Meld feil

Merknad

1. Innledning

Utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, som ble besluttet nedsatt av Stortinget 25. mai 2019, avgir herved sin rapport.

Oslo, 1. februar 2021

	Svein Harberg leder
Dag Terje Andersen	Marit Arnstad	Jostein Askim	Une Bastholm
Geir Jørgen Bekkevold	Norunn Tveiten Benestad	Petter Eide	Carl-Erik Grimstad
Ruth Grung	Carl I. Hagen	Eirik Holmøyvik	Benedikte Moltumyr Høgberg
Therese Johnsen	Bjørnar Moxnes
			Kristian Reinert Haugland Nilsen
			Åsne Julsrud

1.1 Generelt om Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen

Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen er en grunnleggende bestanddel i vårt konstitusjonelle og politiske system. Kontroll er en demokratisk garanti som skal sikre folkevalgt innflytelse på myndighetsutøvelse, avdekke og forhindre maktmisbruk og mangler og garantere for ansvarlighet i det politiske systemet. Ved siden av at Stortinget er lovgivende og bevilgende myndighet, er kontroll en av dets hovedfunksjoner. Stortingets kontroll kan defineres som den del av Stortingets virksomhet som går ut på etterfølgende gransking, vurdering og sanksjonering eller styring av regjeringen og forvaltningen.

Grunnlaget for den parlamentariske kontrollen er regjeringens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar. Det konstitusjonelle ansvaret for regjeringen følger av Grunnloven §§ 30, 86 og 87. Dette er et straffansvar der Stortinget kan ta ut tiltale for riksretten. Det kan tas ut tiltale overfor medlemmer av regjeringen, Høyesterett eller Stortinget. Straffebestemmelsene følger av ansvarlighetsloven.¹ Det parlamentariske ansvaret er det politiske ansvaret Stortinget kan gjøre gjeldende overfor regjeringen ved kritikkvedtak eller mistillitsvedtak. Det er ikke faste kriterier for vurderingen av det parlamentariske ansvaret, og Stortinget kan vedta kritikk eller mistillit på hvilket som helst grunnlag. I praksis må imidlertid slike vedtak begrunnes overfor velgerne på en måte som viser at de er berettigede.

Stortingets kontroll foregår i en politisk kontekst. Det innebærer blant annet at ytre forhold som påvirker politikken generelt, også påvirker utøvelsen av kontrollvirksomheten, blant annet saker i media og partipolitisk markering med synliggjøring av politikk og standpunkt.

Det tradisjonelle utgangspunktet er at Stortingets kontroll er rettet mot statsrådenes ansvar. Formålet med Stortingets kontroll tilsier likevel at statsrådenes ansvar ikke kan eller bør være det eneste siktemålet. I modellen hvor Stortinget styrer gjennom lov- og budsjettvedtak og fører kontroll med regjeringen og forvaltningen i ettertid, er skillet mellom styring og kontroll ganske klart. I praksis kan imidlertid grensene bli mer uklare. Etterfølgende kontroll kan virke styrende ved at den følges opp av nye tiltak som tar sikte på å rette feil eller mangler som er avdekket. Regjeringen og forvaltningen vil også ta hensyn til mulig etterfølgende kontroll i sitt arbeid. På den måten har kontrollen en forebyggende effekt.

Den parlamentariske kontrollen skjer i regi av Stortinget selv. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har en sentral rolle, men kontrollen utøves også i Stortingets øvrige komiteer. Stortinget har i tillegg eksterne organer med parlamentarisk forankrede kontrollfunksjoner, som gjennom sin kontakt med Stortinget er viktige bidragsytere til Stortingets egen kontrollvirksomhet. Disse utøver i større eller mindre grad direkte kontroll med forvaltningen. Stortinget kan også oppnevne granskingskommisjoner som ledd i sin kontrollvirksomhet. Dette er organer som blir oppnevnt ad hoc for å undersøke bestemte saksforhold. Som disse hovedtrekkene antyder, er den samlede kontrollvirksomheten regulert ulike steder og på ulike nivåer. Reglene følger av Grunnloven, lov, sedvanerett, Stortingets forretningsorden og instrukser. Enkelte ordninger, som Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité og parlamentariske granskingskommisjoner, er spesifikt innrettet for Stortingets kontrollvirksomhet. Andre ordninger, som anmodningsvedtak og konsultasjoner mellom Stortinget og regjeringen, tjener flere formål, men kan også brukes som ledd i Stortingets kontrollvirksomhet.

Stortingets kontrollfunksjon, slik den er i dag, er resultatet av en gradvis utvikling siden 1814, anført av politiske begivenheter, den generelle samfunnsutviklingen og videreutviklingen av demokratiske idealer som offentlighet og ansvarlighet. Historisk sett har Stortinget med noe ujevne mellomrom initiert utredninger og vurderinger av ulike sider av Stortingets kontrollfunksjon, sist ved Frøiland-utvalget, som avga sin utredning i 2002. Sammenlignbare utredninger forut for dette var Specialkomiteen (1927), som utredet det konstitusjonelle ansvaret og kontrollfunksjonen mer generelt, Kjeldseth Moe-utvalget (1969) om den daværende protokollkomiteens stilling, og Ingvaldsen-utvalget (1972) om Stortingets kontroll med forvaltningen mer generelt. Dette utvalgets arbeid føyer seg inn i denne rekken og bygger videre på disse tidligere utredningene.

Gjennom store deler av 2000-tallet har Norge hatt mindretallsregjering, og det har igjen vært en intensivering av Stortingets kontroll. Kontroll- og konstitusjonskomiteen hadde en særlig aktiv periode i stortingsperiodene 2009–2013 og 2013–2017. Samtidig så man et historisk høyt antall anmodningsvedtak. Det er i lys av denne utviklingen at Stortinget har satt ned dette utvalget til å gjennomgå Stortingets kontrollfunksjoner nå, samt at det er nesten tjue år siden sist gang en slik gjennomgang ble foretatt.

1. Se ansvarlighetsloven §§ 8 og 9. Andre bestemmelser som kan føre til straffansvar for statsråder, er §§ 10, 11, 14 og 15.

1.2 Sammendrag

Utvalget har utredet og vurdert ulike sider av Stortingets kontrollfunksjon. Mens rammene for kontrollvirksomheten er forankret i rettsregler, kutyme og praksis, er Stortingets faktiske utøvelse av kontrollfunksjonen først og fremst politisk forankret. Utvalgets vurderinger og forslag knytter seg derfor i første rekke til rammene for kontrollvirksomheten, og ikke til hvordan den utøves på politisk grunnlag. Et hovedanliggende for utvalget er at Stortinget må ha de virkemidlene som er nødvendige for å kunne føre en effektiv og relevant kontroll med regjeringen og forvaltningen.

Utvalget foreslår enkelte endringer i regelverk og praksis. Hvor utvalget mener at det ikke er behov for endringer, men hvor praksis eller regelverk har blitt oppfattet som uklart, har utvalget søkt å presisere dette. I enkelte tilfeller har også utvalget, i forlengelsen av sine vurderinger, pekt på ytterligere utredningsbehov. Sentrale aspekter ved kontrollfunksjonen er i dag basert på politisk praksis og kutyme i forholdet mellom Stortinget og regjeringen. Utvalget har i liten grad funnet grunn til å kodifisere dette i rettslig bindende regelverk, men har likevel i en del tilfeller presisert hvilken politisk forpliktelse som påhviler regjeringen med grunnlag i gjeldende praksis.

Denne rapporten har 12 kapitler.

Kapittel 1 inneholder en generell redegjørelse for Stortingets kontrollfunksjon, beskrivelse av relevante utviklingstrekk, et kort sammendrag av utredningen, utvalgets oppnevning og mandat og en kort redegjørelse for utvalgets arbeid.

I kapittel 2 gis det en beskrivelse av de senere års utvikling i de ytre rammevilkårene for Stortingets kontrollvirksomhet. Det omfatter forvaltningens, stortingsrepresentantenes, partienes og medienes betydning for Stortingets kontrollvirksomhet. Kapittelet er et sammendrag av den vedlagte utredningen Om samfunnsmessige og politiske rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen.

I kapittel 3 behandler utvalget spørsmål som gjelder kontrollvirksomheten i regi av Stortinget selv. Her er særlig kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeid sentralt. Utvalget foreslår endringer i reglementet for kontrollhøringer, inkludert lukkete høringer. Videre vurderer utvalget dagens regler om mindretallsrettigheter og praktiseringen av disse i komiteene, samt forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og andre fagkomiteer. Ordningene med mindretallsrettigheter fungerer godt etter hensikten, og utvalget foreslår ingen endringer. Sist vurderer utvalget komiteenes og stortingsrepresentantenes informasjonstilgang. Utvalget mener prinsipielt at Stortinget har adgang til å delegere innsynsretten etter Grunnloven § 75 til én eller flere komiteer, men ser ikke at det i dag er behov for slik delegasjon. Utvalget har vurdert behandlingen av grunnlovssaker og kommer med en anbefaling om at Stortinget nedsetter et utvalg for å utrede Stortingets behandling av grunnlovssaker.

I kapittel 4 behandler utvalget ordningen med anmodningsvedtak. Utvalget har vurdert om anmodningsvedtak bør reguleres nærmere, men har konkludert med at det ikke er hensiktsmessig. I forlengelsen av dette foreslår heller ikke utvalget å innføre eksplisitte begrensninger for hva anmodningsvedtak kan gå ut på. Det redegjøres likevel for gjeldende rettslige grenser for innholdet i anmodningsvedtak. At utvalget ikke foreslår nærmere regulering eller eksplisitte begrensninger, må ses på bakgrunn av at utvalget vurderer det som klart at anmodningsvedtak ikke er rettslig bindende, men kun politisk forpliktende for regjeringen. Utvalget har videre redegjort for praktisk bruk av anmodningsvedtak som parlamentarisk styringsmiddel.

I kapittel 5 behandler utvalget regelverket for parlamentariske granskingskommisjoner. Utvalgets vurdering er at det ikke bør fastsettes et generelt regelverk for slike granskingskommisjoner, men at de rettslige rammene fastsettes i det enkelte tilfellet på grunnlag av den enkelte kommisjons mandat. I stedet for å foreslå et generisk regelverk har utvalget derfor beskrevet ulike typer bestemmelser som i praksis kan være aktuelle for granskingskommisjoner, og som er tenkt å tjene som utgangspunkt for å utarbeide spesifikke regelverk tilpasset den enkelte granskingskommisjon.

I kapittel 6 behandler utvalget spørsmål om Stortingets eksterne organer: Riksrevisjonen, Sivilombudet, EOS-utvalget, Norges institusjon for menneskerettigheter og Ombudsnemnda for Forsvaret. Utvalget redegjør for de eksterne organenes rolle og kompetanse som offentlige organer opprettet direkte under Stortinget og utenfor forvaltningen, samt de eksterne organenes funksjon som virkemiddel for Stortingets kontroll. Videre foreslår utvalget generelle prinsipper for en mer enhetlig organisasjonsstruktur i Stortingets eksterne organer, herunder hvordan disse kan implementeres i de enkelte eksterne organene. Utvalget behandler også enkelte spørsmål som gjelder de eksterne organenes administrative tilknytning til Stortinget.

I kapittel 7 behandler utvalget spørsmål om ekstern revisjon av Stortingets administrasjon. Utvalget anbefaler at det etableres en internrevisjon i Stortingets administrasjon. Utvalget har vurdert ulike modeller for den fremtidige innretningen av ekstern revisjon av Stortingets administrasjon. Utvalgets konklusjon er at den eksterne revisjonen av Stortingets administrasjon bør innrettes slik at det foretas finansiell revisjon og revisjon av andre saksforhold som måtte framkomme gjennom risikoanalyser. Utvalget har vurdert om Riksrevisjonen fortsatt bør revidere Stortingets administrasjon, eller om revisjonen bør utføres av en privat revisor, men har ikke kommet til en entydig konklusjon.

I kapittel 8 behandler utvalget spørsmål om etableringen av et særskilt Nav-ombud hos Sivilombudet. Utvalgets vurdering er at det ikke bør etableres et særskilt Nav-ombud hos Sivilombudet, særlig med tanke på at en betydelig del av Sivilombudets saksportefølje allerede i dag er Nav-saker, at forventningene til et Nav-ombud vanskelig kan oppfylles hos Sivilombudet, og at Sivilombudets mandat omfatter kontroll med hele forvaltningen. Utvalget skisserer likevel en mulig modell for innføringen av en slik ordning hos Sivilombudet dersom den ønskes innført.

I kapittel 9 behandler utvalget spørsmål om Stortingets medvirkning og kontroll med utenriks- og sikkerhetspolitikken. Utvalget vurderer og presiserer enkelte sider av konsultasjonsordningen mellom regjeringen og Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske saker. Et særskilt tema som utvalget behandler, er militæroperasjoner i utlandet. Utvalget mener at det kan være grunn til å vurdere å grunnlovfeste krav til Stortingets samtykke. For øvrig mener utvalget at regjeringen i alle tilfeller må påse at slike beslutninger har klar parlamentarisk forankring. Utvalget presiserer videre hvilke krav som gjelder for statsrådsforedrag om slike beslutninger, idet disse er sentrale for Stortingets etterfølgende kontroll. Utvalget påpeker også mulige reguleringsbehov knyttet til interparlamentariske delegasjoner.

I kapittel 10 foreslår utvalget ny lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven). Lovforslaget viderefører i hovedsak dagens ordning i form av en ny lov. Utvalget foreslår likevel enkelte endringer som tar sikte på å styrke det institusjonelle rammeverket for Sivilombudets virksomhet og sikre sivilombudets forutsetninger for å kunne føre effektiv kontroll med forvaltningen.

I kapittel 11 foreslår utvalget ny lov om Ombudsnemnda for Forsvaret, som erstatter dagens instruks for Ombudsmannen for Forsvaret. Utvalget foreslår at ordningen endres på enkelte punkter, blant annet slik at Ombudsnemnda for Forsvaret ikke skal behandle rettslige klager fra enkeltpersoner.

I kapittel 12 fremgår utvalgets forslag til endringer i Stortingets forretningsorden og reglement for åpne kontrollhøringer. Vedlagt utredningen er rapportene Om samfunnsmessige og politiske rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen og Evaluering av Ombudsmannsordningen for Forsvaret.

1.3 Oppnevning og mandat

Stortinget vedtok 25. mai 2019 å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget har bestått av femten medlemmer oppnevnt av Stortingets presidentskap. Samtlige av partiene på Stortinget har vært representert i utvalget med ett utvalgsmedlem hver, med unntak av Høyre og Arbeiderpartiet, som har hatt to medlemmer hver. I tillegg har utvalget hatt fire partipolitisk uavhengige medlemmer, oppnevnt på grunnlag av særlig fagkompetanse. På tidspunktet for utvalgets avgivelse av innstillingen hadde utvalget følgende medlemmer:

Stortingsrepresentant Svein Harberg (H) (leder)
Stortingsrepresentant Ruth Grung (A) (nestleder)
Stortingsrepresentant Dag Terje Andersen (A)
Stortingsrepresentant Norunn Tveiten Benestad (H)
Stortingsrepresentant Marit Arnstad (Sp)
Stortingsrepresentant Petter Eide (SV)
Stortingsrepresentant Geir Jørgen Bekkevold (KrF)
Stortingsrepresentant Carl-Erik Grimstad (V)
Stortingsrepresentant Bjørnar Moxnes (R)
Stortingsrepresentant Une Bastholm (MDG)
Vararepresentant til Stortinget Carl I. Hagen (FrP)
Professor Eirik Holmøyvik
Professor Benedikte Moltumyr Høgberg
Professor Jostein Askim
tidl. ekspedisjonssjef Riksrevisjonen Therese Johnsen

Stortingsrepresentant Knut Arild Hareide (KrF) var utvalgsleder frem til han ble statsråd i januar 2020 og gikk ut av utvalget. Daværende utvalgsmedlem Svein Harberg (H) ble oppnevnt som utvalgsleder. Stortingsrepresentant Ingjerd Schou (H) var medlem av utvalget frem til hun gikk inn i Stortingets presidentskap i januar 2020. Knut Arild Hareide og Ingjerd Schou ble erstattet av stortingsrepresentantene Geir Jørgen Bekkevold (KrF) og Norunn Tveiten Benestad (H).

Seniorrådgiver Kristian Reinert Haugland Nilsen og tingrettsdommer Åsne Julsrud har vært sekretærer for utvalget.

Utvalgets mandat følger av Innst. 271 S (2018–2019). Det gjengis i sin helhet her:

«1. Innledning

Stortingets kontroll med regjeringen – den utøvende statsmakt – er en av Stortingets viktigste oppgaver og har sentral konstitusjonell og politisk betydning. Stortinget har ved flere tidligere anledninger tatt opp sider ved Stortingets kontrollfunksjoner til prinsipiell vurdering. I lys av at det nå snart er 20 år siden forrige større gjennomgang av dette, og ulike spørsmål knyttet til utøvelsen av Stortingets kontrollfunksjoner jevnlig er gjenstand for debatt, er det nå ønskelig med en ny prinsipiell gjennomgang av utvalgte spørsmål.

2. Temaer utvalget skal vurdere

I

Kontrollvirksomheten i regi av Stortinget selv, herunder Stortingets faste komiteer

Utvalget skal innenfor dette temaet utrede følgende problemstillinger:

a) Enkelte sider ved kontroll- og konstitusjonskomiteens ansvarsområder og arbeidsmåter, herunder:

Behovet for endringer i reglementet for åpne kontrollhøringer. Reglementet ble fastsatt på bakgrunn av Frøiland-utvalgets delinnstilling i 2001 (Dokument nr. 19 (2000–2001)). Utvalget skal gjennomgå regelverket på nytt og spesielt vurdere om det bør gjøres endringer eller presiseringer i bestemmelser om innkalling av ansatte i embetsverket, dvs. i departementer, direktorater og statlige virksomheter samt ansatte i selskaper som helt eller delvis er eid av staten, og om det er behov for klargjøring av prosessuelle rettigheter for personer som stiller til høring.

Behovet for klargjøring av kontroll- og konstitusjonskomiteens adgang til å føre kontroll med statsrådens forvaltning av statlig forretningsvirksomhet organisert som selvstendige rettssubjekter.

Behovet for retningslinjer for behandling av kontrollsaker som også er under strafferettslig etterforskning.

b) Evaluering av bestemmelser i Stortingets forretningsorden om mindretallsrettigheter i komiteene. Mindretallsrettigheter ble innført i kontroll- og konstitusjonskomiteen ved Stortingets behandling av Frøiland-utvalgets innstilling, jf. Dokument nr. 14 (2002–2003) og Innst. S. nr. 210 (2002–2003). Disse rettighetene ble tydeliggjort ved behandlingen av Innst. 487 S (2016–2017). Det er også innført mindretallsrettigheter i andre komiteer, jf. behandlingen av Innst. 259 S (2012–2013). Utvalget skal vurdere om bestemmelsene om mindretallsrettigheter i komiteene er hensiktsmessige og eventuelt foreslå endringer i disse.

c) Forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteene. Utvalget skal vurdere ansvarsdelingen mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og Stortingets fagkomiteer, herunder om Stortingets fagkomiteer i større grad bør involveres i kontrollsaker innenfor deres respektive fagområder og ansvarsfordelingen ved behandling av regjeringens meldinger om oppfølgningen av Stortingets anmodningsvedtak.

d) Spørsmål knyttet til innsynsrett for komiteene og for enkeltrepresentanter. Stortingskomiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov har ført til en egen praksis for utlevering av forvaltningens dokumenter til komiteene. Utvalget skal vurdere om denne praksisen bør nedfelles. Utvalget skal videre vurdere om Stortingets forretningsorden § 74 om representantenes begjæringer om dokumentinnsyn er hensiktsmessig utformet. Utvalget kan også foreslå andre endringer eller regelfesting av forhold knyttet til dokumentinnsyn for stortingsorganer eller stortingsrepresentanter, eller knyttet til innsyn i dokumenter i stortingsorganers besittelse.

II

Ordningen med anmodningsvedtak

Stortingets adgang til å instruere regjeringen er et viktig styringsverktøy for Stortinget. Ordningen med anmodningsvedtak er likevel ikke regulert i Grunnloven, og bare indirekte gjennom Stortingets forretningsorden. I Frøiland-utvalgets innstilling fra 2002 ble Stortinget oppfordret til å utvise varsomhet med slike vedtak. Antall anmodningsvedtak har likevel økt kraftig de siste årene. Det har også vært ulike oppfatninger om vedtakenes rettslige status, og enkelte vedtak eller forslag til vedtak de siste årene har utfordret konstitusjonelle regler om kompetansefordeling mellom Stortinget og regjeringen.

Utvalget skal vurdere denne vedtaksformen, herunder:

a) om det er behov for å regulere vedtaksformen nærmere

b) om det er behov for å klargjøre anmodningsvedtakenes rettslige status

c) om det bør oppstilles begrensninger av hva slike vedtak kan gå ut på

d) om det er behov for å gjøre endringer i behandlingsmåten for regjeringens meldinger om oppfølging av disse vedtakene, både fra regjeringen til Stortinget og i Stortinget.

III

Regelverket for parlamentariske granskingskommisjoner

De gjeldende bestemmelsene i Stortingets forretningsorden § 19 om parlamentariske granskingskommisjoner er relativt kortfattede, og det følger av bestemmelsen at det ved oppnevningen i det enkelte tilfelle skal fastsettes i hvilken grad kommisjonen skal være bundet av generelle regler og retningslinjer som ellers gjelder for offentlige granskingskommisjoner. Utvalget bør vurdere om det er behov for mer generelle regler og retningslinjer for virksomheten til parlamentariske granskingskommisjoner, og eventuelt utarbeide forslag til slikt regelverk, for eksempel vedrørende prosessuelle rettigheter om vitneplikt og regler om taushetsplikt og selvinkriminering. I vurderingen skal utvalget også se hen til at parlamentariske granskingskommisjoner, i egenskap av organer for Stortinget, i dag ikke er underlagt sentralt regelverk for offentlig saksbehandling som forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova.

IV

Forholdet til eksterne organer tilknyttet Stortinget

Stortinget har fem faste eksterne organer: Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen, Ombudsmannsnemnda for Forsvaret, Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåknings og sikkerhetstjeneste og Norges institusjon for menneskerettigheter. De har ulike former for tilknytning til Stortinget og Stortingets administrasjon.

Utvalget skal innenfor dette temaet utrede følgende problemstillinger:

a) Organenes organisatoriske og administrative tilknytning til Stortinget. Det er ikke et ordinært over- og underordningsforhold mellom Stortinget og de tilknyttede organene. Organene er ulikt organisert (kollegium, utvalg, styre, personlig verv), og Stortingets presidentskap og Stortingets administrasjon ivaretar ulike administrative og styringsmessige funksjoner for organene (for eksempel sikkerhetsklarering av personell, tilsetting i enkelte administrative stillinger, fastsettelse av personalreglement, behandling av budsjettforslag mv). Utvalget skal vurdere i hvilken utstrekning Stortingets presidentskap og Stortinget administrasjon skal ivareta administrative og styringsmessige funksjoner for organene, særlig sett hen til organenes behov for uavhengighet fra Stortinget. Utvalget skal også vurdere om det bør fastsettes generelle prinsipper for hvordan de tilknyttede organene bør organiseres.

b) Ny lov for Ombudsmannsnemnda for Forsvaret. Virksomheten til Ombudsmannsnemnda for Forsvaret er i dag regulert gjennom instruks fastsatt av Stortinget, mens øvrige faste eksterne organer tilknyttet Stortinget er regulert enten gjennom lov eller ved en kombinasjon av lov og instruks. Utvalget skal vurdere om det bør utarbeides en egen lov også for Ombudsmannsnemnda for Forsvaret, og skal i så fall utarbeide forslag til en slik lov.

c) Ny lov for Sivilombudsmannen. Utvalget skal utarbeide ny lov til erstatning for gjeldende lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven). Utvalget skal her ta utgangspunkt i Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport om behov for endringer i sivilombudsmannsloven avgitt 4. juli 2018, samt de føringer som er gitt ved kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av denne, jf. Innst. 223 S (2018–2019) fra konstitusjonskomiteen om Sivilombudsmannens Arbeidsgrupperapport om endringer i sivilombudsmannsloven og Dokument 19 (2017–2018) punkt 6 i rapport til Stortingets presidentskap fra utvalg nedsatt for å vurdere prosessen og valgbarheten til medlem i de komiteer, utvalg og nemnder som Stortinget oppnevner.

V

Ekstern revisjon av Stortingets administrasjon

Etter Grunnloven § 75 k skal Stortinget utnevne fem revisorer som skal gjennomgå statens regnskaper, og det har helt siden 1800-tallet vært praksis at Riksrevisjonen fører kontroll med Stortingets regnskaper. Riksrevisjonen har imidlertid ikke gjennomført forvaltningsrevisjoner av Stortinget, og det har vært ulike oppfatninger om Riksrevisjonens adgang til å gjennomføre etterlevelsesrevisjoner av Stortingets administrasjon. Mulige innretninger av fremtidige kontrollsystemer for Stortingets administrasjon ble drøftet i Dokument 18 (2017–2018) Rapport til Stortingets presidentskap fra arbeidsgruppen for oppfølging av Riksrevisjonens rapport om byggeprosjektet Prinsensgate 26 mv. I Innst. 406 S (2017–2018) om oppfølging av rapporten uttalte presidentskapet at

'Presidentskapet vil bemerke at byggeprosjektet Prinsensgate 26 mv. har vist at det er nødvendig å få på plass mer effektive rutiner for kontroll og revisjon av administrasjonens virksomhet. Presidentskapet mener at det på dette viktige området kan være behov for ytterligere vurderinger og utredninger utover de forslag som er foreslått i arbeidsgruppens rapport. Presidentskapet vil komme tilbake til disse spørsmålene på egnet måte.'

Utvalget gis på denne bakgrunn i oppdrag å utrede og fremme forslag til fremtidige ordninger for revisjon av Stortingets administrasjon.

VI

Annet

Utvalget har ellers anledning til å ta opp til overveielse andre sider ved Stortingets kontrollfunksjon enn de som er nevnt ovenfor.

Utvalget skal imidlertid ikke vurdere riksrettsordningen eller grunnlovsbestemmelsene om opplysningsplikt og parlamentarisme, som ble vedtatt i 2007. Utvalget skal heller ikke vurdere Stortingets spørreinstitutter (spørsmål til skriftlig besvarelse, ordinær og muntlig spørretime og interpellasjoner).

Videre skal utvalget ikke gå nærmere inn på kontrollvirksomheten i regi av Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjeneste, Riksrevisjonens kontrollvirksomhet overfor forvaltningen eller virksomheten til Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, da det for disse organene enten er nylig gjennomført eller planlagt egne evalueringsprosesser.

Utvalget kan fremme forslag om endringer eller tilføyelser i Grunnloven, ordinær lovgivning, og Stortingets forretningsorden og regelverk fastsatt i medhold av denne.»

I utvalgsperioden har Stortingets presidentskap i brev til utvalget 20. mai 2020 utvidet utvalgets mandat med tre ytterligere temaer. Utvidelsen skjedde på bakgrunn av Stortingets vedtak nr. 556 og 567 av 12. mai 2020, og vedtak 572 av 14. mai 2020. Mandattilføyelsen gjengis her:

«Stortingets presidentskap ber på denne bakgrunn utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon om i tillegg til det gjeldende mandatet å:

vurdere og komme med forslag som muliggjør offentlig innsyn og debatt rundt Riksrevisjonens undersøkelser,

vurdere og komme med forslag til prosedyrer for å sikre Stortingets medvirkning og kontroll med norsk utenriks- og forsvarspolitikk, og

vurdere og komme med forslag til etableringen av et Nav-ombud i tråd med merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 254 S (2019–2020).»

Utvalget ble gitt frist til 31. januar 2021 for å avgi sin innstilling til Stortingets presidentskap.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon har hatt 20 møtedager i perioden fra 1. oktober 2019 til 19. januar 2021.

I Innst. 271 S (2018–2019) er det gitt enkelte føringer for utvalgets arbeidsform. Disse gjengis her:

«Det forutsettes at utvalget når det gjelder forhold som berører forvaltningen eller eksterne organer for Stortinget, innhenter erfaringer og synspunkter fra henholdsvis Statsministerens kontor og departementene, og fra Stortingets eksterne organer.»

Utvalget har fulgt opp disse føringene i sitt arbeid. Når det gjelder erfaringer og synspunkter fra forvaltningen, har utvalget innhentet og mottatt skriftlige innspill fra statsministeren og Statsministerens kontor, som har koordinert innspill fra departementene. Utvalget har også innhentet en vurdering fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Utvalget har innhentet skriftlige innspill fra samtlige av Stortingets eksterne organer. I og med at utvalgets mandat har omfattet å foreslå nye lover for Sivilombudsmannen og Ombudsmannen for Forsvaret, har utvalget mottatt flere innspill fra disse, skriftlig og i møter. Når det gjelder forslag til lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen, sendte utvalget sitt lovforslag på skriftlig høring 1. oktober 2020, med frist for å komme med innspill 20. desember 2020. Forslag ble sendt direkte til utvalgte høringsinstanser og ble publisert på Stortingets nettsider. Utvalget mottok tolv høringssvar.

For å utarbeide ny lov om Ombudsmannsnemnda for Forsvaret fant utvalget det nødvendig med en nærmere kartlegging og evaluering av ordningen. Utvalget hadde ikke kapasitet til å forestå dette selv og engasjerte derfor konsulentselskapet Rambøll til å gjennomføre evalueringen. Rambølls evalueringsrapport er vedlagt rapporten. Forslag til ny lov om Ombudsnemnda for Forsvaret er ikke sendt på høring i forkant av avlevering av rapporten.

Forrige gang Stortingets kontrollfunksjon var gjenstand for en bred utredning, var i 2002. Utvalget mente derfor at det var behov for å få belyst utviklingstrekk de siste 20 årene som er relevante for Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget engasjerte utvalgsmedlem professor Jostein Askim, professor emeritus Knut Heidar og førsteamanuensis Kristoffer Kolltveit til å utrede dette. De leverte utredningen «Om samfunnsmessige og politiske rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen», som er vedlagt rapporten.

Som ledd i utvalgets innhenting av informasjon og synspunkter har følgende personer holdt presentasjoner for utvalget:

Tidl. sivilombudsmann Aage Thor Falkanger
Kontorsjef Gustav Haver
Komitésekretær Hanne Koll Larssen
Komitésekretær Thomas Dam
Spesialrådgiver Malin Nossum
Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted
Tidl. regjeringsråd Nina Frisak
Tidl. assisterende regjeringsråd Arne Spildo
Ombudsmann for Forsvaret Roald Linaker
Konsulent Thomas Nortvedt

Utvalgets sekretariat har videre hatt møter med en rekke personer. På bakgrunn av personlig kunnskap og erfaring om temaer som er relevante for utvalgsarbeidet, har sekretariatet hatt møter med Arne Fliflet, Arnulf Tverberg, Dagfinn Høybråten, professor Eivind Smith, Fredrik Sejersted, Ida Børresen, Ketil Lund og Kjetil Olsen. Videre har sekretariatet hatt møter med representanter for Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Pressens Offentlighetsutvalg, EOS-utvalget, Norges institusjon for menneskerettigheter, Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen, Forsvarsdepartementet, Forsvarsstaben, Tillitsvalgtordningen i Forsvaret, Ombudsmannen for Forsvaret, Riksadvokaten, Stortingets administrasjon og Statsministerens kontor. Informasjon og innspill fra disse møtene har blitt videreformidlet til utvalget.

I deler av arbeidet har utvalget opprettet arbeidsgrupper som har bearbeidet og forberedt enkelte temaer for utvalget.

Neste kapittel