1.1 Innledning og oversikt

Petroleumsforekomstene på kontinentalsokkelen er en begrenset naturressurs som tilhører den norske stat. Petroleumsressursene er verdifulle og gir grunnlag for særlig høy avkastning ved utvinning, en grunnrente. Særskatten skal, sammen med Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), bidra til at en stor del av grunnrenten tilfaller fellesskapet.

Regjeringen er i Hurdalsplattformen tydelig på at norsk petroleumsindustri skal utvikles, ikke avvikles. Petroleumssektoren er en høyproduktiv næring som bidrar med store inntekter, verdiskaping og arbeidsplasser til Norge. Regjeringen vil sikre næringen gode og forutsigbare rammebetingelser som legger til rette for et høyt aktivitetsnivå, og at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer på norsk sokkel gjennomføres. Regjeringen vil samtidig intensivere arbeidet med å forberede samfunnet på reduserte petroleumsinntekter. Utformingen av skattesystemet står her sentralt.

Særskatten ilegges med en skattesats på 56 pst. og kommer i tillegg til skatten på alminnelig inntekt på 22 pst. Regjeringen mener det er ønskelig at særskatten utformes nøytralt slik at den ikke påvirker selskapenes investeringsatferd. Med nøytralitet vil lønnsomhetsvurderingene før og etter særskatt være samsvarende. Samtidig mener regjeringen at petroleumsselskapene bør betale en skatt på overskudd som er på linje med det annen næringsvirksomhet betaler. På den måten minimerer en vridningene mellom næringer. En skatt på alminnelig inntekt på 22 pst., der skattegrunnlaget ligner mest mulig på det reelle overskuddet i virksomheten, kombinert med en nøytral særskatt legger til rette for effektiv ressursbruk og høyest mulig verdiskaping i norsk økonomi samlet sett. Det gir grunnlag for høye inntekter til fellesskapet.

De investeringsbaserte fradragene i dagens ordinære særskatt, som består av avskrivninger, friinntekt og rentefradrag, er høyere enn hva de skulle vært i en nøytral særskatt. For høye investeringsfradrag kan gi selskapene insentiv til å gjennomføre investeringer som er samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Det kan også gi et press, for eksempel fra næringsaktører, om å utvide virkeområdet for petroleumsskatten, slik at den også omfatter tilstøtende investeringer med svak eller moderat lønnsomhet. Opp gjennom årene har det vært mange diskusjoner med næringen om verdien av fremtidige skattefradrag.

For høye investeringsfradrag i særskatten og den langvarige diskusjonen om verdsetting av fremtidige skattefradrag har skapt usikkerhet om rammevilkårene for næringen fremover. Regjeringen Solberg sendte 3. september 2021 på høring et forslag om å legge om særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt. Forslaget ville gjøre særskatten nøytral slik at selskapets lønnsomhetsvurderinger før og etter særskatt samsvarer. Forslaget innebar umiddelbar utgiftsføring i særskattegrunnlaget av kostnader pådratt til erverv av produksjonsinnretning og rørledning, jf. petroleumsskatteloven § 3 b, til erstatning for avskrivninger, friinntekt og rentefradrag. Videre ble det foreslått at en beregnet skatt på alminnelig inntekt i sokkeldistriktet skulle komme til fradrag i særskattegrunnlaget, samtidig som særskattesatsen ble foreslått teknisk oppjustert. Ved underskudd i særskattegrunnlaget skulle selskapene få utbetalt særskatteverdien av underskuddet ved skatteoppgjøret. Det ble foreslått endringer i reglene om leterefusjon, opphørsrefusjon og fremføring av underskudd i alminnelig inntekt. Endringene ble foreslått å tre i kraft fra inntektsåret 2022. De midlertidige reglene, som ble vedtatt av Stortinget i juni 2020, skulle likevel fortsette å gjelde for investeringer som er omfattet av petroleumsskatteloven § 11. Det ble foreslått enkelte overgangsregler og satsendringer.

De fleste høringssvarene er i utgangspunktet positive til forslaget, men en del tar til orde for ulike endringer av det som er foreslått. Både Skatteetaten og høringsinstansene som representerer næringen, ønsker umiddelbar utgiftsføring også i alminnelig inntekt. Ellers er Skatteetaten og næringen uenige om flere av løsningene. Miljøorganisasjonenes høringssvar argumenterer for løsninger som vil virke innstrammende.

I Hurdalsplattformen skriver regjeringen at den vil «legge vekt på forutsigbarhet i rammebetingelser for sektoren, der hovedlinjene i regjeringen Solbergs forslag til kontantstrømskatt for næringen legges til grunn, herunder at det midlertidige petroleumsskatteregimet fra 2020 består slik det var tiltenkt». Regjeringen er enig med den forrige regjeringen i at særskatten bør legges om, og at det er flere argumenter for å gå over til en kontantstrømskatt, som foreslått i høringsnotatet.

På denne bakgrunn, og sett i lys av høringssvarene, fastholder regjeringen hovedelementene i høringsforslaget. Regjeringen mener 2022 er et godt år for en omlegging, ettersom en god del av investeringene i 2022 vil skattlegges etter de ordinære skattereglene. Regjeringen foreslår ingen substansielle endringer i de midlertidige reglene, som fremdeles vil omfatte en vesentlig del av investeringene de nærmeste årene.

Det foreslås en pantsettelsesordning for skatteverdien av underskudd, slik mange høringsinstanser tar til orde for. Det foreslås også enkelte andre justeringer i høringsforslaget, blant annet i fradraget for beregnet selskapsskatt i særskattegrunnlaget. Det foreslås at hovedtrekkene om skattemessig kontinuitet mv. i behandlingen av overdragelser etter petroleumsskatteloven § 10 videreføres. Det foreslås tilpasninger i reglene om realisasjon av driftsmiddel som nevnt i § 3 b, og overgangsbestemmelser om underskudd og ubenyttet friinntekt oppstått før 2020 mv. Med de foreslåtte endringene vil særskatten for petroleumsvirksomhet langt på vei utformes etter tilsvarende modell som grunnrenteskatten for kraftverk, som ble lagt om til kontantstrømskatt med virkning fra inntektsåret 2021.

Forslaget vil redusere provenyet de første årene, men øke provenyet på lengre sikt. Provenyreduksjonen i 2022 anslås til om lag 45 mrd. kroner påløpt og 23 mrd. kroner bokført. Etter hvert vil skatteinnbetalingene øke som følge av at avskrivninger, friinntekt og fradrag for finanskostnader i særskattegrunnlaget faller bort.

Forslaget anslås å øke provenyet fra særskatten over tid som følge av at nåverdien av investeringsfradragene reduseres. Provenyøkningen over tid anslås til om lag 7 mrd. kroner, målt som nåverdi, knyttet til investeringer som foretas i 2022. Dette er en statisk beregning, det vil si at det ikke tas hensyn til eventuelle atferdsendringer som følge av skatteendringene, f.eks. endringer i selskapenes investeringsatferd. Etter hvert som flere investeringer vil omfattes av de nye, ordinære reglene fremfor de midlertidige reglene, vil provenyøkningen bli større. Statens inntekter fra skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Forslaget påvirker dermed ikke handlingsrommet i statsbudsjettet på kort sikt, men vil påvirke handlingsrommet i fremtidige budsjetter gjennom virkningen på fondet.

Omleggingen har administrative konsekvenser for skattemyndighetene og skattyterne. Skattemeldingen og systemene til skattemyndighetene må tilpasses omleggingen. I en overgangsperiode vil flere parallelle regelsett måtte praktiseres. Skattyternes veiledningsbehov og kontrollarbeidet hos skattemyndighetene vil trolig øke midlertidig. Videre må Skatteetaten ta hensyn til at investeringer i en periode kan falle inn under tre ulike regelsett (gjeldende ordinære regler, midlertidige regler og nye ordinære regler med kontantstrømskatt).

Det foreslås at umiddelbar utgiftsføring i særskattegrunnlaget av kostnader pådratt til erverv av produksjonsinnretning og rørledning, jf. petroleumsskatteloven § 3 b, skal tre i kraft med virkning for utgifter som pådras fra og med inntektsåret 2022, unntatt utgifter som er omfattet av de midlertidige reglene i petroleumsskatteloven § 11. De øvrige endringene foreslås å tre i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2022.

Det er nødvendig å tilpasse forskrifter til petroleumsskatteloven til endringene.

Det vises til forslag til endringer i petroleumsskatteloven §§ 3, 5 og 11 og skattebetalingsloven § 10-1 og forslag til overgangsbestemmelser, i tillegg til endring av skattevedtaket for inntektsåret 2022 § 4-2.

Bakgrunn (kapittel 2), gjeldende rett (kapittel 3), høring (kapittel 4) og departementets vurderinger og forslag (kapittel 5) er nærmere omtalt i proposisjonen.

1.2 Administrative og økonomiske konsekvenser

Omleggingen til en kontantstrømskatt vil gjøre særskatten nøytral og dermed gi bedre samsvar mellom selskapenes og samfunnets vurderinger av lønnsomhet. Investeringer som er lønnsomme før særskatt, vil også være lønnsomme etter særskatt, og omvendt.

Umiddelbar fradragsføring av investeringskostnader vil redusere provenyet de første årene, men øke provenyet på lengre sikt. Provenyreduksjonen i 2022 anslås til om lag 45 mrd. kroner påløpt. Av dette utgjør om lag 39 mrd. kroner virkningen av den umiddelbare utgiftsføringen i særskattegrunnlaget i 2022, mens den resterende virkningen på om lag 6 mrd. kroner skyldes utbetalingen av skatteverdien av underskudd og ubenyttet friinntekt fremført fra tidligere år. Den bokførte effekten anslås til halvparten av den påløpte. Dette er en betydelig styrking av selskapenes likviditet på kort sikt.

Etter hvert vil skatteinnbetalingene øke som følge av at avskrivninger, friinntekt og fradrag for finanskostnader i særskattegrunnlaget faller bort.

Utbetalingen av skatteverdien av underskudd og ubenyttet friinntekt fremført fra tidligere år vil ikke ha noen langsiktig provenyeffekt, ettersom selskapene uansett har sikkerhet for den fulle verdien av fradragene med dagens regler, både gjennom fremføring med rentetillegg og ev. refusjon av skatteverdien ved opphør av virksomheten på sokkelen.

Omleggingen til umiddelbar utgiftsføring vil gi en provenyøkning over tid som følge av at nåverdien av dagens investeringsfradrag overstiger nåverdien av den umiddelbare utgiftsføringen. Omleggingen anslås å gi en provenyøkning over tid på om lag 7 mrd. kroner målt som nåverdi, knyttet til investeringer som foretas i 2022. Dette er en statisk beregning, det vil si at det ikke tas hensyn til eventuelle atferdsendringer som følge av skatteendringene, f.eks. endringer i selskapenes investeringsatferd. Provenyanslagene tar utgangspunkt i de siste investeringsanslagene. Etter hvert som flere investeringer vil omfattes av de nye, ordinære reglene fremfor de midlertidige reglene, vil den beregnede provenyøkningen over tid bli høyere. Det er i beregningen lagt til grunn at sikre skattefradrag verdsettes med risikofri rente.

Flere petroleumsselskaper har tidligere oppgitt at de verdsetter fremtidige skattefradrag sammen med øvrig kontantstrøm med et høyt risikojustert avkastningskrav, jf. proposisjonens kapittel 2. Verdien av sikre fremtidige fradrag med dagens skatteregler vil i så fall undervurderes. Om forslaget fremstår som en skatteskjerpelse eller ikke for selskapene, vil da avhenge av hvor høyt avkastningskrav de benytter til å verdsette fremtidige skattefradrag.

Statens inntekter fra skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Provenyendringen påvirker dermed ikke det oljekorrigerte budsjettet for 2022. På sikt vil provenyet og kontantstrømmen som overføres til fondet øke, og dermed vil også handlingsrommet i budsjettet etter hvert øke.

Omleggingen har administrative konsekvenser for skattemyndighetene og skattyterne. Skattemeldingen og systemene til skattemyndighetene må tilpasses omleggingen. Videre må skatteetaten ta hensyn til at investeringer i en periode kan falle inn under tre ulike regelsett (dagens ordinære regler, midlertidige regler og nye ordinære regler). Skattyternes veiledningsbehov og kontrollarbeidet hos skattemyndighetene vil trolig derfor midlertidig øke.

Landsforeningen i Norge (LO) uttaler at det er svært viktig å prioritere tilstrekkelige ressurser til skattemyndighetene både i overgangsfasen og på varig basis, som følge av at man fremover skal administrere en ny skatteordning med nye og til dels ukjente utfordringer. LO uttaler at erfaringene med kontantstrømskatt er begrenset, og at det er betydelige forskjeller mellom vannkraftsbeskatningen og petroleumsbeskatningen. LO stiller derfor spørsmål til departementets beskrivelse av de administrative konsekvensene som moderate. Kontantstrømskatt med høye satser gir insentiv til skatteplanlegging. Omleggingen kan medføre betydelige kostnadsøkninger til kontrollarbeid. LO ber regjeringen ta innover seg kompleksiteten og det økte ressursbehovet i forvaltningen som følger med omleggingen.

Skatteetaten har estimert utviklingskostnader på om lag 1,3 mill. kroner ekskl. mva. Implementering av endringene i systemene vil også kreve betydelig ressursbruk hos Oljeskattekontoret i 2022 og 2023. Oljeskattekontoret må utarbeide grunnlaget for endringene. Den betydelig økte kompleksiteten vil medføre økt ressursbehov. Det økte ressursbehovet er størst de første årene, men det synes likevel klart at det permanent vil være økt behov for ressurser. De midlertidige endringene i petroleumsskatteloven § 11 som ble innført fra inntektsåret 2020 medførte vesentlig økt kompleksitet sammenlignet med tidligere år. Mange av elementene er videreført i det nye forslaget, og ytterligere kompleksitet er kommet til. Skatteetaten har estimert ekstra tidsbruk for Oljeskattekontoret knyttet til å få på plass nye regler, inkludert bistand til tilpasning av systemer, til 1–2 årsverk i 2022 og 0,5–1 årsverk i 2023. Estimert tidsbruk til oppfølgning av omleggingen er om lag 3–5 årsverk per år fremover. Kostnadene er anslått til 1–2,1 mill. kroner for 2022 og 3,6–6,2 mill. kroner for 2023. Årlige kostnader fra og med 2024 er anslått til 3,1–5,2 mill. kroner.

1.3 Ikrafttredelse

I høringsnotatet foreslo departementet at lovendringene skulle tre i kraft med virkning fra inntektsåret 2022 for investeringer som ikke er omfattet av de midlertidige reglene i petroleumsskatteloven § 11. Det ble videre foreslått at overgangsreglene skulle tre i kraft samtidig.

Lime Petroleum AS mener at det er uheldig at nye regler som vedtas i inntektsåret gis virkning fra 1. januar samme år. Det stilles spørsmål om det vil være i strid med Grunnlovens forbud mot tilbakevirkning. Lime Petroleum AS mener at reglene bør gjelde fra 1. januar 2023.

Departementet mener inntektsåret 2022 er et godt år for omlegging til en kontantstrømskatt. En god del av investeringene i 2022 vil da skattlegges etter de ordinære skattereglene når de midlertidige reglene for inntektsårene 2020 og 2021 opphører. Forslaget om omlegging av særskatten til en kontantstrømskatt ble offentlig kjent da departementet sendte forslaget på høring 3. september 2021. Dersom Stortinget vedtar endringene i år med virkning fra og med inntektsåret 2022, legger departementet til grunn at dette ikke vil være i strid med Grunnlovens forbud mot tilbakevirkning.

Greenpeace, Natur og ungdom, Naturvernforbundet, WWF Verdens naturfond og Zero mener at omleggingen må gjelde alle investeringer som gjennomføres fra 2022. I høringssvaret beskrives hvordan oljeprisen har steget i perioden fra de midlertidige reglene ble vedtatt. Organisasjonene peker på risiko for overoppheting i leverandørindustrien og kompetansemangel til grønn omstilling. De mener at det er en betydelig svakhet at det vil ekskludere utbygginger som får godkjenning fram til 1. januar 2024 og som er en del av det midlertidige skatteregimet. Videre uttaler organisasjonene at det er en reell risiko for at oljeselskapene framskynder og bygger ut prosjekter som er samfunnsøkonomisk ulønnsomme under det midlertidige oljeskatteregimet. Organisasjonene mener det er essensielt at de foreslåtte endringene gjelder for alle investeringer som gjennomføres fra 1. januar 2022, inkludert de utbyggingene som egentlig skulle vært omfattet av det midlertidige skatteregimet.

Departementet fastholder at omleggingen til en kontantstrømskatt ikke skal omfatte investeringer som faller inn under de midlertidige reglene i petroleumsskatteloven § 11.

Forslaget om umiddelbar utgiftsføring i særskattegrunnlaget av utgifter til § 3 b-driftsmidler, jf. lovforslaget petroleumsskatteloven § 5 tredje ledd, skal dermed tre i kraft straks med virkning for utgifter til § 3 b-driftsmidler pådratt fra og med 1. januar 2022 som ikke er omfattet av petroleumsskatteloven § 11.

De øvrige forslagene til endringer i petroleumsskatteloven §§ 3 og 5 foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2022. Disse forslagene, bl.a. om fradrag for beregnet selskapsskatt, årlig utbetaling av skatteverdien av underskudd i særskattegrunnlaget og bortfall av særordningene for underskudd i alminnelig inntekt, skal gjelde generelt og uavhengig av om investeringer mv. behandles etter de ordinære reglene eller de midlertidige reglene i petroleumsskatteloven § 11.

Når forslaget til endringer i petroleumsskatteloven § 5 trer i kraft, oppheves de gjeldende reglene om friinntekt i petroleumsskatteloven § 5 tredje til syvende ledd.

Utgifter til § 3 b-driftsmidler som faller innenfor de midlertidige reglene, vil ha krav på umiddelbar utgiftsføring og fortsatt friinntekt etter petroleumsskatteloven § 11 annet ledd flg. Det må likevel gjøres en endring i friinntektssatsen i petroleumsskatteloven § 11 annet ledd når særskattesatsen økes. Når de ordinære reglene om friinntekt i petroleumsskatteloven § 5 oppheves, er det dessuten foreslått å ta inn tilsvarende regler i petroleumsskatteloven § 11 om inntektsføring av friinntekt ved realisasjon og uttak av § 3 b-driftsmiddel. Videre foreslås at skatteverdien av ubenyttet friinntekt skal utbetales fra staten årlig, og at utbetalingskravet på staten kan pantsettes. Departementet foreslår at disse endringene i petroleumsskatteloven § 11 skal tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2022.

Det samme gjelder for forslaget om å oppheve regelen om leiet produksjonsinnretning i petroleumsskatteloven § 3 i med tilhørende justering i petroleumsskatteloven § 3 d.

Utgifter til § 3 b-driftsmidler pådratt før inntektsåret 2020 etter de ordinære reglene (før 2022 for driftsmidler som nevnt i petroleumsskatteloven § 3 b tredje punktum), skal etter forslaget fortsette med lineære avskrivninger og friinntekt til de er ferdig avskrevet. Det vises til forslag til overgangsbestemmelse om friinntekt omtalt i punkt 5.7.3 i proposisjonen. Overgangsbestemmelsen foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2022.

Videre skal endringen i skattebetalingsloven § 10-1 tredje ledd første punktum etter forslaget tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2022.

Justeringen av særskattesatsen i statsskattevedtaket for inntektsåret 2022 skal tre i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2022.

Departementet viser til forslag til ikrafttredelsesbestemmelser.