1.1 Innledning

Regjeringen har fremmet en proposisjon med forslag til jordbruksoppgjøret for 2022 basert på jordbruksavtalen for 2022–2023, inngått 16. mai 2022 mellom staten, Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag. Jordbruksoppgjøret gjelder bevilgninger over statsbudsjettets kap. 1150 for kalenderåret 2022 og 2023 og endringer og omdisponeringer innenfor rammen for 2022. Videre omfatter oppgjøret målpriser for perioden 1. juli 2022 til 30. juni 2023.

Kapittel 1–5 i proposisjonen gjennomgår premissgrunnlaget for forhandlinger om ny jordbruksavtale. I kapittel 2 omtaler departementet gjennomføringen av forhandlingene med avsnitt om jordbrukets krav og statens tilbud. Kapittel 3 omtaler utviklingen i jordbruket. Utviklingen i foredlings- og omsetningsleddet er omtalt i kapittel 4 i proposisjonen. Importvernet og internasjonale forhold er beskrevet i kapittel 5. I kapittel 6 gjengir departementet hovedtrekkene i oppgjøret, og kapittel 7 går nærmere inn på noen sentrale politikkområder. Kapittel 8 omtaler overførte og innsparte midler, og forslag til omdisponering av disse, samt detaljerte forslag til bevilgninger på de enkelte ordningene i 2023.

1.1.1 Den økonomiske politikken og utviklingen i norsk økonomi

Departementet peker i pkt. 1.7 i proposisjonen på at det går svært godt i norsk økonomi, og den økonomiske veksten er sterk. Husholdningenes etterspørsel har tatt seg markert opp. Bedriftene melder om økt mangel på arbeidskraft, og lønns- og prisveksten er tiltakende. Russlands invasjon av Ukraina har utløst en humanitær krise. Krisen treffer også norsk økonomi, men utslagene i aktiviteten ser ut til å bli nokså små. Økte råvarepriser gir høyere eksportinntekter, men også høyere inflasjon og lavere kjøpekraft. Den økte usikkerheten i finansmarkedene har gått sammen med en nedgang i verdien av Statens pensjonsfond utland.

Tilbakeslaget som fulgte utbruddet av koronapandemien, varte kortere enn det man har sett ved tidligere tilbakeslag i norsk økonomi. Utviklingen i arbeidsmarkedet har overrasket positivt gjennom høsten og vinteren. Sysselsettingen har tatt seg markert opp mens arbeidsledigheten nærmer seg de lave nivåene vi så forut for den internasjonale finanskrisen i 2008.

Norges Bank har økt styringsrenten og oppjustert prognosen for renten fremover. Norsk økonomi er i en høykonjunktur med høy sysselsetting og svært lav arbeidsledighet. I en slik situasjon er det viktig at den økonomiske politikken strammes til i tide. Hvis ikke, kan det føre til tiltakende lønns- og prispress som kan gi opphav til økte renter, høyere arbeidsledighet og lavere sysselsetting.

Krigen i Ukraina bidrar til usikkerhet om utviklingen i norsk og internasjonal økonomi. Det er svært uklart hvor lenge både krigen og sanksjonene mot Russland vil vare og hvordan disse vil påvirke energi- og råvaremarkedene fremover. Det er også usikkerhet om hvor lenge og i hvilken grad produksjonen vil preges av flaskehalsene som har oppstått etter koronapandemien.

1.2 Utviklingen i jordbruket

For jordbrukere som selvstendig næringsdrivende er det mange forhold som påvirker inntektene og den løpende tilpasningen det enkelte år. Næringen vil oppleve årlige svingninger, f.eks. i avlinger og markedsforhold, også under ellers stabile politiske rammer. Dette ble særlig tydelig i 2018 da den tørre våren og sommeren hadde store konsekvenser for avlingene, i 2020 og 2021 da koronapandemien medførte delvis stans i grensehandelen og innreiserestriksjoner i de fleste land, og i løpet av høsten og vinteren 2021 da kostnadene på vesentlige innsatsfaktorer i jordbruket steg kraftig.

Jordbruket er en kapitalintensiv næring med langsiktige tilpasninger.

Norsk landbruk består av om lag 180 000 eiendommer med minst 5 dekar jordbruksareal, og/eller 25 dekar produktivt skogareal. Det var i underkant av 38 300 jordbruksbedrifter og 42 100 årsverk i 2021. Utviklingen for gårdsbruk med ganske like muligheter varierer som følge av at bøndene, som selvstendig næringsdrivende, og deres familier treffer sine valg ut fra en helhetlig vurdering av hvilke muligheter landbruket gir, og hvordan den enkelte gårdbruker disponerer sin kompetanse, tid og økonomiske ressurser. I skattestatistikken registreres andel av næringsinntekt fra jordbruket for husholdningen samlet, dvs. for både bruker og ektefelle/samboer. I underkant av 50 pst. av jordbrukshusholdningene hentet mindre enn 10 pst. av husholdningsinntekten sin fra jordbruket i 2020. I overkant av 30 pst. av husholdningene er uten næringsinntekt fra jordbruket, mens 18,6 pst. av husholdningene henter over 50 pst. av husholdningsinntekten sin fra næringen.

Kapittel 3 belyser utviklingen i jordbruket i forhold til de mål og retningslinjer Stortinget har fastsatt. I kapittel 3.1 i proposisjonen blir grunnlagsmaterialet for jordbruksoppgjøret gjennomgått. Kapittel 3.2 til 3.5 er en resultatrapportering på de fire landbrukspolitiske målene (matsikkerhet og beredskap, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. Målene for landbrukspolitikken fremgår også av figur 6.1 på side 72 i proposisjonen.

1.3 Utvikling i foredlings- og omsetningsledd

1.3.1 Innledning

Jordbruks- og handelspolitiske forhold, markedsordninger og prisutvikling på råvarer har stor betydning både for næringsmiddelindustri og omsetning. Landbrukspolitikken, og utformingen av virkemidlene i jordbruksavtalen, må som følge av dette ha alle ledd i kjeden fra jord til bord som perspektiv. Matindustrien er Norges største industri, både regnet etter sysselsetting og etter verdiskaping. Sysselsettingen i matindustrien er mer enn dobbelt så stor som den nest største industrien i Norge, metallvareindustrien, ifølge industristatistikkens næringsinndeling.

Betydelige deler av næringsmiddelindustrien foredler norskproduserte råvarer, samtidig som den i økende grad er eksponert for internasjonal konkurranse.

1.3.2 Utviklingen i internasjonale matvaremarkeder

Matvaremarkedene globalt har det siste året vært preget av uro og sterk kostnadsøkning på viktige innsatsfaktorer som energi, gjødsel, bygningsmaterialer og andre råvarer til produksjonen. Dette har igjen ført til sterk økning i matvareprisene. I mars 2022 nådde FAOs matvareprisindeks sitt høyeste nivå siden den ble etablert i 1990.

Pandemien har videre bidratt til usikkerheten i matvaremarkedene, særlig utfordringer knyttet til logistikk og forutsigbarhet i transport av varer, og også tilgang på arbeidskraft til jordbruk og industri.

Russlands angrep på Ukraina har forsterket uroen i et allerede presset globalt matvaremarked. De langsiktige konsekvensene for regionens matproduksjon, og den globale handelen med mat- og fôrvarer, er fortsatt usikre. Selv om Russland og Ukraina er relativt små økonomier globalt, er de betydelige eksportører av viktige matvarer, innsatsvarer til matproduksjon, mineraler og energi. Krigen har allerede resultert i økonomiske og finansielle sjokk, spesielt i råvaremarkedene, hvor prisene på olje, gass, gjødselkomponenter, hvete og oljefrø er svært høye. De høye prisene på matvarer vil spesielt ramme sårbare i lavinntekts- og importavhengige land hardt.

Korn og oljefrø er de viktigste varene i den globale matvarehandelen. Både Russland og Ukraina er globale nøkkeleksportører av disse varene. Transporten foregår hovedsakelig i bulk sjøruten. Kamphandlinger i fruktbare områder, stengte havner i Ukraina, kombinert med sanksjoner mot Russland, har bidratt til å presse verdensmarkedsprisene på hvete og oljefrø oppover.

De makroøkonomiske konsekvensene for Europa forventes å bli betydelige, gitt geografisk nærhet, handelsmønster og energiavhengighet av Russland. Sanksjonene har negative følger for viktige innsatsmidler til den globale gjødselproduksjonen. Russland og Hviterussland er ledende eksportører av sentrale innsatsvarer som kalium, fosfor og nitrogen. Forstyrrelser i forsyningene og prisvekst kan ha konsekvenser for framtidige avlinger globalt.

Det norske forbrukermarkedet har vært stabilt og fungert som normalt tross uroen internasjonalt. Globalt erfarer man likevel at flere land innfører rasjonering og eksportrestriksjoner på en rekke basisvarer. Både Russland og Ukraina har innført midlertidige eksportrestriksjoner på basisvarer som hvete, mais og oljefrø. Dette gjelder også andre store korneksportører som Argentina, Kasakhstan og Romania.

Norges matvareberedskap er god og robust. Konsekvensene av de internasjonale forholdene for Norge vil først og fremst være knyttet til prisøkninger på råvarer og innsatsfaktorer, og dermed også på matvarer for forbrukeren, og ikke til bortfall av produksjon eller varer. Prisutviklingen på matvarer og grensehandelen er omtalt i pkt. 4.3 i proposisjonen.

All mat som blir omsatt i Norge, skal være trygg og uten farlige smitte- og fremmedstoffer. Mattryggheten sikres gjennom tiltak langs hele produksjonskjeden fra jord og fjord til bord. Geografiske forhold, et kjølig klima, lite livdyrimport og gode overvåkings- og kontrolltiltak som næringen slutter opp om, er viktig for mattryggheten. Mangeårig og godt samarbeid mellom myndigheter og næring er også av stor betydning. Sammenlignet med andre land har Norge lite forekomst av matbåren sykdom. Forekomsten av smittestoffer og fremmedstoffer i mat er lav.

God plante- og dyrehelse er grunnleggende for mattrygghet, kostnadseffektivitet og en langsiktig og bærekraftig matproduksjon. Norge har generelt god landdyrhelse sammenlignet med andre land.

1.4 Importvernet og internasjonale forhold

1.4.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Utviklingen over tid har gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. De senere årene har det imidlertid generelt vært mindre framdrift i liberaliserende prosesser. Handelspolitikken har vært preget av uløste problemer i WTO og handelskonflikter mellom sentrale land i verdenshandelen. Pandemien har også forsinket de handelspolitiske prosessene. Blant annet måtte det planlagte ministermøtet i WTO i desember 2021 utsettes til juni 2022 på grunn av pandemien. Krigen i Ukraina skaper nå usikkerhet om hvordan dette møtet vil forløpe. Usikkerheten på verdensmarkedet er nærmere omtalt i kapittel 4.2 i proposisjonen.

Norge har våren 2022 en rekke pågående forhandlinger gjennom EFTA som kan påvirke markedsadgangen for landbruksvarer til Norge. Dette er omfattende forhandlinger som inkluderer en rekke forhandlingsområder. Fra norsk side kan det i slike forhandlinger være krevende avveininger mellom offensive interesser som økt markedsadgang for industrivarer og fisk, og defensive interesser knyttet til beskyttelse av norsk jordbruksproduksjon.

1.4.2 Import fra EU og utviklingsland

Verdien av importen av jordbruksvarer til Norge utgjorde 89,7 mrd. kroner i 2021, en økning på 8,5 pst. fra året før.

Den største andelen av norsk import av jordbruksvarer kommer fra EU med en importverdi på 54,3 mrd. kroner. Importen fra EU utgjorde 61 pst. av total importverdi i 2021. Andelen målt i mengde utgjorde 53 pst. Blant EU-landene er det våre nærmeste naboland som dominerer handelen. Importandelen fra EU har gått noe ned sammenlignet med tidligere år etter Storbritannias uttreden fra EU. Storbritannia har nå blitt vårt tredje største importmarked for jordbruksvarer utenfor EU, etter Russland og Brasil.

Verdien av importen av jordbruksvarer fra u-land utgjorde 19,5 mrd. kroner i 2021. Mens importverdien økte, fra 17,3 mrd. kroner i 2020, sank andelen målt i volum noe og tilsvarte 21,7 pst. av totalimporten av jordbruksvarer. En betydelig del av denne importen kommer fra Sør-Amerika og Asia, i hovedsak fôrråvarer til havbruksnæringen og jordbruket. Våre største importmarkeder blant u-landene under fjoråret var Brasil, Peru, Kina, Hviterussland og India.

WTO Landbruksavtalen, EUs landbrukspolitikk og forhandlinger om handelsavtaler er omtalt i kapittel 5 i proposisjonen.

1.5 Hovedtrekk i avtalen

1.5.1 Mål og rammer for oppgjøret

1.5.2 Grunnlagsmaterialet

Etter en inntektsvekst per årsverk på om lag 5 pst. (vel 20 000 kroner) i 2021, prognoserer Budsjettnemnda, på usikkert grunnlag, med en inntektsreduksjon på 9,5 pst., eller vel 40 000 kroner per årsverk i 2022. Resultatet inkluderer verdien av jordbruksfradraget, slik Stortinget har forutsatt. Totalt anslås kostnadene (inkl. renter) å øke med 5,5 mrd. kroner fra 2020 til 2022. Kostnadsveksten er særlig stor for gjødsel, kraftfôr, bygningsmaterialer, drivstoff og strøm. Før endringer i jordbruksavtalens målpriser og andre prisendringer i 2022 anslås brutto inntektsvekst til 4,2 mrd. kroner i samme periode, inkludert bevilgningsøkningen som følge av tilleggsforhandlingene høsten 2021. På inntektssiden er det i hovedsak inntekter fra melk og kjøtt som øker, knyttet til endringer i hjemmemarkedet i forbindelse med pandemien.

For perioden 2020 til 2022 er utviklingen om lag 14 1/2 pst. (59 000 kroner) svakere enn lagt til grunn i fjor, tilsvarende om lag 2 400 mill. kroner. Det skjer til tross for at kompensasjonsordningene for gjødsel og bygningsmaterialer etter tilleggsforhandlingene høsten 2021, og midlertidig strømstøtte er innarbeidet i kalkylen.

Partene er enige om at svikten i forhold til forutsetningene i Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret i 2021 utgjør 2 400 mill. kroner og skal kompenseres i 2022. Under normale omstendigheter ville årets oppgjør i hovedsak ha dreid seg om rammebetingelser for 2023. Normalt vil en eventuell kompensasjon for «etterslep» gis for forhandlingsåret 2023. Slik situasjonen er nå, er partene enige om at det er viktig å kompensere jordbruket for inntektssvikten så raskt som mulig. Det er i oppgjøret derfor i realiteten forhandlet om rammevilkår for to kalenderår; både 2022 og 2023.

1.5.3 økte inntektsmuligheter

Avtalen innebærer en samlet økning i inntektsmulighetene for 2022 og 2023 på 10,9 mrd. kroner sammenlignet med 2022 før oppgjør, jf. tabell 6.1 i proposisjonen.

Avtalen innebærer økning i målpriser, som med fullt årsutslag tilsvarer økte markedsinntekter på 1 488 mill. kroner. I totalkalkylen og referansebrukene ligger priser før effekt av oppgjøret inne i budsjettet for 2022 for hele årets produksjon for korn, poteter og grøntsektoren, siden Budsjettnemnda ikke kan prognosere utfallet av forhandlingene. Derfor regnes også målprisøkningen fra 1. juli i oppgjøret inn på hele volumet når det beregnes inntektseffekt av rammen. For melk vil målprisøkningen i 2022 bare påvirke et halvt års produksjon, og det kommer en ytterligere inntektseffekt i 2023. Effekten av målprisøkningene i 2022, slik de blir regnskapsført, er 1 207 mill. kroner, jf. tabell 6.1 i proposisjonen. Fra 2021 til 2022 er det 63 mill. kroner i overførte midler, som ikke ligger inne i grunnlagsmaterialet fra Budsjettnemnda. Disse midlene disponeres som en del av rammen i 2022. Med prognosene slik de er vist i tabell 6.1 og 6.2 i proposisjonen, øker verdien av jordbruksfradraget med 298 mill. kroner i 2022 og 367 mill. kroner i 2023.

Bevilgningen til jordbruksavtalen (kap. 1150) ved inngangen til oppgjøret er på 18 450 mill. kroner. Som følge av den ekstraordinære situasjonen, med kraftig kostnadsøkning og stor usikkerhet, er partene enige om å gi økte inntektsmuligheter allerede i 2022, ut over de 2 400 mill. kronene som gir kompensasjon for inntektssvikten i forhold til forutsetningene som ble lagt til grunn i fjor.

Avtalen innebærer en foreslått økning i bevilgningen over statsbudsjettet på 2 000 mill. kroner i 2022. Ytterligere foreslått bevilgningsøkning i 2023 blir dermed 3 505 mill. kroner. I sum for 2022 og 2023 økes foreslåtte bevilgninger over jordbruksavtalen med 7 505 mill. kroner mer enn budsjettet før oppgjør. I tillegg finansieres avtalen med overførte midler fra 2022 og økt verdi av jordbruksfradraget som følge av inntektsveksten. Budsjettnemnda regner med at jordbruksfradraget får effekt på 25 pst. av en økning i vederlag til arbeid og kapital.

Avtalen innebærer en økning i målpriser, og et anslag på prisøkninger i produksjoner uten målpris, som anslås å gi en økt utgift til mat på vel 1 300 kroner per husholdning i året. Det isolerte utslaget av økningen i råvarepriser på prisindeksen for mat og alkoholfrie drikkevarer anslås til 1,8 pst.

Partene er enige om de tekniske forutsetningene for avtalen, vist i tabell 6.3 i proposisjonen.

Avtalen legger til rette for en nivåheving av inntektsmulighetene i 2022 ut over kostnadskompensasjonen og sviktende inntektsutvikling, sammenlignet med forutsetningene fra Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret i 2021. I tillegg kommer en ytterligere nivåheving i 2023, ut over inntektsveksten for andre grupper. Til sammen utgjør nivåhevingen om lag 40 000 kroner per årsverk fra 2022, etter full kostnadskompensasjon.

Under forhandlingene fikk partene informasjon om at nitratprisene i det norske markedet ble redusert med vel 30 pst. fra mai. Det ventes at prisene på fullgjødsel også vil falle betydelig i inngangen til ny sesong 1. juli. Partene har likevel opprettholdt anslagene i tabell 6.3 i proposisjonen. Det gir jordbruket trygghet for at de økte inntektsmulighetene kan realiseres også ved et høyere prisnivå på gjødsel enn ved inngangen til kommende sesong.

Med et klart lavere prisnivå på gjødsel ville de økte inntektsmulighetene kunne vært realisert med langt lavere økonomisk ramme. Vesentlig lavere gjødselpriser enn i tabell 6.3 i proposisjonen vil gi større vekst i inntektsmulighetene enn lagt til grunn for avtalen. Partene kan møtes høsten 2022 for en ny vurdering av om det er nødvendig å nedjustere kompensasjonen for gjødselpriser.

1.5.3.1 Midlertidige omlegginger og kompensasjon

Av hensyn til næringens konkurransekraft legger partene til grunn at deler av prisøkninger og kostnadskompensasjon kan reverseres dersom kostnader og verdensmarkedspriser går tilbake til mer normale nivåer. Det vil blant annet gjelde midlertidig omlegging av markedsordningen for korn, økning i øvre prisgrenser, målpriser og annen særskilt kompensasjon.

1.5.3.2 Utslag på referansebrukene

Budsjettnemndas sekretariat har beregnet det kvantumsfaste isolerte utslaget av pris- og tilskuddsendringer i avtalen for 2023, jf. tabell 6.4 i proposisjonen. Beregningene inkluderer forutsetninger om pris- og kostnadsendringer og økt utnytting av jordbruksfradraget, tilsvarende forutsetningene i tabell 6.3 i proposisjonen.

Omtale av kompensasjon og utslag på referansebrukene for 2022 er vist i kapittel 7.1 i proposisjonen.

1.5.4 Andre hovedpunkter

Det vises til omtalen i pkt. 6.4 i proposisjonen.

1.6 Nærmere om viktige politikkområder

Partene er enige om å kompensere inntektssvikten i 2022 på 2 400 mill. kroner, og i tillegg gi økte inntektsmuligheter. Dette gjøres gjennom målprisendringer fra 1. juli og en ekstra utbetaling av produksjonstilskudd. Ekstrautbetaling i 2022 er omtalt i pkt. 7.1 Når det gjelder viktige politikkområder, vises det til omtalen i kapittel 7 i proposisjonen, og til komiteens merknader nedenfor.

1.7 Oversikt over postene på kapittel 1150 og 4150

1.7.1 Budsjettmessige forhold

1.7.1.1 Innledning

Jordbruksoppgjøret dreier seg normalt i hovedsak om budsjettmessige endringer for kommende budsjettår. Videre utarbeides det prognoser for budsjettbehovet inneværende år på de enkelte ordningene med utgangspunkt i gjeldende satser og regelverk. På bakgrunn av dette fremmes det nye bevilgningsforslag for Stortinget som innebærer endringer og omdisponeringer innenfor gjeldende budsjett, som tilpasser bevilgningene til det prognoserte behovet. Det legges også til grunn en omdisponering av overførte bevilgninger fra året før, samt tilpasninger til reviderte budsjettprognoser ut fra gjeldende regelverk i inneværende år.

Prosessen i 2022 skiller seg fra dette, fordi regjeringen i revidert nasjonalbudsjett fremmet forslag om bevilgningsøkning på kap. 1150 også for inneværende år (2022), jf. Prop. 115 S (2021–2022). I revidert nasjonalbudsjett er det fremmet forslag om en bevilgningsøkning i 2022 tilsvarende 1 800 mill. kroner. Det endelige forhandlingsresultatet innebærer en økning på kap. 1150 i 2022 på 2 000 mill. kroner. Forslaget om økte bevilgninger i revidert nasjonalbudsjett er innarbeidet i herværende proposisjon om jordbruksoppgjøret.

1.7.1.2 Overførte beløp fra 2021 og omdisponering av bevilgninger i 2022

1.7.1.3 Budsjettmessige endringer fra 2022 til 2023

De budsjettmessige konsekvenser i 2023 av dette jordbruksoppgjøret vil bli fremmet for Stortinget i Prop. 1 S (2022–2023) fra Landbruks- og matdepartementet. I tabell 8.5 i proposisjonen vises det justerte bevilgningsbehovet som følge av endringene som foreslås i dette jordbruksoppgjøret. Endringer som skyldes konsekvensjusteringer eller justerte volumprognoser på overslagsbevilgningene, er ikke innarbeidet.