Kapittelet gir først en kort presentasjon
av politiets samfunnsrolle og en faktabeskrivelse knyttet opp mot dagens
politiorganisasjon og dagens politioppgaver.
Kapittelet avsluttes med et historisk tilbakeblikk
på utviklingen av politi- og lensmannsetaten, med vekt
på organisasjonsendringer. Deretter presenteres reformer og
utviklingstrekk i Sverige, Danmark og Finland.
Politiets oppgave er både å virke
konfliktløsende, kriminalitetsforebyggende og kriminalitetsbekjempende.
Tilsynsansvaret for tjenesteutøvelsen
i straffesaker tilligger overordnet påtalemyndighet. For øvrig
har Politidirektoratet tilsynsansvar. Siden 1988 har det vært
en ordning med særskilte etterforskingsorgan (SEFO), og
innen enkelte områder er det etablert selvstendige kontrollmyndigheter.
Det er besluttet å evaluere SEFO-ordningen, og departementet
mener at det bør foretas en gjennomgang av hvordan klager
mot politiet bør gripes an.
Politirolleutvalget (NOU 1981:35 og NOU 1987:27) la
til grunn 10 prinsipper og verdier for norsk politi som departementet
mener fortsatt bør være grunnleggende for norsk
politi. Politiet skal avspeile samfunnets idealer, ha et sivilt
preg, være et desentralisert enhetspoliti, og politimannen
skal være generalist. Politiet skal virke i samspill med
publikum, være integrert i lokalsamfunnet og ha bred rekruttering.
Politiet skal legge hovedvekten på forebyggende virksomhet og
være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side.
Riksadvokaten har det overordnede ansvar for
straffesaksbehandlingen, mens Justisdepartementet og Politidirektoratet
har ansvar for resten av politiets virksomhet.
Landets 54 politidistrikter er inndelt i geografiske driftsenheter
(lensmannskontorer og politistasjoner) med unntak av de store politidistriktene
som har fått beholde organiseringen med funksjonelle driftsenheter (fagavdelinger).
Det er 337 lensmannskontorer og 64 politistasjoner. Denne organisasjonsmodellen
ble innført i 1994, og utgangspunktet var at alle politidistriktene
med unntak av Oslo skulle ha lik organisering. Politidistriktene
er organisert i to nivåer, et politimesternivå og
et driftsenhetsnivå. Reformen innebar at det ble forutsatt
en del sammenslåinger av driftsenheter. I praksis viste
dette seg vanskelig å gjennomføre pga. motstand
lokalt.
Selv om organisasjonsmodellen var lik for alle
politidistriktene, har reformen av 1994 likevel ført til
betydelige forskjeller innad i og mellom politidistriktene. Mange
driftsenheter disponerer mindre enn 10 årsverk, og antallet
driftsenheter innen politidistriktene varierer også meget.
Evalueringen av 1994-reformen peker i retning av at den ikke har
fått den ønskede effekt. Noe av årsaken
ligger nok i at mange driftsenheter og politidistrikter er for små.
I de senere år har det skjedd en betydelig
vekst innen "trygghetsindustrien", dvs. kommersielle tilbud om trygghets-
og vakttjenester. Etter departementets oppfatning bør ikke
slike tjenester være annet enn et supplement til politiet.
Mange politidistrikt har av ressursmessige årsaker
i dag problemer med å opprettholde en døgnkontinuerlig
politiberedskap. Dette er lite heldig. Etter departementets vurdering
vil den totale politiberedskapen kunne styrkes ved at politidistriktene
gjøres ressursmessig mer likestilte. Bibehold av nærpolitiets
funksjon og virkeområde er også et viktig utgangspunkt
for de endringsforslagene som foreslås i meldingen.
Politiets behandling av straffesaker er, etter
ordenstjenesten, den største tjenestegrenen ved samtlige
politidistrikter. Et sentralt virkemiddel i straffesaksarbeidet
er fremskutt, integrert påtalefunksjon. Hovedpro-blemet
i dag er at straffesaker blir liggende hos politi og påtalemyndighet
uten at dette har sin årsak i at det arbeides med sakene.
Undersøkelser viser at det er svært store forskjeller
mellom politidistriktenes resultater i straffesaksbehandlingen.
Politiet er også tillagt forvaltningsoppgaver
av varierende karakter, og lensmennene er tillagt en rekke sivile
gjøremål. I 10 kommuner er det lensmenn som utelukkende
har sivile gjøremål. En vesentlig begrunnelse
for at forvaltningsoppgaver legges til politiet er at slike oppgaver
ofte har tilknytning til, eller en direkte nytteverdi for, utførelsen
av politiets primæroppgaver. Etter departementets vurdering
ligger det ikke til rette for større utvidelser av politiets
forvaltningsmessige gjøremål.
Det ble i 1997 fremlagt en utredning om organiseringen
av den sivile rettspleie på grunnplanet. Utredningen konkluderte
under noe tvil med at den beste løsningen vil være
at oppgavene innenfor den sivile rettspleie på grunnplanet
blir lagt til politiet. Departementet har foreløpig ikke
tatt stilling til om, og eventuelt i hvilket omfang, utredningens
tilrådinger skal følges opp.
I Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) Om lov om endringer
i politiloven (overvåkingstjenestens oppgaver mm.) foreslås
det ikke vesentlige endringer av oppgavene til Politiets Overvåkingstjeneste
(POT). For overvåkingstjenestens vedkommende ligger det
et rasjonaliseringspotensial i nedbygging av den regionale organisasjonen.
De nye kravene til grensekontroll som følge
av Schengen-regelverket vil gi politiet økte
oppgaver og ha ressursmessige konsekvenser for de berørte
politidistriktene.
Justisdepartementet har det overordnete ansvaret
for norsk deltakelse i det internasjonale politisamarbeid. Departementet
peker på at norsk politis deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner
og lignende belaster de tjenestesteder som avgir personell. I meldingen
gis en kortfattet oversikt over andre samarbeidsmønstre
for norsk politi. Dette omfatter bl.a. Kystvakten, Forsvaret og
redningstjenesten.
I forhold til politiet foreslås det
i NOU 2000:24 "Et sårbart samfunn" å styrke samarbeidet
mellom politi og forsvar mot mulig omfattende terror og sabotasje.
Sammensetningen av oppgavene i etaten er slik
at etaten må kombinere regelstyring med mål- og
resultatstyring. Departementet legger til grunn at styringsdialogen
mellom Politidirektoratet og politidistriktene i økende
grad må dreie seg om overordnede mål og rammer,
og mindre om ressursdisponeringer og operativ prioriteringer.
Nåværende resultatmål
(saksbehandling, oppklaringsprosent etc.) er nyttige, men gir ikke
gode nok indikasjoner om effekten på primærmålene
for politiarbeid.
Med virkning fra 2001 er det bestemt å fordele
budsjettmidlene til politidistriktene som en totalramme. Selv om
Stortinget kun vedtar budsjettene med ett års varighet,
bør politi- og lensmannsetaten bedre enn nå kunne
utvikle grunnlaget for langsiktig budsjettmessig planlegging.
Budsjettutviklingen i politi- og lensmannsetaten
fra 1985 til 2000 har vært jevnt økende. Størrelsen
på budsjettene og bemanningen i politiet er sentrale virkemidler
når det gjelder å nå ønskede
mål og resultater. Det er også foretatt store
forbedringer i etatens ledelses- og styringsformer; blant annet
ved omorganiseringer, økt satsing på teknologi
og innføring av mål- og resultatstyring. Det vesentlige
av budsjettmidlene er bundet opp i faste utgifter (lønn,
leie, drift).
Etter departementets vurdering kan politi- og
lensmannsetaten oppnå store forbedringer ved å utvikle
og ta i bruk mer fleksible og prosjektbaserte arbeidsformer. Et
virkemiddel for å trekke til seg ønsket arbeidskraft
kan være jobbrotasjon.
I politi- og lensmannsetaten er det tre alternative
karriereveier som peker seg ut: generalistveien, spesialistveien
og lederveien. Departementet ønsker at generalisten skal
få en mer sentral rolle. For å skaffe og skape den
nødvendige spesialistkompetansen, vil faglig sterke miljøer
være en forutsetning. Ved rekruttering til lederstillinger
må det stilles økte krav til kompetanse innen
ledelse.
Politimestre og visepolitimestre samt sjefene
for Kriminalpolitisentralen og Utrykningspolitiet utnevnes som embetsmenn.
Etter politiloven § 19 kan Kongen bestemme at andre sjefer
for politiets sentrale særorganer og politimestre ansettes
på åremål. I medhold av denne bestemmelsen
er rektor for Politihøgskolen tilsatt på åremål.
Overvåkingssjefen kan bare beskikkes på åremål.
I Innst. O. nr. 40 (1999-2000) uttalte en samlet
justiskomité bl.a. at også landets politimestre
bør ansettes på åremål med mulighet
for forlengelse. Departementet finner det naturlig at politimestrene
og sjefene for politiets særorganer i fremtiden blir beskikket
av Kongen på åremål. Embetsutnevnelser
bør også bortfalle for visepolitimestrene.
Former for resultatbasert avlønning
har så langt ikke vært utprøvd i politi-
og lensmannsetaten. Også i politiet bør en være åpen
for å vurdere muligheter og anvendelsesområder
for et slikt belønningssystem.
Som en følge av de oppgaver etaten
er satt til å ivareta, har politiet i utgangspunktet en
mer belastende og utsatt arbeidssituasjon enn mange andre yrkesgrupper. Et
systematisk, godt forankret og gjennomgripende HMS-arbeid vil derfor
bli enda viktigere for politi- og lensmannsetaten i tiden framover.
Arbeids- og administrasjonsdepartementets målsetting
om 30 pst. kvinnelige ledere i statsadministrasjonen legges også til
grunn i politi- og lensmannsetaten. Det er imidlertid ennå et
langt stykke igjen før målet er nådd,
og innsatsen må rettes inn for å øke
andelen kvinner i etaten.
Departementet peker på at verdispørsmål
og yrkes-etikk må gis en bredere plass, og nye krav til
lederskap og ledelsesformer må inngå som et viktig
utviklingsområde i etaten. Forholdene må ellers
legges til rette for at politimestrene kan rekruttere og beholde
det riktige personell ved å åpne for lokale tilpasninger
av tilsettingsforhold. Politi- og lensmannsetaten har fortsatt svært
få ansatte med annen kulturell bakgrunn. Det er igangsatt
utviklingstiltak, men disse må forsterkes. Publikumsrettet
arbeid må oppgraderes slik at det blir mer attraktivt å utføre
uniformert tjeneste.
Samtlige av landets politimestere har i dag
juridisk embetseksamen som grunnleggende kompetanse. Departementet
legger til grunn at det også i fremtiden må settes
krav om juridisk kunnskap på et visst nivå til topplederstillingen
i et politidistrikt, selv om juridikum ikke anses å være
det eneste alternativet. Det er viktig at også kompetansekravene
for politistillingene undergis en nærmere vurdering. Man
må i årene framover ytterligere forsterke og åpne
for å supplere og integrere andre utdannelsesbakgrunner
enn de man tradisjonelt ser i etaten.
Grunnutdanningen for politipersonell skal være
en generalistutdanning. Det er også behov for å utvikle opplæringstilbud
for jurister og sivilt ansatte i politiet.
Departementet mener det bør utvikles
undervisningstilbud som legger økt vekt på kunnskap
om samfunnsforhold, kulturer, sosiale sammenhenger og tverrfaglig
og tverretatlig samarbeid.
Stortinget har i forbindelse med tidligere budsjettbehandlinger
anmodet om en oversikt over stillingsbehovet i politi- og lensmannsetaten.
På denne bakgrunn igangsatte departementet det såkalte
"Ressursprosjektet" som munnet ut i en bemanningsplan med utgangspunkt
i bemanningen i 1998.
Bemanningsplanens anslag over stillingsbehovet
vil måtte revurderes og tilpasses forslagene om sammenslåing
av politidistrikter. Planen kan således ikke ses som et
forslag fra Regjeringen om en plan for en fremtidig ressursmessig
opptrapping av politiets innsats.
Bemanningsplanen konkluderte med at politiet
må tilføres 1900 nye årsverk frem mot
2005. I meldingen gis en oversikt over bemanningsutviklingen siden 1985,
og en vurdering av bemanningssituasjonen frem til 1999.
Det vil i perioden 1999-2003 uteksamineres langt flere
studenter fra Politihøgskolen enn avgangen av politipersonell
i samme periode. Departementet legger til grunn at studenttilgangen
stort sett vil avhjelpe det stillingsbehov som bemanningsplanen
legger til grunn. Forutsatt at det opprettes stillinger til alle,
gjenstår det i henhold til bemanningsplanen et behov på ca.
700 stillinger av annen kategori. I lys av de nye forutsetninger
som meldingen legger til grunn, vil departementet be Politidirektoratet
om å utarbeide en ny bemanningsplan.
I meldingens pkt. 3.8, Historikk, gis en oversikt
over fremveksten av lensmannsetaten og politietaten, og i pkt. 3.9
gis en redegjørelse for organisasjonsutvikling fra 70 årene
til i dag. I pkt. 3.10 gis en redegjørelse for politiet
i Sverige, Finland og Danmark. Det fremgår at det også i
de øvrige skandinaviske land har pågått
og pågår organisasjonsutviklingsprosesser. Når
det gjelder strukturen for ny politidistriktsinndeling synes den danske
og norske tilnærmingen å ha likhetstrekk. Det synes å være
en klar tendens i samtlige av landene at utviklingen går
i retning av større organisatoriske enheter.
Komiteen viser til at politiet
i dag er inndelt i 54 distrikter med ca. 400 driftsenheter som i
hovedsak er geografisk inndelt. Det er store forskjeller i størrelse
og kompetanse både mellom distriktene og driftsenhetene.
Dette medfører svært ulike muligheter til å kunne hanskes
med alvorlig og omfattende kriminalitet. Komiteen støtter
departementets intensjon om å gjøre politidistriktene
større og mer ressursmessige likestilte.
Et hovedproblem med dagens organisering er lang saksbehandlingstid
i bl.a. straffesaker, og at saker blir liggende hos både
politi- og påtalemyndighet uten at det skyldes at det arbeides
med sakene. "Liggetiden" for straffesaker viser svært store
forskjeller mellom distrikter. Komiteen er enig i
at målet er godt samarbeid mellom politi- og påtalefunksjon,
og at tilgjengelig personell organiseres slik at "liggetiden" minimaliseres,
saksbehandlingstiden reduseres og publikums erfaringer med politiet
kan forbedres vesentlig.
Departementet bes også utvikle nye
måleparametre for politiets arbeid i tillegg til saksbehandlingstid,
oppklaringsprosent mv. Dette kan for eksempel være responstid,
henleggelser, effekt av forebyggende arbeid gjennom utviklingen
i barne-/ungdomskriminalitet, narkotikautvikling mv., eller
andre kriterier som gjerne kan utvikles i samarbeid med politiets
organisasjoner.
Komiteen er opptatt av at en
ved denne store politireformen virkelig satser på å utvikle
det forebyggende arbeidet. Både organisatorisk og metodemessig må det
forebyggende arbeidet stå i fokus, særlig må en ha
fokus på det tverrfaglige samarbeidet mellom etatene. Når
en vurderer om politi- og lensmannsetaten gjør en god jobb
er det ikke nok å ha fokus på saksbehandlingstid
og oppklaringsprosent. Det viktigste er å hindre kriminalitet,
ikke minst blant barn og ungdom. Hovedutfordringen ligger i å sette
inn ressurser og tiltak, og videreutvikle metoder som gjør
denne delen av politiarbeidet bedre.
Komiteen understreker at politiet
er tilført stadig nye oppgaver. Schengen grensekontroll
har ressursmessige konsekvenser for berørte distrikter,
og deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner bidrar til at de tjenestesteder
som avgir personell i perioder mister opparbeidet kompetanse. Det
endrede trusselbilde Norge står overfor iht. Sårbarhetsutvalget
(NOU 2000:24) og St.prp. nr. 45 (2000-2001) om omlegging av Forsvaret
i perioden 2002-2005, innebærer et styrket fremtidig samarbeid
mellom politi og forsvar mot mulig omfattende terror og sabotasje. Komiteen forutsetter
at nye oppgaver må følges opp med nødvendige
ressurser.
Komiteen viser til departementets
påpeking av at dagens budsjettmidler i vesentlig grad er
bundet opp i faste utgifter (lønn, leie, drift). Samtidig
er politiets hverdag preget av uforutsette hendelser som kan være svært
ressurskrevende, og små politidistrikter vil ha betydelig
færre muligheter til å omprioritere ressurser til
slike saker enn større politidistrikter. Komiteen ønsker
at karriereveiene og lønnssystemene innen politiet for
fremtiden i større grad også må knyttes
opp mot operativ tjeneste, fremfor administrasjon. Publikumsrettet
arbeid må oppgraderes slik at det blir mer attraktivt å utføre
uniformert tjeneste. Videre må kravene til kompetanse og
personlige egenskaper innen ledelse vektlegges sterkere. Derfor
er det særlig viktig å rekruttere de beste kandidatene
til stillingene som landets nye politimestre, og at søkergrunnlaget
er bredest mulig.
Komiteen understreker at personal-
og lønnspolitiske virkemidler kan og bør brukes
til å endre en organisasjons atferds- og ledelsessystemer.
Særlig er det viktig at det finnes karrieremuligheter som
både generalist, spesialist og leder, og at systemet må stimulere til
karrieremuligheter utenfor administrative stillinger.
Komiteen finner det ikke riktig å behandle
spørsmålet om felles aldersgrense for politi-
og lensmenn her, bortsett fra å understreke at det er en
utfordring i alle yrker å stimulere ansatte til å stå i
tjeneste lenger enn i dag.
Komiteen støtter at
juridikum ikke lenger ansees som det eneste alternativet hva angår
utdannelse for å kunne fylle en politimesterstilling, selv
om det stilles krav om juridisk kompetanse på et visst
nivå for å kunne inneha en topplederstilling i
politiet. Komiteen støtter også at
kompetansekravene for politistillinger revurderes, og at det åpnes
for ytterligere integrering av andre utdannelsesbakgrunner i politietaten.
Komiteen understreker behovet
for å vektlegge realkompetanse i tillegg til formalkompetanse,
samt utfordringen som ligger i å finne måter å formalisere denne
på. Videre er det i et stadig mer komplekst samfunn i rask
forandring viktig med utvikling og etterutdanning. I tillegg til
Politihøyskolen, bør norsk politi også kunne
knyttes opp mot eksterne utdanningsinstitusjoner som kan sikre kontinuerlig
oppbygging av kompetanse.
Komiteen viser til at bemanningsutvalget
konkluderte med at politiet trengte 1 900 nye årsverk innen 2005
for å kunne utføre sine oppgaver. Komiteen merker
seg at departementet med henvisning til rasjonaliseringpotensiale
i politiet, vil be Politidirektoratet om å utarbeide en
ny bemanningsplan på et lavere nivå. Komiteen understreker
at det i høringsrunden har fremkommet skepsis til departementets
anslag om innsparing på 400-450 stillinger som følge
av politidistriktsreformen. Det synes etter komiteens syn
for tidlig å fastslå at ikke bemanningsutvalgets
anslag fortsatt har gyldighet. Komiteen ønsker
likevel en snarlig oversikt over den bemanningsplanen som Regjeringen
vil legge til grunn for årene fremover, og forutsetter
at arbeidet med denne i Politidirektoratet gis høy prioritet.
Komiteen merker seg at departementet
ikke har tatt stilling til organiseringen av den sivile rettspleie
på grunnplanet, herunder om denne skal legges til polititet. Komiteen viser
til at denne saken har ventet på en avklaring siden Reinskou-utredningen
ble fremlagt i 1997, og mener alle parter er tjent med en avklaring. Komiteen ber
derfor Regjeringen fremlegge sin anbefaling for Stortinget så snart
som mulig.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet har merket seg at heller ikke i forbindelse
med denne reformen blir det lagt opp til en politisk debatt vedrørende
den sivile rettspleien på grunnplanet. Prinsipielt er disse
medlemmer opptatt av at en skal ha en politi- og lensmannsetat
med varierte arbeidsoppgaver som også omfatter sivile saker
og forvaltningsmessige gjøremål.