Brev fra Utenriksdepartementet v/Øystein Hovdkinn til Senterpartiets stortingsgruppe v/Morten Lund, datert 13. desember 2000

Spørsmål til departementet vedrørende stortingsproposisjon nr. 12 (2000-2001)

Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe datert 12. desember 2000 vedrørende St.prp. nr. 12 (2000-2001). Vedlagt følger svar på spørsmål 1-8 vedrørende "veto-retten". Departementet har funnet det mest hensiktsmessig å besvare disse spørsmålene samlet.

Svar på skriftlig spørsmål fra Senterpartiets stortingsgruppe om reservasjonsretten (veto)

Det helt sentrale utgangspunkt for EØS-avtalens funksjon er at man skal ha et enhetlig regelverk innen hele EØS-området, og at dette skal videreutvikles i fellesskap. Avtalen har således et dynamisk element, hvor avtalen stadig utvides og endres i takt med at nye regler blir besluttet. Beslutningsprosessen i EØS-avtalen er utformet med sikte på at partene effektivt skal komme frem til enighet om innlemmelse av nye felles regler i EØS-komitéen.

EØS-avtalens Artikkel 102, særlig underpunkt 4-6, inneholder regler knyttet til uenighet om nytt regelverk. Bestemmelsen gjelder endringer av avtalens vedlegg, det vil si videreutvikling av EUs sekundærlovgivning som anses å være av EØS-relevant karakter. EU tar stilling til om en rettsakt skal anses som EØS-relevant i forbindelse med vedtagelsen av rettsakten på EU-siden (spørsmålet om EØS-relevans er et element i selve vedtaket). Dette kan imidlertid ikke anses for å være bindende i forhold til EØS/EFTA-siden.

Før en eventuell uenighet om innlemmelse av ny sekundærlovgivning i EØS settes på spissen i form av en prosess som kan ende opp med at den berørte del av vedlegget betraktes som midlertidig satt ut av kraft (heretter benevnt som "midlertidig opphør"), er det i avtalens art. 102 lagt inn formuleringer som gir partene en sterk oppfordring til å løse konflikten eller til å begrense skadevirkningene av uenigheten i så stor grad som mulig.

Artikkel 102(3) slår fast at partene skal "bestrebe seg på å komme til enighet" om innlemmelse av rettsakter som er relevante for avtalen. Dersom ikke dette lykkes, gir bestemmelsene i art. 102 (4) til (6) anvisning på den videre prosedyre. Det er på dette stadium i beslutningsprosessen de tre direktivene om tilsetningsstoffer som St. prp. nr. 12 (2000-2001) gjelder, nå befinner seg.

I første omgang har EØS-komitéen 6 måneder til rådighet fra saken forelegges for EØS-komitéen eller 6 måneder fra den dag det tilsvarende fellesskapsregelverk trer i kraft i EU, dersom dette tidspunktet er senere. I denne perioden skal partene “undersøke alle andre muligheter for at denne avtale fortsatt skal kunne virke tilfredsstillende, og treffe enhver beslutning for dette formål, herunder muligheten for å konstatere at lovgivningen skal anses likeverdig”. Dette er allerede forsøkt når det gjelder de tre tilsetningsstoff-direktivene.

Dersom partene på tross av den prosedyre som er innebygget i Avtalen, jfr. over, ikke lykkes i å nå frem til en løsning, angir art. 102(5) "prisen" for å anvende reservasjonsretten, dvs. at den berørte del av et vedlegg som rettsakten berører settes midlertidig ut av kraft såfremt ikke EØS-komitéen ikke treffer beslutning om annet. Slikt midlertidig opphør trer automatisk i kraft 6 måneder deretter.

Et midlertidig opphør vil få virkning for alle de tre EFTA/EØS-landene, ikke kun for det landet som motsetter seg at en EØS-relevant rettsakt skal innlemmes i EØS.

Virkningen av et midlertidig opphør er således av dramatisk karakter, og - slik også erfaringen fra avtalen hittil er - dette instrumentet har karakter av å være et redskap som kun bør benyttes i eksepsjonelle tilfelle (jfr. også omforent møtereferat, riktignok til Art. 111: "midlertidig opphør er ikke til beste for at avtalen skal kunne virke tilfredsstillende, og alle bestrebelser bør gjøres for å unngå det", jf. særskilt vedlegg 1 til St.prp. nr. 100 (1991-92), s. 424). På bakgrunn av reservasjonsrettens dramatiske karaktér og konsekvenser vurderer Regjeringen nøye hvilke rettsakter den mener det er aktuelt å reservere seg mot. Regjeringen anser ikke den foreliggende sak å være av en slik karaktér at Norge skal reservere seg. Dette innebærer ikke at denne retten ikke foreligger, slik at spørsmålet knyttet til Grunnlovens § 93 ikke er aktuelt.

Dersom delvis midlertidig opphør skulle inntreffe, gir avtalen ikke noen klar anvisning på hvilket regelverk som skal omfattes. Selv om art. 102(5), jfr. (2) etter ordlyden sier at hvilken del av et vedlegg som direkte berøres av det nye regelverk regulært skal gjøres til gjenstand for vurdering av EØS-komitéen, gjøres ikke dette i praksis. Dette skyldes at man i den regulære beslutningsprosessen ikke påregner bruk av det eksepsjonelle tiltak som reservasjonsretten anses å være. Det er således ikke klart hva som er "den berørte del av et vedlegg" som dermed skal settes midlertidig ut av kraft, og en må forvente at EU-siden, utfra tanken om at dette skal være et pressmiddel for å få EFTA/EØS-siden til å akseptere innlemmelse, vil anvende en vid fortolkning.

EU-sidens vurderinger i denne sammenheng vil antagelig basere seg på en rekke parametre. Regjeringen ønsker ikke å gå inn på spekulasjoner knyttet til hva omfanget av et midlertidig opphør vil kunne bli dersom en slik situasjon skulle oppstå.

Når det gjelder de tre tilsetningsstoffdirektivene må det imidlertid antas som gitt at EØS-avtalens vedlegg II, kapittel XII om næringsmidler åpenbart blir direkte berørt dersom disse ikke innlemmes i EØS-avtalen som følge av reservasjon fra norsk side. Midlertidig opphør av denne delen av EØS-avtalen innebærer at EFTA/EØS-landene og EU ikke lenger er forpliktet til å stille de samme kravene til produksjon og omsetning av næringsmidler.

Ved eksport av næringsmidler til EU vil myndighetene i det enkelte land dermed kunne stille krav om dokumentasjon eller testing for å forsikre seg om at produktene holder samme standard som kreves ihht. deres eget regelverk. EØS-avtalens generelle regler om fri varebevegelse, herunder forbudet mot kvantitative og tilsvarende importrestriksjoner i artikkel 11, vil riktignok fortsatt gjelde, men bare for varer med opprinnelse i EØS som er omfattet av produktspekteret i artikkel 8 nr. 3. Medlemslandene vil imidlertid kunne forby eller begrense import fra Norge dersom dette kan begrunnes i helse- eller miljøhensyn og oppfyller de øvrige vilkår i artikkel 13. Selv om artikkelen benyttes til å hindre norsk eksport uten at vilkårene er oppfylt, vil det ta tid å bringe praksisen til opphør gjennom bilaterale kontakter mellom myndighetene eller traktatbruddsak innledet av Kommisjonen. Dette er langt fra tilstrekkelig for å sikre uhindret eksport av næringsmidler til EU.

Det foreligger ingen overordnet uhildet instans i EØS-samarbeidet som vil kunne avgjøre med bindende virkning for alle parter hvor grensene går for hva som skal kunne anses "direkte berørt" iht. avtalens artikkel 102 nr. 2 og 5. Det er dessuten hevet over enhver tvil at bruk av reservasjonsretten for de tre direktivene vil ha negativ innvirkning på samarbeidsklimaet mellom EFTA/EØS-landene og EU.

Art. 102(6) viser til at de praktiske konsekvenser av et midlertidig opphør skal drøftes i EØS-komitéen, og at rettigheter og forpliktelser som personer og markedsdeltagere allerede har ervervet i henhold til avtalen, fortsatt skal bestå. En eksemplifisering av hvilke rettigheter det dreier seg om er inntatt i et omforent møtereferat til artikkel 102(6), jfr. Særskilt vedlegg nr. 1 til St. prp. nr. 100 (1991-92), s. 424. Retten til fortsatt eksport av varer er ikke blant disse. Selv om man tidligere har eksportert næringsmidler til EU iht. reglene i vedlegg II, kapittel XII, er dette ikke å anse som en ervervet rett til uhindret eksport også i fremtiden, dersom de tidligere gjeldende felles regler om krav til produksjon og omsetning midlertidig opphører.

Ved midlertidig opphør vil (jfr. St.prp. 100) "bestemmelser i avtaler mellom partene som før ikrafttredelsen av Avtalen regulerte angjeldende område igjen kunne anvendes". Disse avtalene er ikke sagt opp mellom partene i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen. Ingen av disse vil imidlertid gi større rettigheter til eksport av næringsmidler til EU enn det som følger av EØS-avtalens generelle regler.

Representanten har også vist til et proporsjonalitetsprinsipp som skal gjelde under WTO. Tvisteløsningsavtalen under WTO, artikkel 22(3), som regulerer midlertidig opphør av rettigheter under WTO, gir en henvisning på hvordan man skal avgrense opphøret. Utgangspunktet her er at det midlertidige opphøret av rettigheter skal være et effektivt pressmiddel for å få en part til å oppfylle regelverket. Dette kan innebære at et importland går langt utover den relevante avtalen for å oppnå tilstrekkelig press mot den andre. Man har eksempler på at importrestriksjoner mot bananer har blitt møtt med mottiltak mot immaterielle rettigheter. Det er derfor neppe relevant å henvise til WTO.