroner i 2020.

De fleste inntektstypene har en jevn stigning i perioden 2011–2020. Unntaket er petroleumsinntektene, hvor det er en del variasjon over tid. Petroleumsinntektene utgjorde 372 mrd. kroner i 2011. I perioden 2012 til 2016 har det vært en jevn nedgang til 153 mrd. kroner. Fra 2016 fram til 2019 var det en økning til 283 mrd. kroner. Det siste året, fra 2019 til 2020 har det vært en nedgang på 149 mrd. til 134 mrd. kroner.

Departementenes forklaringer til avvik mellom bevilgningsregnskap og statsbudsjettet

Det vil naturlig være noe avvik mellom bevilgningsregnskapet og budsjettet. Ansvarlig statsråd skal forklare avvik av en viss størrelse til Riksrevisjonen. En del av ubrukt bevilgning kan overføres til bruk neste år, etter nærmere regler i bevilgningsreglementet.

Det er fra 2020 til 2021 overført ubrukt bevilgning på 25,9 mrd. kroner. Dette er 9,7 mrd. kroner mer enn overføringene fra 2019 til 2020.

Disse departementene har de største overføringene:

  • Helse- og omsorgsdepartementet: 5,1 mrd. kroner

  • Samferdselsdepartementet: 4,6 mrd. kroner

  • Kulturdepartementet: 2,6 mrd. kroner

  • Forsvarsdepartementet: 2,6 mrd. kroner

Helse- og omsorgsdepartementet har i forklaringene av vesentlige avvik mellom bevilgning og faktisk forbruk opplyst at rundt 2 mrd. kroner relaterer seg til ubenyttede tilskudd til koronarelaterte tiltak, mens 2,6 mrd. kroner skyldes senere ferdigstilling av omsorgsboliger enn planlagt. Overført beløp økte med 2,5 mrd. kroner i 2020 for Helse- og omsorgsdepartementet.

Kulturdepartementet forklarer at det meste av mindreforbruket gjelder kompensasjonsordninger for arrangører på kultur-, frivillighets- og idrettsfeltet i forbindelse med koronasituasjonen. Tilskuddene utbetales etterskuddsvis og mye vil derfor komme til utbetaling i 2021. Overført beløp er økt med 2,3 mrd. kroner for Kulturdepartementet.

Samferdselsdepartementet har i 2020 en økning i overført beløp på 2,2 mrd. kroner. Mindreforbruket skyldes blant annet at flere tilskudd vil bli utbetalt senere og at det er forsinkelser med blant annet:

  • riksveginvesteringer

  • farledsprosjekter som er vegsystemet til sjøs

  • fornyelsen av sjøtrafikksentralene

Forsvarsdepartementet forklarer det meste av overført beløp med at kontrakten på nye undervannsbåter er forsinket og at det er andre forsinkelser som gjør at forpliktelser kommer til utbetaling først i 2021.

3.1.4 Kapitalregnskapet er riktig avlagt

Kapitalregnskapet gir riktig oversikt over statens eiendeler og gjeld, og viser riktig sammenheng med bevilgningsregnskapet. Kapitalregnskapet er statens balanse etter kontantprinsippet, hvor det er hovedvekt på finansielle eiendeler, gjeld og egenkapital.

For kapitalregnskapet kontrollerer Riksrevisjonen:

  • at alle eiendelskonti og alle gjeldskonti som departementene har ansvar for, er rapportert og riktig sammenstilt i statsregnskapet.

De viktigste eiendelene i statens balanse er spesielle fond, utlån og fast kapital i statsvirksomhetene og verdipapirer. Den viktigste gjeldsposten er statsgjelden. Statsgjelden består av langsiktige lån, kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån.

Statens eiendeler

Statens eiendeler er på til sammen 12 739 mrd. kroner i 2020. Den klart største eiendelen er Statens pensjonsfond utland med 10 907 mrd. kroner.

Statens eiendeler har økt med 1 083 mrd. i 2020. Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge har bidratt med 844 mrd. av økningen.

Verdien av Statens pensjonsfond utland har økt i perioden, med unntak av 2018 hvor verdien av fondet ble redusert. Dette skyldes i hovedsak negativ avkastning (rødt område).

Avkastningen av plasseringene i Statens pensjonsfond utland i 2020 er på 1 070 mrd. kroner. Økning på grunn av svingninger i kronekursen utgjør 58 mrd. kroner. Til tross for at det i 2020 har blitt brukt 300 mrd. kroner av fondet (se nedgang på blått område i figuren), så har avkastningen og valutasvingninger bidratt til at fondet har økt i verdi også i 2020.

Statens gjeld og egenkapital

Statens gjeld er på til sammen 857 mrd. kroner og består av:

  • statsgjeld: 638 mrd. kroner

  • kontolån fra ordinære fond: 171 mrd. kroner

  • lån som gjelder virksomheter med særskilte fullmakter: 23 mrd. kroner

  • overførte ubrukte bevilgninger: 26 mrd. kroner

I 2020 økte gjelden med 165 mrd. kroner, mens egenkapitalen økte med 918 mrd. kroner. Statens egenkapital er på 11 881 mrd. kroner.

3.1.5 Statsregnskapets oversikter over fullmakter er i det vesentligste riktig presentert

I statsregnskapet er det utarbeidet riktige og fullstendige oversikter som viser:

  • samtykke til overskridelse av budsjettet.

  • samtykke til å pådra staten forpliktelser og tilsagn om tilskudd, lån og garantier.

  • samtykke til låneopptak.

De fleste unntak fra hovedprinsippene er hjemlet i stortingsvedtak. I kapittel 4.2 i Dokument 1 (2021–2022) omtales brudd på kontantprinsippet som det ikke foreligger hjemmel for. Dette gjelder for Utenriksdepartementet. Bruddet er ikke så vesentlig at det har betydning for konklusjonen på statsregnskapet.

Oversikter over samtykker gir hjemmel for unntak fra bevilgningsreglementets prinsipper om statlig regnskapsføring. De fleste unntak gjelder enten overskridelse av budsjett eller anledning til å forplikte staten i framtidige budsjettår.

Riksrevisjonen har kontrollert at departementene har riktige og fullstendige oversikter og at disse er riktig presentert i statsregnskapet.

3.1.6 Riksrevisjonen er ikke kjent med feil eller mangler fra revisjonen av årsregnskaper og rapporterte saker som påvirker konklusjonen av statsregnskapet totalt

Riksrevisjonen har gjennom sin finansielle revisjon av årsregnskapene og kontroller av utvalgte saker ikke funnet vesentlige feil eller mangler som påvirker konklusjonen for avleggelsen og presentasjonen av statsregnskapet.

Riksrevisjonen har revidert årsregnskapene som inngår i statsregnskapet med unntak av deler av årsregnskapene til Forsvaret og Forsvarsmateriell. Dette skyldes at det for Riksrevisjonen har vært krevende å revidere gradert informasjon på grunn av koronasituasjonen og smittehensyn. Forsvaret og Forsvarsmateriell har stilt nødvendige ressurser tilgjengelig og lagt til rette for at Riksrevisjonen kunne utføre revisjonen med de begrensninger som smittesituasjonen har gitt. Det har likevel ikke vært mulig for Riksrevisjonen å revidere hele Forsvarets og Forsvarsmateriells årsregnskap.

For de delene som er revidert, viser revisjonen at det er vesentlig feil med bevilgningsoppstillingen i Forsvarets årsregnskap for 2020. Forholdet er imidlertid ikke så vesentlig at det har betydning for konklusjonen på revisjonen av statsregnskapet.

3.1.7 Svalbardregnskapet er riktig avlagt

Regnskapet for administrasjonen av Svalbard er riktig avlagt og presentert i Meld. St. 3 (2020–2021)

Dette betyr at Riksrevisjonen har kontrollert at Svalbardregnskapet er presentert i samsvar med inndelingen i Svalbardbudsjettet og at tilskudd fra Justis- og beredskapsdepartementet til drift av statlige aktiviteter på Svalbard er riktig regnskapsført. Videre har Riksrevisjonen kontrollert at tilskuddet er riktig presentert i kapitalregnskapet.

Førre kapittel
Neste kapittel