Brev fra Justis- og beredskapsdepartementet v/statsråden til kommunal- forvaltningskomiteen, datert 13. november 2012

Dokument 8:138 S (2011–2012) – Representantforslag om innstramming i grunnlaget for å gi utenlandske statsborgere oppholdstillatelse i Norge

Jeg viser til komiteens brev av 28. september 2012 ved komitésekretæren, hvor det bes om min vurdering av forslag fra stortingsrepresentantene Morten Ørsal Johansen, Gjermund Hagesæter og Åge Starheim om innstramming i grunnlaget for å gi utenlandske statsborgere permanent oppholdstillatelse i Norge.

Det er innhentet innspill fra Arbeidsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet hva gjelder de deler av forslaget som omhandler deres ansvarsområder.

Innledende bemerkninger

Regjeringen har en målsetting om en samfunnstjenlig og styrt innvandring, og arbeider samtidig for et inkluderende samfunn. Målet for integreringspolitikken er like muligheter, rettigheter og plikter for innvandrere og barna deres til å delta og bidra i arbeids- og samfunnsliv. Alle som bor i Norge, og som har lovlig opphold her, skal ha like muligheter til å bidra og til å delta i landets fellesskap.

For at nyankomne innvandrere skal bli godt integrert, er det viktig at de kan skaffe seg arbeid og utdanning og delta i samfunnet for øvrig. Nyankomne flyktninger har rett og plikt til å delta i et heltids introduksjonsprogram som varer i inntil to år. Nyankomne innvandrere med oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, har rett og/eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Hvilke grupper som har hhv. rett og/eller plikt til å delta i slik opplæring er nærmere redegjort for under forslag 6 nedenfor.

Forslag 1: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag med sikte på å endre kravene til oppholdstid i Norge som grunnlag for permanent oppholdstillatelse fra 3 til 6 år.

En utlending med opphold i Norge som ikke er av en forutsatt tidsbegrenset karakter bør etter en viss tid få muligheten til å etablere et varig opphold her i landet. Dette er viktig av hensyn til enkeltpersonene selv og deres integrering i det norske samfunnet. Tungtveiende administrative hensyn taler også for at man ikke har regler om mer aktiv kontroll og regelmessig vurdering og fornyelse av de enkelte tillatelser enn det som er nødvendig.

Etter gjeldende regelverk stilles det et krav om tre års botid for å kunne få permanent oppholdstillatelse. Varigheten av botidskravet ble grundig drøftet i forbindelse med utlendingsloven 2008. Det vises særlig til Utlendingslovutvalgets drøftelse i NOU 2004: 20, hvor utvalget vurderte en utvidelse av botidskravet til fem år, men hvor følgende argumenter ble avgjørende for at flertallet i utvalget foreslo å fastholde et treårskrav:

• For familieetableringstilfellene ble det ansett å være et svært inngripende tiltak om man skulle kunne gi en person et pålegg om å forlate riket etter fire-fem års opphold her fordi man har mislykkes i et samlivsforhold.

• Hensynet til å motvirke proformaekteskap kunne tilsi at man burde kreve mer enn tre års botid, men i motsatt retning ble det lagt vekt på at personer (særlig kvinner) som utsettes for mishandling og utnytting i et forhold, ikke skal holdes i ekteskapet for en lengre periode av frykt for å miste oppholdsgrunnlaget.

• For personer som har fått beskyttelse i Norge vil det i henhold til praksis ikke bli foretatt en ny vurdering av beskyttelsesbehovet ved senere fornyelser, og man så derfor ingen vektige grunner for å heve botidskravet for denne gruppen.

• For arbeidsinnvandrere ble det bemerket at det ikke ville være spesielt betenkelig å øke botidskravet, men man kunne heller ikke se noen reell grunn til å heve kravet da de fleste arbeidsinnvandrere som regel fyller vilkårene for fornyet tillatelse også etter 4-5 års opphold i Norge. Det ville dermed ikke ha noen innvirkning på innvandringsbildet om botidskravet ble hevet eller ikke.

• I mangel av det flertallet oppfattet som tungtveiende grunner for å endre gjeldende botidskrav, la flertallet vakt på at det er uheldig i seg selv å gjennomføre en innstramning som vil kunne oppleves som et negativt signal rettet mot innvandrere.

Regjeringen støttet forslaget fra utvalgets flertall om å videreføre kravet om tre års botid, og jeg ser ingen tungtveiende grunner til igjen å vurdere en heving av botidskravet.

Jeg vil imidlertid bemerke at noen land som har et høyere krav til botid, samtidig tillater at flere oppholdsgrunnlag teller med i beregningen. Dette er tilfellet i for eksempel Danmark hvor kravet til botid er 5 år, men hvor oppholdstid som student eller au pair også teller med i beregningen. Dette er oppholdsgrunnlag som i Norge ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Dette må man ta med i vurderingen når man drøfter lengden på botidskravet.

Videre vil jeg nevne at regjeringen har strammet inn på retten til permanent oppholdstillatelse for personer med opphold på humanitært grunnlag når det er tvil om utlendingens identitet. I slike tilfeller kreves det som hovedregel at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet for å gi oppholdstillatelse. Dersom det likevel innvilges oppholdstillatelse, kan det gis tillatelse som ikke danner grunnlag for permanent opphold.

Forslag 2: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som reduserer utenlandske borgeres mulighet for permanent oppholdstillatelse i Norge hvis man er idømt fengselsstraff i minst 1 år, samt at det innføres karenskrav ved lovovertredelse...

Utlendinger som begår kriminalitet vil ikke bare kunne bli nektet permanent oppholdstillatelse, men vil også kunne bli utvist (utlendingsloven §§ 66 flg.). Etter dagens regler kan en utlending med oppholdstillatelse utvises dersom vedkommende er straffet for et forhold som «kan føre til fengselsstraff i mer enn ett år». Det er i denne sammenheng altså ikke et vilkår at vedkommende faktisk er dømt til fengsel i ett år (som er det vilkår det vises til i representantforslaget), men det er tilstrekkelig at strafferammen er strengere enn fengselsstraff i ett år. Dersom utlendingen ikke blir utvist, har utlendingsloven (§ 62) og forskriften (§ 11-5) regler om tilleggstid før utlendingen kan bli innvilget permanent oppholdstillatelse. Også lovovertredelser av mindre alvorlig grad, herunder samfunnsstraff, bøter og betinget fengsel gir grunnlag for tilleggstid. Jeg ser ingen grunn til å endre de tilleggstider som allerede gjelder.

Dersom det straffbare forholdet fører til påtaleunnlatelse eller blir overført til megling i konfliktråd, beregnes det etter dagens regelverk ikke tilleggstid. Det er det etter min mening heller ingen grunn til. Dersom påtalemyndigheten har funnet at det straffbare forholdet ikke har et slikt alvor at det bør lede til noen annen straffereaksjon, bør det heller ikke få alvorlige utlendingsrettslige konsekvenser.

Utlendinger som blir dømt til tvungent psykisk helsevern kan også utvises på grunnlag av straffbare handlinger. Dersom man kommer til at det ikke bør treffes et utvisningsvedtak overfor vedkommende, mener jeg at det heller ikke er rimelig å operere med en tilleggstid for å få permanent opphold. Utlendingen må imidlertid opptjene ny botid som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, etter at perioden med tvungent psykisk helsevern er avsluttet.

Forslag 3: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som fører til at utenlandske borgere som har forfalt gjeld til det offentlige, for eksempel tilbakebetalingspliktige ytelser etter lov om sosiale tjenester, forskuddsvis utbetalt barne...

Økonomisk stønad bør ta sikte på å gjøre tjenestemottakeren selvhjulpen og i stand til å mestre egen livssituasjon. Hovedregelen er derfor at stønad gis som bidrag, slik at mottakeren selv kan styre og disponere over egen økonomi. Økonomisk stønad som lån skal bare gis hvis tjenestemottaker på søknadstidspunktet har midler, eller en rett til midler, som faktisk ikke er tilgjengelige. Tjenestemottakers økonomiske situasjon kan ha endret seg når lånet skal tilbakebetales, og NAV-kontoret må da vurdere om lånet helt eller delvis skal omgjøres til bidrag. Hvis tjenestemottaker søker om å få endret lånevilkårene, eller få omgjort lånet til bidrag, skal søknaden behandles selv om fristen for å klage på vedtaket er gått ut.

Som følge av at lån vil kunne omgjøres til bidrag etter en konkret vurdering av tjenestemottakerens situasjon, synes forslaget å ha liten eller ingen praktisk effekt. Det er heller ikke ønskelig å knytte rett til permanent oppholdstillatelse til tilbakebetaling av barnebidrag mv. Forslaget kan derfor ikke anbefales.

Forslag 4: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som fører til at utenlandske borgere må ha vært i heltidsarbeid i 2,5 av de siste 3 år, og som ikke i mer enn 6 måneder i løpet av de siste 3 år har vært arbeidsledig og ikke har mottat...

I utgangspunktet er det ønskelig at alle som får opphold i Norge skal være sikret forsørging. Utlendingsloven § 58 fastsetter derfor at det er et vilkår for oppholdstillatelse at utlendingen er sikret underhold. Regjeringen har som kjent også skjerpet vilkårene for sikret underhold ved familieinnvandring, og har nå også ute på høring et forslag om heving av underholdskravet.

For mange har det imidlertid vært nødvendig å gjøre unntak fra kravet til sikret underhold i loven og forskriften. Dette gjelder blant annet for flyktninger og personer som får opphold på humanitært grunnlag etter en asylsøknad. I tillegg gjelder det blant annet for mange tilfeller av familieinnvandring.

Dersom man skulle innføre nye vilkår om at det skal gjelde krav til yrkesdeltakelse og selvforsørging for å få permanent oppholdstillatelse, vil dette være svært administrativt ressurskrevende, og det ville også være nødvendig å vurdere om man skal ha unntak for de samme grupper som har unntak fra underholdskravet ved søknad om førstegangs oppholdstillatelse.

Når forslaget samtidig fører til en vesentlig svekkelse av rettsposisjonen for personer som er innvilget opphold i Norge med sikte på varig bosetting her, er det ikke grunnlag for å gi forslaget støtte.

Jeg ser for øvrig ikke grunnlag for å støtte et forslag som innebærer at personer som har mottatt økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen ikke kan få permanent oppholdstillatelse før tre år etter siste stønadstilfelle. En slik bestemmelse vil være en tilleggsbelastning for personer som er i en vanskelig økonomisk situasjon. Dette vil særlig ramme personer som på grunn av sykdom, skade eller funksjonshemming ikke kan arbeide full tid, og som får lave ytelser fra folketrygden som følge av kort opptjeningstid. Denne gruppen er ofte avhengig av supplerende stønad i tillegg til lønn og/eller trygd, og vil etter forslaget aldri kunne få permanent oppholdstillatelse. Forslaget vil også ramme personer som har vært selvforsørgende i flere år, men som i løpet av de siste tre år har mottatt stønad en enkelt gang, for eksempel i forbindelse med overgang fra opplæring til arbeid.

Forslag 5: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som fører til at utenlandske borgere må ha underskrevet en erklæring om integrasjon og aktivt medborgerskap, eller på andre måter må ha tilkjennegitt aksept for innholdet av den for å...

For å kunne få permanent oppholdstillatelse i Norge må en i tillegg til oppholdstiden ha gjennomført pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. Videre vil alle som senere får norsk statsborgerskap og har fylt 12 år, bli invitert til å delta på en seremoni. På seremonien avlegger deltakere over 18 år et troskapsløfte. Troskapsløftet ble vedtatt av Kongen i statsråd 16. juni 2006, og har følgende ordlyd: «Som norsk statsborger lover jeg troskap til mitt land Norge og det norske samfunnet, og jeg støtter demokratiet og menneskerettighetene og vil respektere landets lover».

Det er vanskelig å se hvordan en erklæring om integrasjon og aktivt medborgerskap i forkant av permanent oppholdstillatelse skal kunne fremme integreringen ytterligere, og jeg ser ikke grunn til å støtte forslaget.

Forslag 6: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som fører til at utenlandske borgere skal ha gjennomført og bestått prøve i Norsk 2, eller tilsvarende eller høyere nivå, for å være berettiget permanent oppholdstillatelse.

Fra og med 1. september 2005 fikk voksne innvandrere gjennom introduksjonsloven rett og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Hvilke grupper som har henholdsvis rett og/eller plikt til slik opplæring fremgår av tabellen nedenfor.

Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Kilde: Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Prop. 1 S (2012–2013).

1) Gjelder personer som har fått oppholdstillatelse etter 1. september 2005 som gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven.

2) For de med rett og plikt eller bare rett til opplæring som har fått oppholdstillatelse mellom 1. september 2005 og 1. januar 2012, er omfanget 300 timer (250 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap), ved behov opptil 2 700 norsktimer i tillegg.

Innføringen av obligatorisk avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap ble vedtatt ved Stortingets vedtak 15. juni 2011. Endringen trer i kraft 1. september 2013. Stortinget vedtok samtidig å utvide timetallet fra 300 til 600 timer for rett og plikt til deltagelse i norsk og samfunnskunnskap for noen grupper. Endringen trådte i kraft 1. januar 2012. Gjennomføringskravet som vilkår for innvilgelse av søknad om permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven ble endret i tråd med utvidelse av rett og plikt til deltagelse i norskopplæring i introduksjonsloven.

En individuell plikt til å avlegge avsluttende prøve understreker den enkeltes ansvar for å lære seg norsk språk og sette seg inn i norske samfunnsforhold. Deltakere i norskopplæringen vil ha ulike forutsetninger og ulik skolebakgrunn, samtidig som opplæringen skal tilpasses den enkeltes behov. I noen tilfeller vil deltakerne være analfabeter eller ha lite eller ingen utdanning fra før. Personer med slik bakgrunn vil kunne ha begrensede mulighet til å bestå en norskprøve, og vil med representantforslaget være hindret fra å få permanent oppholdstillatelse i Norge. En slik ordning vil særlig ramme personer med svak skolebakgrunn, spesielt kvinner. Jeg ser ikke dette som ønskelig.

Forslag 7: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som fører til at utenlandske statsborgere som utviser et aktivt medborgerskap i Norge gjennom aktiv deltakelse i frivillig eller annen virksomhet i mer enn 1 år, tilgodeskrives dette v...

Jeg oppfatter forslagsstillerne slik at dette forslaget bare er aktuelt dersom man først beslutter å heve botidskravet til seks år. Som det fremgår mener jeg at det ikke er grunnlag for en slik endring av botidskravet, og jeg legger til grunn at heller ikke forslagsstillerne mener at det er grunn til å innføre nye unntak fra dagens treårskrav. Det kan for øvrig være store utfordringer i å utforme en slik ordning, blant annet med hensyn til hvilke aktiviteter som skal kunne godkjennes, og hvordan faktisk deltagelse skal kunne kontrolleres.

Forslag 8: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag for å innføre et belønningssystem for å målrette integreringen av utenlandske borgere og sette en god standard for integrasjon for å kunne få permanent oppholdstillatelse i Norge.

Gjennom introduksjonsloven er det innført en målrettet integreringspolitikk for å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltagelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet. Deltagelse i introduksjonsprogrammet lønnes med introduksjonsstønad, og programmet skal være individuelt tilpasset den enkeltes behov for grunnleggende kvalifisering for å sikre rask overgang til arbeid eller utdanning.

Som nevnt foran stilles det også krav til at en utlending har gjennomført pliktig opplæring i norsk for å få permanent opphold i Norge. Introduksjonsloven inneholder en blanding av krav og belønning for å sikre at den enkelte nyankomne lærer seg norsk, får kunnskap om det norske samfunnet og deltar i yrkes- og samfunnslivet, så raskt som mulig. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet jobber kontinuerlig med å utvikle og heve kvaliteten i tilbudet som blir gitt gjennom de to ordningene i introduksjonsloven.

For øvrig bidrar kravet til sikret underhold og fire års arbeid og utdanning ved familieinnvandring til integrering av de som kommer til Norge. Det vises til at referansepersonen som hovedregel må ha en klar tilknytning til norsk arbeidsliv. For arbeidsinnvandrere følger tilknytning til norsk arbeidsliv av vilkårene for innvilget tillatelse.

Forslag 9: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som fører til at familiegjenforening av utenlandsk borger med utenlandsboende ektefelle/samboer og/eller barn, forutsetter etterlevelse av de vilkår som foreslås lagt til grunn for in...

Jeg oppfatter forslaget slik at utlendinger som er bosatt i Norge skal måtte oppfylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse (etter de strengere regler som forslagsstillerne har foreslått) for å kunne få opphold for familiemedlemmer i Norge. Det er i dagens regelverk strenge krav til en utlending som ønsker sin familie til Norge. I saker om familieinnvandring stilles det krav om både fremtidig og tidligere inntekt, herunder også krav om at referansepersonen ikke må ha mottatt økonomisk stønad eller kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven. Dersom referansepersonen selv er utenlandsk, stilles det som hovedregel også krav om at vedkommende må ha arbeidet eller tatt utdanning i Norge i fire år før han eller hun kan søke om familieetablering med en utenlandsk ektefelle. Dette er krav som skal gi utlendingen et incitament til raskere integrering dersom vedkommende ønsker å hente familiemedlemmer til Norge.

En stor gruppe som ville bli rammet av forslagsstillernes innstramningsforslag, ville være flyktninger. Dette er personer med behov for internasjonal beskyttelse, som dermed er avskåret fra å videreføre eller etablere familieliv i hjemlandet. Både overfor disse og overfor andre utlendinger med oppholdstillatelse, mener jeg at det ville være urimelig strengt å stille et krav om permanent oppholdstillatelse for å kunne hente familien sin hit. Forslaget kan også være problematisk i forhold til våre forpliktelser etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) art. 8 om retten til familieliv. Jeg støtter derfor ikke dette forslaget.

Forslag 10: Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som fører til at personer som kommer til Norge gjennom familieinnvandring, ikke innrømmes rett til ytterligere familiegjenforening.

Forslaget innebærer en sterk begrensning for barns, og særlig særkullsbarns, mulighet for å gjenforenes med en forelder i Norge. Forslaget vil for eksempel innebære at en kvinne som får opphold gjennom ekteskap med en norsk borger, ikke kan få med sitt særkullsbarn til Norge. Barnet vil etter dagens regler få familiegjenforening med mor, som selv har fått tillatelse gjennom ekteskap med norsk ektefelle. Forslaget innebærer også at barn som kommer til Norge i familiegjenforening selv i voksen alder ikke kan etablere et familieliv med noen fra utlandet før etter innvilget statsborgerskap. Jeg mener forslaget vil være problematisk i forhold til våre forpliktelser etter FNs barnekonvensjon og EMK art. 8.

Det er regjeringens syn at dagens regelverk om underhold i familieinnvandringssakene i tilstrekkelig grad ivaretar kravene til selvforsørgelse og hensynet til god integrering i det norske samfunnet, også dersom referansepersonen selv kom gjennom familieinnvandring. Jeg kan ikke se at en innstramming i mulighetene for å kunne bli familiegjenforent med nære familiemedlemmer på den bakgrunn at man selv fikk opphold i Norge gjennom familieinnvandring, skal være nødvendig av innvandringsregulerende eller andre hensyn.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Det er et generelt mål å utforme et regelverk som er brukervennlig og fremmer effektiv saksbehandling. Jeg har merket meg at representantforslaget innebærer mange nye vilkår for permanent oppholdstillatelse, hvorav flere ville føre til en langt mer ressurskrevende saksbehandling. I 2011 behandlet Utlendingsdirektoratet nærmere 14 000 saker om permanent oppholdstillatelse. Mer komplisert og omfattende saksbehandling i et stort antall saker innebærer administrative og økonomiske konsekvenser for utlendingsforvaltningen. Det er verdt å merke seg at alene forslaget om å øke botidskravet fra tre til seks år vil ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, da forslaget innebærer at tredjelandsborgere vil måtte søke om fornyelse av sine tillatelser over flere år enn i dag. Representantforslaget fremstår på denne bakgrunn som lite heldig med hensyn til en effektiv utlendingsforvaltning.