Registrering av spillere skjer i dag på frivillig basis
ved deltagelse i spill fra Norsk Tipping AS.
Arbeidsgruppen finner det rimelig om det nå innføres
ordninger der spillere og deltagere i lotterier registreres. Det
må imidlertid vurderes om enkelte lotteriformer, slik som
mindre, tradisjonelle lotterier, bør unntas fra registreringsplikten.
Arbeidsgruppen mener registrering vil være av vesentlig
betydning for skattemyndighetene og et effektivt virkemiddel mot kriminelle
miljøer.
Flere høringsinstanser er positive til forslaget.
Departementet har kommet til at det ikke bør fremmes
forslag om registreringsplikt for spillere. Pliktig registrering
av den enkelte spiller og dennes spilleaktivitet reiser etter departementet
oppfatning problemstillinger knyttet til den enkeltes personvern. Det
pekes på at hvitvasking av penger gjennom spill er mest
aktuelt i tilknytning til totalisatorspill, men da hovedsakelig
ved kjøp av spillekvitteringer som gir kjøperen
dokumentasjon på gevinsten.
Komiteen har merket seg at i NOU 1997:14 «Spillet
om pengene» finner arbeidsgruppen det rimelig at man i
forbindelse med opprettelsen av et lotteritilsyn også får
et system der spillere og deltakere i lotteri registrerer seg. Regjeringen
har ikke fremmet forslag om dette og grunngir det med at registrering
av den enkelte spilleren kan skape problemer for den enkeltes personvern.
Komiteen ser at registreringsplikt vil føre
til større innsamling av opplysninger enn nødvendig,
og at disse vil kunne bli benyttet til andre formål. Komiteen er
enig i å si nei til registrering av spillere, men vil be
Lotteritilsynet, når det er dannet, å ha oppmerksomheten
på dette problemet sammen med Økokrim og Datatilsynet.
Alle automater som skal utplasseres i det norske markedet må typegodkjennes
av Justisdepartementet iht. forskrift av 28. august 1998.
Eksisterende automater må tilpasses disse kravene innen
1. april 2001. Departementet vil på sikt kreve
at det installeres en overvåkingsenhet i alle automater,
slik at både myndighetene og den driftsansvarlige kan følge
automatens omsetning.
Fokus på uheldige barne- og ungdomsmiljøer knyttet
til underholdningsautomater i såkalte spillehaller, foranlediget
forskrift om spilleautomater/spillehaller m.v. I henhold
til forskriften kan det bl.a. vurderes å sette vilkår
om en nedre aldersgrense, og det anbefales en aldersgrense på 15 år.
I Sverige håndheves en aldersgrense på 18 år
for spill på gevinstautomater. I Finland er grensen 15 år. Danmark
har ingen aldersgrense for spill på automater, men enkelte
spillesteder har selv innført regler om 18-årsgrense.
Arbeidsgruppen har ikke drøftet behovet for en aldersgrense.
Enkelte av høringsinstansene har likevel uttalt seg om
dette. Noen foreslår en aldersgrense på 16 år.
Barneombudet viser til at ombudet har mottatt henvendelser om til
dels store problemer for barn og unge som blir fanget av «spillegalskap».
Departementet viser til at i løpet av 90-tallet har antallet
gevinstautomater økt betydelig. Samtidig har det skjedd
en utvikling i retning av mer avanserte og til dels aggressive spill.
En undersøkelse om spilleatferd blant 12-19-åringer
fra 1997 viser at spilleinteressen blant barn og unge i første
rekke er knyttet til gevinstautomater, og at interessen for automatspill avtar
betraktelig etter fylte 18 år.
Departementet mener at det er uheldig at barn og unge får
tilgang til spill med penger på gevinstautomater, og vil
foreslå en aldersgrense på 18 år for
spill på slike automater. Det foreslås også en
bestemmelse om at departementet ved forskrift kan fastsette aldersgrense
for deltakelse i andre lotterier.
Underholdningsautomater kan utelukkende gi gevinst i form av
nye spill og innebærer ikke den samme risiko som følger
med spill om penger. Departementet anser det ikke hensiktsmessig å fastsette
generelle bestemmelser om aldersgrenser for slike spill, men vil
vurdere å regulere barn og unges tilgang til det enkelte
spill ved å fastsette aldersgrense i forbindelse med typegodkjenning
av spillene.
Komiteen viser til at i den offentlige
debatten om spilleavhengighet, har bl.a. spørsmålet
om aldersgrense for å hindre at barn spiller på pengeautomater kommet
opp.
Komiteen er orientert om at enkelte organisasjoner
allerede har innført aldersgrense ved spill på automater,
og at man ikke skal motta spillepenger fra barn og unge. Mange organisasjoner
støtter en innføring av en lovbestemt aldersgrense,
selv om usikkerheten går på om grensen skal gå ved
fylte 16 år eller 18 år (myndighetsalder).
Komiteen kan ikke se at det eksisterer tilfredsstillende
forskning i Norge hva gjelder utvikling av spilleavhengighet. Departementet
uttaler at det ikke er kjent med at vi har forskningsresultater
som viser omfanget av spilleavhengighet i Norge. Bekjempelse av
spilleavhengighet må baseres på forskningsresultater. Komiteen ber
Regjeringen bidra til at man får fram uavhengig forskningsmateriale
om spilleavhengighet knyttet til både private og offentlige spill.
Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene
frå Framstegspartiet, syner til at departementet ved forskrift
vil vurdere aldersgrense for andre lotteri enn pengeautomatar. Fleirtalet ber
Regjeringa i samband med seinare sak til Stortinget vurdere trongen
for aldersgrense i den totale spelemarknaden både for statlege
og private pengespel.
Eit anna fleirtal, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet
og Høgre, stør at 18 års aldersgrense
på pengeautomatar vert innført.
Komiteen sine medlemer frå Høgre syner
til at det ved Noregs teknisk-naturvitenskaplege universitet (NTNU)
har vore eit forskingsprosjekt som søkjer å avdekkje
speleavhengighet i Noreg. Denne rapporten er no lagt fram for komiteen
etter at Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) er lagt fram for Stortinget. Ein
førebels konklusjon er at det er aldersgruppa fram til
16 år som er mest utsett for å verte avhengige.
I aldersgruppa mellom 12 og 18 år spelar hovudtyngda på internett,
data-TV og videospel. Underhaldnings- og gevinstautomatar er langt
lågare vitja. Samstundes ser ein at aktiviteten frå desse
spela er høgast fram til 16 års alderen og at
det er stort sett gutar som spelar. Desse medlemene vil
innføre 16 års aldersgrense for alle typar pengespel.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet går
imot å innføre aldersgrense for pengespill slik
at de samme betingelser gjelder for private spill som de statlige
spill.
Disse medlemmer viser til at tenåringer
har et mangfoldig produkt- og aktivitetstilbud å velge imellom.
Prioritering av tid og bruk av penger vil være forskjellig
ut fra ulike vurderinger og valg av kostnader i forhold til glede,
nytte og underholdningsverdi. Disse medlemmer har
tillit til at seriøse aktører vil påse
at pengespill ikke skjer i ukontrollerte former.
Disse medlemmer vil understreke at det er viktig å skille
mellom kontrollert fritidsbeskjeftigelse og det som kan betegnes
som enkeltes problemer med avhengighet av spill. Det kan oppstå problemer
i forhold til spilleavhengighet uavhengig om det er private lotterier
eller statlige spill. Disse medlemmer påpeker
at det i dag ikke finnes noen lovhjemmel som hindrer at barn kan
satse sine lommepenger på statlige spill om penger.
Det er meget viktig å peke på at man må få frem vitenskapelig
kunnskap med troverdighet rundt spørsmålet om
spilleavhengighet før man kan konstatere at det er økning
i spilleavhengighet. Disse medlemmer mener at spørsmålet
i så fall ikke gjelder bare private spill, men også statlige
spill. Debatten om spilleavhengighet har på mange vis vært bygget
på påstander og har ikke vært kvalitetssikret gjennom
uavhengig forskning.
Departementet anser det ikke betenkelig at underholdningsautomater
som etter sin art ikke krever en aldersgrense, fortsatt kan stå oppstilt
i det offentlige rom. Spill som krever en aldersgrense, bør
etter departementets oppfatning utelukkende oppstilles i lokaler hvor
det kan føres tilsyn med spillet.
Departementet mener at spill på gevinstautomater bør
avgrenses til ordnede og ryddige miljøer hvor det kan håndheves
en aldersgrense og føres tilsyn med spillet. Videre bør
det være adgang til å oppstille automater i lokaler
hvor automatene inngår som en del av et samlet underholdningstilbud.
Det kan fortsatt være aktuelt å tillate utplassering
av et fåtall automater i kiosker m.v. For slike oppstillinger
bør det imidlertid stilles vilkår om skjerming
av spilletilbudet til en avgrenset del av arealet og lokalinnehaver
må påse at aldersgrensen håndheves.
Departementet har nylig forelagt aktørene i lotterimarkedet
et utkast til midlertidig forskrift, hvor det bl.a. forutsettes
at tillatelse til etablering av spillearkader (dvs. et antall automater
oppstilt i avgrensede lokaler under permanent tilsyn) utelukkende
kan gis etter forutgående samtykke fra departementet. Høringsinstansene
har i det vesentlige sluttet seg til dette. Departementet vil innhente
erfaringer fra oppstilling i spillearkader med henblikk på en
senere forskriftsregulering. Det er overveiende positive erfaringer
med organisering av automatvirksomheten i arkader bl.a. i Finland.
Forskrift om typegodkjenning av gevinstautomater innebærer
for øvrig at hele automatparken skal skiftes ut med mindre
aggressive automater innen 1. april 2001.
Oppstilling av automater i arkader, kan etter departementets
oppfatning gi innsparinger som gir grunnlag for å stille
krav om at en større andel av overskuddet skal tilfalle
formålet. Departementet tar ikke sikte på at etableringen
av spillearkader skal medføre en økning i det
totale antallet automater i markedet.
Komiteen har registrert at utbetalingsautomatene
gir et bidrag til humanitære og allmennyttige foreninger
og lag på omtrent 850 mill. kroner pr. år. Justisdepartementet
har 28. august 1998 utgitt en forskrift om typegodkjenning
av utbetalingsautomater. Forskriften legger opp til en tvungen innføring
av en ny generasjon mindre «hardtspillende» eller
mindre «aggressive» automater, altså en
fjerning av dagens automater. Forskriften legger opp til at de nye
automatene skal ha overtatt markedet totalt innen 1. april 2001.
Komiteen er enig i at alle automater som skal plasseres
ut i markedet må typegodkjennes av Justisdepartementet.
De fleste automatene er i dag utplassert i butikker, kjøpesentra,
kiosker og lignende.
Komiteen er enig i at det er nødvendig å ha tekniske
krav og typegodkjenning av automatene. Komiteen legger
her vekt på bl.a. innsatsgrense, gevinstgrense og lydkontroll.
Komiteen mener det ikke må settes krav
i forskriftene som krever utskiftning av automatene eller som reduserer
inntektene for organisasjonene. Organisasjonene har opplyst at gjeldende
forskrift ville påføre dem betydelige kostnader. Komiteen ber departementet
gjennomgå forskriftene med bakgrunn i disse forutsetningene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener dette må bety at gjeldende forskrift
må oppheves.
Komiteen er skeptisk til spillehaller
ut fra at man slik vil rendyrke et spillemiljø som igjen
vil kreve større spenning og høyere gevinst fordi
spillet retter seg mot voksne og er skilt fra det offentlige rom.
Komiteen er orientert om at rundt 8 til 10 spillehaller
er i ferd med å bli utprøvd for å høste
erfaringer i eksempelvis Oslo, Trondheim, Larvik og Kristiansand. Komiteen vil
ikke hindre at slike spillehaller prøves ut, men vil ikke
stille krav om overgang fra dagens oppstillingslokaler til egne
lokaler eller egne arkader så lenge tilfredsstillende kontrollhensyn
er ivaretatt.
Komiteen viser til at departementet ser spillearkader
som et egnet spillekonsept der et antall automater er stilt opp
i avgrensede lokaler under permanent tilsyn av voksen betjening
som bl.a. skal håndtere en aldersgrense. Komiteen er
enig i at dette spillekonseptet kan prøves ut, men vil
ikke stille krav om en slik organisering. Komiteen mener
at spilleautomater fremdeles må kunne være stilt
opp i tilknytning til bensinstasjoner, lokalkjøpmenn, storkiosk,
kjøpesentra, kinolokaler etc. som i dag. For slike oppstillinger
bør det likevel stilles vilkår om at automatene
blir plassert på en del av arealet der lokalinnehaver kan
påse at reglene blir håndhevet.
Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene
frå Framstegspartiet, syner til at departementet har utarbeidd
nye føresegner for «snillare» automatar.
Med bakgrunn i materiale som er kome til komiteen under høyringane
frå operatørane i marknaden, ser det ut som desse
automatane ikkje spelar inn like mykje pengar til dei uttalte føremåla. For
Stortinget har det vore ein føresetnad at inntektene skulle
liggje nokolunde på dagens nivå.
Fleirtalet går inn for aldersgrense for
spel på pengeautomatar, og ser dette som det viktigaste verkemiddelet
for å hindre at born og unge skal ta del i pengespel, og
slik unngå å bli avhengige av spel. Fleirtalet meiner
difor trongen for å redusere automatane sin appell no er
mindre viktig.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener at forskriften av 28. august 1998
stiller unødvendige krav som vil føre til alt
for store kostnader. Utskiftingen av ca. 25 000 automater
til en gjennomsnittspris på 50 000 kroner vil
samlet sett med stor sannsynlighet utgjøre nærmere
1,3 mrd. kroner. Det er svært tvilsomt om organisasjonene
makter slike pålegg som den nye forskriften her krever.
Begrunnelsen for et slikt krav har i hovedsak fra departementets
side vært den kritikk som har forekommet mot folks spilleavhengighet.
Disse medlemmer stiller seg tvilende til slike
karakteristikker uten at det foreligger en troverdig utredning,
undersøkelse eller analyse av dette såkalte problemet.
Det må også ses i relasjon til fordelene som spilleautomatene
representerer, som gleden allmennheten kan oppleve i forbindelse
med spillet.
I gjeldende lotterilov er det i dag i en viss utstrekning gitt
regler om regnskap. Det foreligger imidlertid ikke et samlet og
enhetlig regelverk. Majoriteten av de store humanitære
organisasjoner er på frivillig basis tilsluttet den private
stiftelsen Innsamlingskontrollen i Norge. Stiftelsen har egne retningslinjer
for regnskap hvor lotteriinntekter inngår.
Arbeidsgruppen uttaler bl.a. at man bør vurdere å knytte
kravene til regnskapsføring opp mot regnskapslovens bestemmelser.
Arbeidsgruppen har foreslått regnskapsplikt etter regnskapsloven
kapittel 2 for «den som trenger godkjenning» etter
lotteriloven. Videre er det foreslått en bestemmelse om
revisjonsplikt og at departementet kan dispensere fra kravet om
regnskaps- og revisjonsplikt.
De høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget,
er gjennomgående positive til en innskjerping av regnskapsreglene
i lotterivirksomheten. Stiftelsen Innsamlingskontrollen i Norge
påpeker imidlertid at konsekvensen av arbeidsgruppens forslag
er at regnskapsloven vil måtte følges av en rekke
organisasjoner til tross for at regnskapsloven gjør positivt
unntak for dem.
Departementet følger opp arbeidsgruppens forslag. Det
foreslås at regnskapsplikten skal omfatte den samlede virksomhet,
men slik at lotterivirksomheten fremgår særskilt
av regnskapene. Det stilles krav om årsregnskap og årsberetning
og at dette sendes inn til Regnskapsregisteret. Forslaget omfatter alle
entreprenører og lokalinnehavere, og innebærer en
utvidelse av regnskapsplikten for organisasjoner og foreninger som
ikke omfattes av regnskapsloven. Forslaget vil imidlertid ikke medføre
at organisasjoner pålegges vesentlig større byrder
enn det systemet som er etablert i regi av organisasjonene selv
og det som følger av gjeldende rett.
Lotterier som foregår i møter hvor allmennheten ikke
har adgang og hvor lotteriet ikke er hovedhensikten med møtet,
faller utenfor reglene, og det samme gjelder lotterier som er unntatt
fra krav om tillatelse. Det foreslås videre en bestemmelse
om adgang til å gi dispensasjon fra kravet.
Departementet er av den oppfatning at alle organisasjoner og
foreninger samt entreprenører som pålegges regnskapsplikt
etter lotteriloven også bør pålegges revisjonsplikt.
Komiteen vil understreke at det er
svært viktig å innføre god regnskapsplikt
og revisjonsplikt for denne samlede virksomheten, og kravene bør
knyttes opp til regnskapsloven kap. 2 «for den som trenger godkjenning» etter
lotteriloven. Det må stilles krav om årsregnskap
og årsrapport og at denne skal sendes til Regnskapsregisteret.
Regnskapsregisteret må melde fra til Lotteritilsynet om
brudd på loven.
Departementet foreslår å endre lotteriloven § 9 når
det gjelder alkoholholdige drikkevarer som gevinst, for å bringe
reglene i samsvar med alkoholloven § 8-6. Lovendringen
medfører kun en teknisk tilpasning og innebærer
at alkohol som gevinst er tillatt i privat sammenheng.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Kristelig Folkeparti, har ingen merknader til at lotteriloven
endres slik at alkohol som gevinst er lovlig i privat sammenheng.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti vil
gå imot departementets forslag om å tillate alkoholholdige
drikkevarer som gevinst i private sammenhenger. Disse medlemmer viser
til at da alkoholloven ble vedtatt 16. mai 1997, ble det åpnet
for alkohol som gevinst i rent private sammenhenger. Departementet
mente at bestemmelsen skulle forstås snevert, slik at det
ikke vil være lovlig dersom lotteriet er åpent
for en relativ ubestemt krets av personer. Som eksempel ble det
sagt at en forening eller større bedrift kan ikke avholde
vinlotteri blant sine medlemmer, mens et kor, en syklubb eller et
kontor på en arbeidsplass kunne ha et vinlotteri uten at
det rammes av forbudet. Disse medlemmer mener at endringen
i lotterilovens § 9 går lenger enn alkohollovens § 8-6,
og at en utvidelse i forhold til det som ble omtalt i forbindelse
med endringene i alkoholloven, ikke er ønskelig av alkoholpolitiske
grunner.
I markedsføringsloven § 5 er det gitt
en bestemmelse om lotteri i tilknytning til salgsfremmende tiltak.
Arbeidsgruppen viser til at ansvaret for markedsføringsloven
tilligger Barne- og familiedepartementet, og mener det trolig ville
vært ryddigere om også denne bestemmelsen fant
sin plass i lotteriloven.
Forbrukerombudet viser til at samarbeidet med Justisdepartementet
fungerer tilfredsstillende og ser ikke at arbeidsgruppens forslag
tilsier nye håndhevings- eller avgrensingsspørsmål.
Departementet slutter seg til Forbrukerombudets vurdering.
Det er viktig å likebehandle statlige og
private spilleaktørers muligheter til å reklamere
eller gjøre seg attraktive for markedet. Komiteen er
kjent med at statlige spill f.eks. kjører massive reklamekampanjer
for sine pengespill i media.
Komiteen ber om at Regjeringen på nytt
vurderer om ikke det er mest formålstjenlig å ha
med en regel i lotteriloven om markedsføring. Komiteen ber
videre om en totalvurdering av hvordan markedsføring av
private og statlige spill som retter seg mot forbrukeren skal foregå,
og ber om at dette blir lagt fram for Stortinget.
Etter lotteriloven § 16 er det forbudt å opprette eller
delta i pyramidespill, eller liknende tiltak. Departementet foreslår å innta
begrepet pyramidesalg i ordlyden i lotteriloven § 20,
som en presisering av forbudet mot pyramidespill. Pyramidesalg omfatter
elementer fra pyramidespill, men også omsetning av varer,
tjenester eller rettigheter. Ved vurderingen av lovligheten må det
foretas en totalvurdering av det enkelte konsept, hvor alle elementene
sees i sammenheng. Pyramidesalg er i strid med lotterilovens bestemmelser
bl.a. dersom en vesentlig del av omsetningen har sammenheng med
verving av deltakere.
Departementet mener videre at det er behov for en hjemmel til å gi
forskrifter som kan presisere innholdet i § 16.
Komiteen vil påpeke at nettverkssalg
i dag ikke er regulert gjennom særskilt lovgivning. I Norge
som i resten av verden har direktesalgsformen utviklet seg kraftig.
Bransjen ønsker seg klare regler for virksomheten, noe komiteen anser
som positivt.
Komiteen har merket seg at de fleste som driver
med direktesalg har dette som attåtnæring ifølge bransjen
selv. Direktesalg vil i fremtiden være voksende med de
mulighetene som internett og elektronisk handel gir.
Komiteen presiserer at det er viktig å hindre
all salgsform som inneholder de kjennetegn som er vanlige ved pyramidespill.
Men komiteen vil understreke at det er viktig å avgrense
ulovlig pyramidespill mot området for lovlig nettverksalg.
Komiteen vil ellers vise til at Nordisk ministerråd
vil gjennomføre en «gemensam nordisk märkning for
trygg elektronisk handel på Internet». Komiteen mener
lovgivningen bør ha som utgangspunkt at den skal samsvare
med lovgivningen i våre nordiske naboland, slik at nettverksvirksomhet
som er lovlig i andre skandinaviske land også er lovlig
i Norge. Komiteen forventer at Regjeringen legger
frem lovforslag for nettverkssalg med bakgrunn i det felles nordiske
samarbeidet.
Komiteen mener at begrepet «pyramidesalg» ikke
skal tas inn i loven. Når det gjelder regulering av nettverkssalg
bes Regjeringen utarbeide en egen lov som ikke er knyttet til lotteriloven
og forskrifter til denne.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker å legge
til rette for et enklere Norge og viser til den foreslåtte § 20
vedrørende pyramidesalg som ikke ivaretar den intensjonen.
I forslaget som foreligger introduseres begrepet «pyramidesalg». Disse
medlemmer stiller spørsmålstegn ved om
det er heldig å innføre begrepet «pyramidesalg» i
tillegg til «pyramidespill». Lotteriloven rammer
i dag pyramidespill, som også omfatter pyramidespill som
er kombinert med salg.
Disse medlemmer mener at markedsføringsloven
beskytter forbrukers interesser i denne type saker, med vide muligheter
for forbrukermyndigheten til å gripe inn overfor urimeligheter.
Begrepet «pyramidesalg» er et relativt upresist
begrep. Ifølge departementet er pyramidesalg et skjønnsmessig
begrep basert på en «totalvurdering, hvor alle
elementene ses i sammenheng». Disse medlemmer mener
begrep som kan brukes som et grunnlag for eventuell straffsanksjonering,
må være presise og klare. Det å ha et
stort spillerom for skjønn med hensyn til forståelsen
av begrepet vil skape uklarhet og være uheldig.