3.1 Sammendrag

3.1.1 Innledning

Kapittelet gir først en kort presentasjon av politiets samfunnsrolle og en faktabeskrivelse knyttet opp mot dagens politiorganisasjon og dagens politioppgaver.

Kapittelet avsluttes med et historisk tilbakeblikk på utviklingen av politi- og lensmannsetaten, med vekt på organisasjonsendringer. Deretter presenteres reformer og utviklingstrekk i Sverige, Danmark og Finland.

3.1.2 Politiets samfunnsrolle

Politiets oppgave er både å virke konfliktløsende, kriminalitetsforebyggende og kriminalitetsbekjempende.

Tilsynsansvaret for tjenesteutøvelsen i straffesaker tilligger overordnet påtalemyndighet. For øvrig har Politidirektoratet tilsynsansvar. Siden 1988 har det vært en ordning med særskilte etterforskingsorgan (SEFO), og innen enkelte områder er det etablert selvstendige kontrollmyndigheter. Det er besluttet å evaluere SEFO-ordningen, og departementet mener at det bør foretas en gjennomgang av hvordan klager mot politiet bør gripes an.

Politirolleutvalget (NOU 1981:35 og NOU 1987:27) la til grunn 10 prinsipper og verdier for norsk politi som departementet mener fortsatt bør være grunnleggende for norsk politi. Politiet skal avspeile samfunnets idealer, ha et sivilt preg, være et desentralisert enhetspoliti, og politimannen skal være generalist. Politiet skal virke i samspill med publikum, være integrert i lokalsamfunnet og ha bred rekruttering. Politiet skal legge hovedvekten på forebyggende virksomhet og være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side.

3.1.3 Organisering og oppgavedeling

Riksadvokaten har det overordnede ansvar for straffesaksbehandlingen, mens Justisdepartementet og Politidirektoratet har ansvar for resten av politiets virksomhet.

Landets 54 politidistrikter er inndelt i geografiske driftsenheter (lensmannskontorer og politistasjoner) med unntak av de store politidistriktene som har fått beholde organiseringen med funksjonelle driftsenheter (fagavdelinger). Det er 337 lensmannskontorer og 64 politistasjoner. Denne organisasjonsmodellen ble innført i 1994, og utgangspunktet var at alle politidistriktene med unntak av Oslo skulle ha lik organisering. Politidistriktene er organisert i to nivåer, et politimesternivå og et driftsenhetsnivå. Reformen innebar at det ble forutsatt en del sammenslåinger av driftsenheter. I praksis viste dette seg vanskelig å gjennomføre pga. motstand lokalt.

Selv om organisasjonsmodellen var lik for alle politidistriktene, har reformen av 1994 likevel ført til betydelige forskjeller innad i og mellom politidistriktene. Mange driftsenheter disponerer mindre enn 10 årsverk, og antallet driftsenheter innen politidistriktene varierer også meget. Evalueringen av 1994-reformen peker i retning av at den ikke har fått den ønskede effekt. Noe av årsaken ligger nok i at mange driftsenheter og politidistrikter er for små.

3.1.4 Politiets samfunnsoppgaver

I de senere år har det skjedd en betydelig vekst innen "trygghetsindustrien", dvs. kommersielle tilbud om trygghets- og vakttjenester. Etter departementets oppfatning bør ikke slike tjenester være annet enn et supplement til politiet.

Mange politidistrikt har av ressursmessige årsaker i dag problemer med å opprettholde en døgnkontinuerlig politiberedskap. Dette er lite heldig. Etter departementets vurdering vil den totale politiberedskapen kunne styrkes ved at politidistriktene gjøres ressursmessig mer likestilte. Bibehold av nærpolitiets funksjon og virkeområde er også et viktig utgangspunkt for de endringsforslagene som foreslås i meldingen.

Politiets behandling av straffesaker er, etter ordenstjenesten, den største tjenestegrenen ved samtlige politidistrikter. Et sentralt virkemiddel i straffesaksarbeidet er fremskutt, integrert påtalefunksjon. Hovedpro­-blemet i dag er at straffesaker blir liggende hos politi og påtalemyndighet uten at dette har sin årsak i at det arbeides med sakene. Undersøkelser viser at det er svært store forskjeller mellom politidistriktenes resultater i straffesaksbehandlingen.

Politiet er også tillagt forvaltningsoppgaver av varierende karakter, og lensmennene er tillagt en rekke sivile gjøremål. I 10 kommuner er det lensmenn som utelukkende har sivile gjøremål. En vesentlig begrunnelse for at forvaltningsoppgaver legges til politiet er at slike oppgaver ofte har tilknytning til, eller en direkte nytteverdi for, utførelsen av politiets primæroppgaver. Etter departementets vurdering ligger det ikke til rette for større utvidelser av politiets forvaltningsmessige gjøremål.

Det ble i 1997 fremlagt en utredning om organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet. Utredningen konkluderte under noe tvil med at den beste løsningen vil være at oppgavene innenfor den sivile rettspleie på grunnplanet blir lagt til politiet. Departementet har foreløpig ikke tatt stilling til om, og eventuelt i hvilket omfang, utredningens tilrådinger skal følges opp.

I Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) Om lov om endringer i politiloven (overvåkingstjenestens oppgaver mm.) foreslås det ikke vesentlige endringer av oppgavene til Politiets Overvåkingstjeneste (POT). For overvåkingstjenestens vedkommende ligger det et rasjonaliseringspotensial i nedbygging av den regionale organisasjonen.

De nye kravene til grensekontroll som følge av Schen­gen-regelverket vil gi politiet økte oppgaver og ha ressursmessige konsekvenser for de berørte politidistriktene.

Justisdepartementet har det overordnete ansvaret for norsk deltakelse i det internasjonale politisamarbeid. Departementet peker på at norsk politis deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner og lignende belaster de tjenestesteder som avgir personell. I meldingen gis en kortfattet oversikt over andre samarbeidsmønstre for norsk politi. Dette omfatter bl.a. Kystvakten, Forsvaret og redningstjenesten.

I forhold til politiet foreslås det i NOU 2000:24 "Et sårbart samfunn" å styrke samarbeidet mellom politi og forsvar mot mulig omfattende terror og sabotasje.

3.1.5 Styring, ledelse og samarbeid

Sammensetningen av oppgavene i etaten er slik at etaten må kombinere regelstyring med mål- og resultatstyring. Departementet legger til grunn at styringsdialogen mellom Politidirektoratet og politidistriktene i økende grad må dreie seg om overordnede mål og rammer, og mindre om ressursdisponeringer og operativ prioriteringer.

Nåværende resultatmål (saksbehandling, oppklaringsprosent etc.) er nyttige, men gir ikke gode nok indikasjoner om effekten på primærmålene for politiarbeid.

Med virkning fra 2001 er det bestemt å fordele budsjettmidlene til politidistriktene som en totalramme. Selv om Stortinget kun vedtar budsjettene med ett års varighet, bør politi- og lensmannsetaten bedre enn nå kunne utvikle grunnlaget for langsiktig budsjettmessig planlegging.

Budsjettutviklingen i politi- og lensmannsetaten fra 1985 til 2000 har vært jevnt økende. Størrelsen på budsjettene og bemanningen i politiet er sentrale virkemidler når det gjelder å nå ønskede mål og resultater. Det er også foretatt store forbedringer i etatens ledelses- og styringsformer; blant annet ved omorganiseringer, økt satsing på teknologi og innføring av mål- og resultatstyring. Det vesentlige av budsjettmidlene er bundet opp i faste utgifter (lønn, leie, drift).

3.1.6 Personalpolitikk

Etter departementets vurdering kan politi- og lensmannsetaten oppnå store forbedringer ved å utvikle og ta i bruk mer fleksible og prosjektbaserte arbeidsformer. Et virkemiddel for å trekke til seg ønsket arbeidskraft kan være jobbrotasjon.

I politi- og lensmannsetaten er det tre alternative karriereveier som peker seg ut: generalistveien, spesialistveien og lederveien. Departementet ønsker at generalisten skal få en mer sentral rolle. For å skaffe og skape den nødvendige spesialistkompetansen, vil faglig sterke miljøer være en forutsetning. Ved rekruttering til lederstillinger må det stilles økte krav til kompetanse innen ledelse.

Politimestre og visepolitimestre samt sjefene for Kriminalpolitisentralen og Utrykningspolitiet utnevnes som embetsmenn. Etter politiloven § 19 kan Kongen bestemme at andre sjefer for politiets sentrale særorganer og politimestre ansettes på åremål. I medhold av denne bestemmelsen er rektor for Politihøgskolen tilsatt på åremål. Overvåkingssjefen kan bare beskikkes på åremål.

I Innst. O. nr. 40 (1999-2000) uttalte en samlet justiskomité bl.a. at også landets politimestre bør ansettes på åremål med mulighet for forlengelse. Departementet finner det naturlig at politimestrene og sjefene for politiets særorganer i fremtiden blir beskikket av Kongen på åremål. Embetsutnevnelser bør også bortfalle for visepolitimestrene.

Former for resultatbasert avlønning har så langt ikke vært utprøvd i politi- og lensmannsetaten. Også i politiet bør en være åpen for å vurdere muligheter og anvendelsesområder for et slikt belønningssystem.

Som en følge av de oppgaver etaten er satt til å ivareta, har politiet i utgangspunktet en mer belastende og utsatt arbeidssituasjon enn mange andre yrkesgrupper. Et systematisk, godt forankret og gjennomgripende HMS-arbeid vil derfor bli enda viktigere for politi- og lensmannsetaten i tiden framover.

Arbeids- og administrasjonsdepartementets målsetting om 30 pst. kvinnelige ledere i statsadministrasjonen legges også til grunn i politi- og lensmannsetaten. Det er imidlertid ennå et langt stykke igjen før målet er nådd, og innsatsen må rettes inn for å øke andelen kvinner i etaten.

Departementet peker på at verdispørsmål og yrkes-etikk må gis en bredere plass, og nye krav til lederskap og ledelsesformer må inngå som et viktig utviklingsområde i etaten. Forholdene må ellers legges til rette for at politimestrene kan rekruttere og beholde det riktige personell ved å åpne for lokale tilpasninger av tilsettingsforhold. Politi- og lensmannsetaten har fortsatt svært få ansatte med annen kulturell bakgrunn. Det er igangsatt utviklingstiltak, men disse må forsterkes. Publikumsrettet arbeid må oppgraderes slik at det blir mer attraktivt å utføre uniformert tjeneste.

3.1.7 Kompetanse

Samtlige av landets politimestere har i dag juridisk embetseksamen som grunnleggende kompetanse. Departementet legger til grunn at det også i fremtiden må settes krav om juridisk kunnskap på et visst nivå til topplederstillingen i et politidistrikt, selv om juridikum ikke anses å være det eneste alternativet. Det er viktig at også kompetansekravene for politistillingene undergis en nærmere vurdering. Man må i årene framover ytterligere forsterke og åpne for å supplere og integrere andre utdannelsesbakgrunner enn de man tradisjonelt ser i etaten.

Grunnutdanningen for politipersonell skal være en generalistutdanning. Det er også behov for å utvikle opplæringstilbud for jurister og sivilt ansatte i politiet.

Departementet mener det bør utvikles undervisningstilbud som legger økt vekt på kunnskap om samfunnsforhold, kulturer, sosiale sammenhenger og tverrfaglig og tverretatlig samarbeid.

3.1.8 Bemanning og bemanningsbehov i politi- og lensmannsetaten

Stortinget har i forbindelse med tidligere budsjettbehandlinger anmodet om en oversikt over stillingsbehovet i politi- og lensmannsetaten. På denne bakgrunn igangsatte departementet det såkalte "Ressursprosjektet" som munnet ut i en bemanningsplan med utgangspunkt i bemanningen i 1998.

Bemanningsplanens anslag over stillingsbehovet vil måtte revurderes og tilpasses forslagene om sammenslåing av politidistrikter. Planen kan således ikke ses som et forslag fra Regjeringen om en plan for en fremtidig ressursmessig opptrapping av politiets innsats.

Bemanningsplanen konkluderte med at politiet må tilføres 1900 nye årsverk frem mot 2005. I meldingen gis en oversikt over bemanningsutviklingen siden 1985, og en vurdering av bemanningssituasjonen frem til 1999.

Det vil i perioden 1999-2003 uteksamineres langt flere studenter fra Politihøgskolen enn avgangen av politipersonell i samme periode. Departementet legger til grunn at studenttilgangen stort sett vil avhjelpe det stillingsbehov som bemanningsplanen legger til grunn. Forutsatt at det opprettes stillinger til alle, gjenstår det i henhold til bemanningsplanen et behov på ca. 700 stillinger av annen kategori. I lys av de nye forutsetninger som meldingen legger til grunn, vil departementet be Politidirektoratet om å utarbeide en ny bemanningsplan.

3.1.9 Historikk. Politiet i Sverige, Finland og Danmark

I meldingens pkt. 3.8, Historikk, gis en oversikt over fremveksten av lensmannsetaten og politietaten, og i pkt. 3.9 gis en redegjørelse for organisasjonsutvikling fra 70 årene til i dag. I pkt. 3.10 gis en redegjørelse for politiet i Sverige, Finland og Danmark. Det fremgår at det også i de øvrige skandinaviske land har pågått og pågår organisasjonsutviklingsprosesser. Når det gjelder strukturen for ny politidistriktsinndeling synes den danske og norske tilnærmingen å ha likhetstrekk. Det synes å være en klar tendens i samtlige av landene at utviklingen går i retning av større organisatoriske enheter.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at politiet i dag er inndelt i 54 distrikter med ca. 400 driftsenheter som i hovedsak er geografisk inndelt. Det er store forskjeller i størrelse og kompetanse både mellom distriktene og driftsenhetene. Dette medfører svært ulike muligheter til å kunne hanskes med alvorlig og omfattende kriminalitet. Komiteen støtter departementets intensjon om å gjøre politidistriktene større og mer ressursmessige likestilte.

Et hovedproblem med dagens organisering er lang saksbehandlingstid i bl.a. straffesaker, og at saker blir liggende hos både politi- og påtalemyndighet uten at det skyldes at det arbeides med sakene. "Liggetiden" for straffesaker viser svært store forskjeller mellom distrikter. Komiteen er enig i at målet er godt samarbeid mellom politi- og påtalefunksjon, og at tilgjengelig personell organiseres slik at "liggetiden" minimaliseres, saksbehandlingstiden reduseres og publikums erfaringer med politiet kan forbedres vesentlig.

Departementet bes også utvikle nye måleparametre for politiets arbeid i tillegg til saksbehandlingstid, oppklaringsprosent mv. Dette kan for eksempel være responstid, henleggelser, effekt av forebyggende arbeid gjennom utviklingen i barne-/ungdomskriminalitet, narkotikautvikling mv., eller andre kriterier som gjerne kan utvikles i samarbeid med politiets organisasjoner.

Komiteen er opptatt av at en ved denne store politireformen virkelig satser på å utvikle det forebyggende arbeidet. Både organisatorisk og metodemessig må det forebyggende arbeidet stå i fokus, særlig må en ha fokus på det tverrfaglige samarbeidet mellom etatene. Når en vurderer om politi- og lensmannsetaten gjør en god jobb er det ikke nok å ha fokus på saksbehandlingstid og oppklaringsprosent. Det viktigste er å hindre kriminalitet, ikke minst blant barn og ungdom. Hovedutfordringen ligger i å sette inn ressurser og tiltak, og videreutvikle metoder som gjør denne delen av politiarbeidet bedre.

Komiteen understreker at politiet er tilført stadig nye oppgaver. Schengen grensekontroll har ressursmessige konsekvenser for berørte distrikter, og deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner bidrar til at de tjenestesteder som avgir personell i perioder mister opparbeidet kompetanse. Det endrede trusselbilde Norge står overfor iht. Sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24) og St.prp. nr. 45 (2000-2001) om omlegging av Forsvaret i perioden 2002-2005, innebærer et styrket fremtidig samarbeid mellom politi og forsvar mot mulig omfattende terror og sabotasje. Komiteen forutsetter at nye oppgaver må følges opp med nødvendige ressurser.

Komiteen viser til departementets påpeking av at dagens budsjettmidler i vesentlig grad er bundet opp i faste utgifter (lønn, leie, drift). Samtidig er politiets hverdag preget av uforutsette hendelser som kan være svært ressurskrevende, og små politidistrikter vil ha betydelig færre muligheter til å omprioritere ressurser til slike saker enn større politidistrikter. Komiteen ønsker at karriereveiene og lønnssystemene innen politiet for fremtiden i større grad også må knyttes opp mot operativ tjeneste, fremfor administrasjon. Publikumsrettet arbeid må oppgraderes slik at det blir mer attraktivt å utføre uniformert tjeneste. Videre må kravene til kompetanse og personlige egenskaper innen ledelse vektlegges sterkere. Derfor er det særlig viktig å rekruttere de beste kandidatene til stillingene som landets nye politimestre, og at søkergrunnlaget er bredest mulig.

Komiteen understreker at personal- og lønnspolitiske virkemidler kan og bør brukes til å endre en organisasjons atferds- og ledelsessystemer. Særlig er det viktig at det finnes karrieremuligheter som både generalist, spesialist og leder, og at systemet må stimulere til karrieremuligheter utenfor administrative stillinger.

Komiteen finner det ikke riktig å behandle spørsmålet om felles aldersgrense for politi- og lensmenn her, bortsett fra å understreke at det er en utfordring i alle yrker å stimulere ansatte til å stå i tjeneste lenger enn i dag.

Komiteen støtter at juridikum ikke lenger ansees som det eneste alternativet hva angår utdannelse for å kunne fylle en politimesterstilling, selv om det stilles krav om juridisk kompetanse på et visst nivå for å kunne inneha en topplederstilling i politiet. Komiteen støtter også at kompetansekravene for politistillinger revurderes, og at det åpnes for ytterligere integrering av andre utdannelsesbakgrunner i politietaten.

Komiteen understreker behovet for å vektlegge realkompetanse i tillegg til formalkompetanse, samt utfordringen som ligger i å finne måter å formalisere denne på. Videre er det i et stadig mer komplekst samfunn i rask forandring viktig med utvikling og etterutdanning. I tillegg til Politihøyskolen, bør norsk politi også kunne knyttes opp mot eksterne utdanningsinstitusjoner som kan sikre kontinuerlig oppbygging av kompetanse.

Komiteen viser til at bemanningsutvalget konkluderte med at politiet trengte 1 900 nye årsverk innen 2005 for å kunne utføre sine oppgaver. Komiteen merker seg at departementet med henvisning til rasjonaliseringpotensiale i politiet, vil be Politidirektoratet om å utarbeide en ny bemanningsplan på et lavere nivå. Komiteen understreker at det i høringsrunden har fremkommet skepsis til departementets anslag om innsparing på 400-450 stillinger som følge av politidistriktsreformen. Det synes etter komiteens syn for tidlig å fastslå at ikke bemanningsutvalgets anslag fortsatt har gyldighet. Komiteen ønsker likevel en snarlig oversikt over den bemanningsplanen som Regjeringen vil legge til grunn for årene fremover, og forutsetter at arbeidet med denne i Politidirektoratet gis høy prioritet.

Komiteen merker seg at departementet ikke har tatt stilling til organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet, herunder om denne skal legges til polititet. Komiteen viser til at denne saken har ventet på en avklaring siden Reinskou-utredningen ble fremlagt i 1997, og mener alle parter er tjent med en avklaring. Komiteen ber derfor Regjeringen fremlegge sin anbefaling for Stortinget så snart som mulig.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet har merket seg at heller ikke i forbindelse med denne reformen blir det lagt opp til en politisk debatt vedrørende den sivile rettspleien på grunnplanet. Prinsipielt er disse medlemmer opptatt av at en skal ha en politi- og lensmannsetat med varierte arbeidsoppgaver som også omfatter sivile saker og forvaltningsmessige gjøremål.