Martin Kolberg (A) [11:34:13]: (komiteens leder og ordfører for saken): Spørsmålet om å grunnlovfeste lokaldemokratiet, eller lokalt selvstyre, har vært gjenstand for offentlig debatt i Norge i mange år. Stortinget har behandlet ulike varianter av spørsmålet både i 1998, i 1999, i 2003, i 2007 og i 2012. Alle gangene har forslagene blitt avvist.

Begrunnelsene har vært flere, men de mest sentrale har handlet om hvorvidt begrepet «lokalt selvstyre» er et tilstrekkelig presist begrep for det lokale demokratiets stilling i forhold til statsmakten, og om en grunnlovfesting av det lokale selvstyret, eller demokratiet, kan begrense statens handlefrihet og fleksibilitet. Det har også vært argumentert at en slik grunnlovfesting medfører at statlige myndigheter vil måtte bli mindre detaljstyrende overfor kommuner og fylkeskommuner.

Videre er spørsmålet om rettstilstanden blitt problematisert. Mer presist: Kan en grunnlovfesting gi kommunene et juridisk fundament for å reise sak mot staten i saker hvor kommunene ikke er enig i statens beslutning?

Alle innsigelsene og spørsmålene har vært viktige for å komme fram til det vi skal avgjøre i dag: hvorvidt et flertall i denne salen kan stille seg bak grunnlovfesting av lokalt demokrati. I den innstillingen som kontroll- og konstitusjonskomiteen i dag legger fram for Stortinget, er det, slik innstillingen ligger, gjennom subsidiær stemmegivning grunnlovsmessig flertall for grunnlovfesting av det lokale demokratiet. Et eventuelt vedtak vil da i tilfelle lyde:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

Det har vært en lang vei fram til dette. I denne omgangen har komiteen hatt til behandling tre framsatte forslag om grunnlovfesting av lokaldemokratiet, eller lokalt selvstyre. Siden de tre forslagene gjelder samme grunnlovsbestemmelse, altså Grunnloven § 49, og for en stor del har samme motivasjon og begrunnelse, har en samlet komité funnet det mest hensiktsmessig å behandle de framsatte forslagene under ett.

Felles for de tre forslagene og en viktig grunn til at forslaget om grunnlovfesting av lokaldemokratiet stadig reises på nytt, er at Norge uten forbehold ratifiserte Europarådets charter om lokalt selvstyre i 1989. Charterets artikkel 2 lyder på norsk:

«Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjennomføre.»

Det har vært viktig for forslagsstillerne, og også for komiteen, at Norge er det eneste land blant 26 europeiske demokratier som ikke har bestemmelser om lokalt nivå eller uttrykker kommunalt selvstyre i sin grunnlov, og at Norge ved flere anledninger har fått merknader i Europarådet fordi lokalt demokrati ikke er tatt inn i Grunnloven.

Det kommunale selvstyret, eller demokratiet, er selvfølgelig innarbeidet i norsk rett gjennom en rekke lover og sedvane, og intensjonen i Europarådets charter om lokalt selvstyre er å anse som oppfylt. Men det er selvfølgelig et viktig poeng at land som ikke like selvfølgelig anerkjenner det lokale demokratiet, bruker det faktum at Norge ikke har grunnlovfestet lokaldemokratiet, som et argument for ikke selv å anerkjenne lokalt selvstyre i sitt eget land.

Jeg skal nå kort redegjøre for de tre forslagene slik de er framsatt. For det første er det grunnlovsforslag 5, som er fremmet av Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helleland, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande, og som derved er det mest tverrpolitiske. Det tilsvarer forslaget fra forrige periode som med 103 mot 40 stemmer ikke ble bifalt. Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet stemte imot, mens Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre stemte for.

Forslaget lyder slik:

«Innbyggerne har rett til å styre anliggender som er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er utpekt ved direkte og frie valg. Slike organer kan pålegges bestemte oppgaver ved lov eller avtale. Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og geografisk avgrensning fastsettes ved lov.»

Så til det neste forslaget. Det er grunnlovsforslag 19, fra Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen, som i korthet går ut på å sørge for å avgrense det lokale selvstyret og uttrykke eksplisitt i forslagsteksten at en grunnlovfesting ikke skal begrense statens mulighet til å bestemme hvilke oppgaver kommunene skal ha, hvordan virksomheten skal kontrolleres, vedtak overprøves, osv. Forslaget er fremmet i fem alternativer som nytt annet ledd til § 49. Det er alternativ 3 B i dette forslaget, som jeg har referert over, som ligger an til å få det grunnlovsmessige flertall her i dag.

Så til det tredje forslaget, som er Dokument 12:26 for 2011–2012 fra Per Olaf Lundteigen, Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen. Forslaget har mange av de samme begrunnelsene i seg som de to andre forslagene, men legger i tillegg til det lokale folkestyrets merverdi for staten. Det blir også foreslått et tillegg til Grunnloven § 75. Forslagsstillerne fremmer to alternative forslag til et nytt annet ledd i Grunnloven § 49. Det ene alternativet lyder:

«Det kommunale selvstyret skal styrke vårt folkestyre.»

Og:

«Det kommunale sjølvstyret skal styrke vårt folkestyre.»

Som et alternativ fremmes forslag til en ny bokstav, n, i Grunnloven § 75, som da i tilfelle vil lyde: «å respektere og sikre det kommunale selvstyre.»

Jeg refererer til dette som saksordfører, slik at det skal framkomme i debatten hva som ligger til grunn for diskusjonen her i dag.

Som det går fram av det jeg så langt har sagt, stemte Arbeiderpartiet imot grunnlovfesting av lokaldemokratiet i forrige stortingsperiode. Jeg skal kort si noe om bakgrunnen for det.

Daværende komité avholdt i mars 2012 en åpen høring hvor KS deltok. Under høringen kom det fram opplysninger som ikke kunne ignoreres. Blant annet ble det sagt at det ved en framtidig tolkning ikke ville være en vesensforskjell mellom begrepene «lokalt selvstyre» og «lokalt demokrati». Det framkom også at forslaget ville kunne bli brukt som et politisk redskap i situasjoner der det er uoverensstemmelse om hvorvidt saken er av lokal karakter eller ikke. Konsekvensene kunne i så fall bli en endring av oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i Norge og et hinder for dynamikken mellom kommune og stat. Videre kunne en grunnlovfesting få konsekvenser for rettslig praksis. Dette var av avgjørende betydning for standpunktet Arbeiderpartiet tok på det tidspunktet. Også andre partier var skeptiske, og forslaget fikk ikke det nødvendige grunnlovsmessige flertall, som jeg allerede har redegjort for.

Det var på denne bakgrunn at Fremskrittspartiet fremmet et forslag til grunnlovfesting av lokaldemokratiet som nettopp skulle demme opp for den skepsisen som stortingsflertallet utviste. Det er det forslaget Arbeiderpartiet stiller seg bak i dag, sammen Høyre og SV, men som paradoksalt nok Fremskrittspartiet nå ikke vil stemme for.

De to andre grunnlovsforslagene vil bli støttet av de partiene som har framsatt dem, og jeg regner med at de redegjør for de begrunnelser som står i innstillingen.

Jeg vil videre først og fremst redegjøre for Arbeiderpartiets holdning og de flertallsmerknadene vi står bak, i første rekke sammen med Høyre og SV, men også i noen grad sammen med andre partier.

La meg først få understreke lokaldemokratiets sterke betydning. Det er, slik vi ser det, en av de sterkeste verdiene i det norske samfunnet. Lokaldemokratiet har dessuten en meget sterk oppslutning i befolkningen. Norske kommuner har vært en avgjørende brikke i den representative, demokratiske velferdsstaten, og kommunene har flyttet reell makt nærmere enkeltmennesker og lokalsamfunnet. Det er på denne bakgrunn vi må se endringen i Grunnloven som nå besluttes.

Likevel er det også slik at grunnlovfesting av lokaldemokratiet ikke rokker ved det faktum at kommunenes lokale myndighetsutøvelse skal skje innenfor den nasjonale ramme. Flertallet i komiteen har også vært nøye med å understreke at en grunnlovsbestemmelse om lokaldemokratiet ikke vil endre grensen mellom kompetansen til de kommunale organene og et statlig klageorgan, først og fremst Fylkesmannen, direktorater og departementer. Flertallet ønsker definitivt ikke en utvikling som gir private parter dårligere mulighet til å vinne fram med sine klager enn i dag.

Det er altså slik at flertallet understreker at Norge er en enhetsstat hvor borgernes rettigheter og plikter skal være like i hele landet, og at innbyggernes rettssikkerhet ikke skal svekkes gjennom denne grunnlovsendringen.

På dette grunnlaget mener et flertall i komiteen, og formodentlig også et flertall ved voteringen, at grunnlovsforslag 19, Dokument 12:19 for 2011–2012, alternativ 3 B, ivaretar disse hensyn, og vi foreslår det forslaget vedtatt.

Michael Tetzschner (H) [11:46:20]: Jeg kan slutte meg til veldig mye, kanskje det aller meste, av det som saksordføreren redegjorde for. Vi fikk en oversiktlig og grei fremstilling av saken.

Høyre har hatt på sitt program at man ønsker en grunnlovfesting, og det er også en av grunnene til at vi er med på å skape flertall for dette forslaget. Det er vel det eneste forslaget i dag som kan imøtese å bli vedtatt av Stortinget. Dog er det riktig å minne om vår styringstradisjon i Norge. Vi er et forholdsvis lite land, vi bor i tette nærsamfunn, og vi behøver ikke alle forvaltningsnivåer, selv om også noen vil påberope seg å stå nærmere lokaldemokratiet. Derfor har vi presisert i innstillingen at hele drøftelsen som ligger i merknadene, altså gjelder primærkommunene. Vi har også vært opptatt av å betone at ettersom vi kommer fra – og fortsatt er – en helstat, vi henger sammen forvaltningsmessig og lovmessig, så vil vi aldri komme forbi den realitet at det lokale selvstyret utøves på grunnlag av nasjonal lovgivning. Man kan vel egentlig også si at det lokale selvstyret har det omfanget som det får ved at staten delegerer sin myndighet på ulike vis, først og fremst gjennom lov og forskrift.

Med det som utgangspunkt finner vi allikevel at det vil være riktig å bringe også i Grunnloven inn en henvisning til det lokale selvstyret. Dermed oppfyller vi også formelt noe som har vært diskutert, nemlig om vi bare formelt – og ikke reelt – oppfylte Europarådets charter. Så skulle den saken også være i orden.

Det som har ligget oss litt på sinne, er særlig grensesnittene mellom klagegangen, som gjelder enkeltpersoner som berøres av et lokalt vedtak. Vi har vært opptatt av å betone at individets rettsstilling ikke skal bli svekket, altså mulighetene til å få overprøvd sin sak hvis man mener man er rammet av et urimelig lokalt vedtak i kommunestyret eller i andre lokale organer. Mulighetene til å få overprøvd dette skal altså være intakt, slik at staten med denne bestemmelsen ikke gir fra seg de ordningene som er satt nettopp for å trygge rettsområdet for den minste enheten i samfunnet, nemlig individet.

Vi ønsker heller ikke at en grunnlovsbestemmelse skal brukes mot staten til å hevde spesielle autonome områder, jevnfør det jeg sa innledningsvis. Det betyr ikke at staten til enhver tid kan vurdere hvilke arbeidsoppgaver og hvilke fullmakter de legger til det lokale nivået, og det synes jeg man skal arbeide mer for å gjøre, men det trenger vi ingen grunnlovsbestemmelse for å vurdere eller sette opp skranke for. Det kan og bør utmerket skje og har hittil skjedd gjennom vanlig lovgivning.

På noen områder tror jeg man i større grad kan akseptere at i en tvist mellom stat og kommune har kommunen også behov for å hevde sin rettslige integritet, i hvert fall når det er snakk om mer avtalepregede forhold, så vi imøteser at man kan se på tvisteløsningsmekanismer som gjør at kommunen ikke bare blir utsatt for statens overmakt når man diskuterer på hvilke premisser man har inngått en avtale, og på hvilken måte den er oppfylt av partene. På disse områdene har vi mer å gjøre for å tilføre lokaldemokratiet mer reell beslutningsmyndighet, men veien går ikke ved en finlesing av Grunnloven, samtidig som vi er fornøyd med at vi nå får dette skrevet inn i Grunnloven, slik vi ellers er inne i en trend hvor vi skriftliggjør mer av den norske forvaltningstradisjonen. Vi har relativt nylig skrevet inn i Grunnloven domstolenes prøvelsesrett, informasjonsplikt osv.

Jeg synes også saksordføreren ga en presis gjengivelse av de tre forslagene, og jeg kan røpe at vi ikke syntes forskjellen mellom dem var så stor at vi brukte mye tid på å veie disse opp mot hverandre. Men vi har altså truffet den beslutningen – og det gjenspeiles i flertallsinnstillingen – at vi fra Høyres side anbefaler vår gruppe å stemme mot forslag nr. 26, mot forslag nr. 5 og for forslag nr. 19, forslaget som er fremmet av representantene Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen.

Marit Nybakk hadde her overtatt presidentplassen.

Helge Thorheim (FrP) [11:52:20]: En styrking av det kommunale selvstyret har alltid vært en viktig sak for Fremskrittspartiet. Fremskrittspartiet har lagt vekt på å få en økt brukermedvirkning og delegering av makt til de lokale politiske organer, og at kommunene får større mulighet til å kontrollere sine inntekter og utgifter samt større frihet til å organisere sine tilbud på den måten de mener at innbyggerne har størst utbytte av dem.

Det er i denne saken fremsatt tre forslag som alle går på grunnlovfesting av lokaldemokratiet, slik saksordføreren har redegjort for. Det forslaget som må antas å kunne få det nødvendige, kvalifiserte to tredjedels flertallet ved Stortingets behandling i dag, er det forslaget som er utarbeidet av de tidligere stortingsrepresentantene Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal og nåværende stortingsrepresentant Ib Thomsen, alle fra Fremskrittspartiet.

Da det antas – som tidligere nevnt – at forslaget får kvalifisert flertall ved dagens votering, vil Fremskrittspartiet slutte seg til noen av flertallsmerknadene i saken. Den ene merknaden gjelder forutsetningen om at et vedtak om grunnlovfesting begrenser seg helt og holdent til

«primærkommunens stilling overfor statlig myndighet og at ingen andre lokale ordninger, samarbeidskonstruksjoner eller forvaltningsnivåer omfattes av grunnlovsbestemmelsen».

Det forutsettes videre at

«kommunenes antall og geografiske inndeling vil forbli et statlig ansvar».

Fremskrittspartiet ønsker ikke at en grunnlovsbestemmelse om lokaldemokrati skal bli brukt til å innsnevre enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Fremskrittspartiet slutter seg således til merknaden om

«at man med vedtaket om en ny grunnlovsbestemmelse ikke i utgangspunktet vil endre grensen mellom kompetansen til et kommunalt organ og klageorganet, og at det definitivt ikke ønskes en rettsutvikling som gir private parter dårligere muligheter til å vinne frem med klage enn i dag (…)».

Ved Fremskrittspartiets relativt vide behandling av de fremsatte forslagene er Fremskrittspartiet kommet til at det ikke er nødvendig å grunnlovfeste det lokale selvstyret, ettersom det lokale nivået allerede er forutsatt i flere av de eksisterende grunnlovsbestemmelsene. Det antas derfor at en egen grunnlovfesting av det lokale selvstyret ikke vil medføre noen vesentlig endring i så måte.

Fremskrittspartiet vil på denne bakgrunn ikke bifalle noen av de fremsatte forslagene.

Hans Fredrik Grøvan (KrF) [11:54:57]: Jeg vil først rette en takk til saksordføreren for det arbeidet han har utført i denne saken.

Kristelig Folkeparti vil sikre et velfungerende og grunnlovfestet lokaldemokrati. Lokaldemokratiet og lokal bestemmelsesrett er helt grunnleggende i vår politikk og styrende for vårt politiske virke.

Subsidiaritetsprinsippet – eller nærhetsprinsippet, på godt norsk – handler om at beslutninger skal fattes på lavest mulige effektive nivå. Begrepsbruken stammer fra katolsk sosialtenkning og handler opprinnelig om at samfunnet ikke skal involvere seg i løsning av spørsmål som kan løses av familien. Det er fortsatt et godt prinsipp. Politisk utvider vi imidlertid dette nærhetsprinsippet til å handle om at beslutninger skal fattes på lavest mulig effektivt nivå. Lokaldemokrati og medbestemmelse er derfor her helt sentralt.

Kristelig Folkeparti er medforslagsstiller på ett av forslagene, nemlig Dokument 12:5 for 2011–2012. I dette forslaget foreslås det å grunnlovfeste lokaldemokratiet gjennom følgende formuleringer:

«Innbyggerne har rett til å styre anliggender som er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er utpekt ved direkte og frie valg. Slike organer kan pålegges bestemte oppgaver ved lov eller avtale.

Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og geografisk avgrensning fastsettes ved lov.»

Det er dette forslaget vi støtter primært, og jeg tar herved opp dette forslaget.

Kristelig Folkeparti er imidlertid opptatt av å sikre et grunnlovsmessig flertall for lovfesting av kommunalt selvstyre. Det kan se ut til at forslaget jeg nettopp har referert til, og som støttes av Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne i innstillingen, ikke vil få nødvendig kvalifisert flertall.

Dokument 12:19 for 2011–2012, fra Fremskrittspartiet, ligger også på bordet, og flertallet mener dette forslaget skiller seg fra det forslaget som ble fremmet i forrige periode, ved at dette gir staten rett til å begrense kommunens selvstyre i større grad enn forslaget som ble nedstemt i forrige periode.

Forslaget i Dokument 12:26 for 2011–2012 kan anses å være et mer vidtrekkende forslag, som gjeninnfører begrepet «lokalt selvstyre» som et selvstendig prinsipp, uten noen beskrankninger fra statens side.

Hva gjelder Dokument 12:19 for 2011–2012, så har forslagsstillerne lagt vekt på at forslaget er fremmet på bakgrunn av behandlingen av grunnlovfesting av lokaldemokratiet i forrige periode. Intensjonen er at forslaget skal være et alternativ som tar opp i seg at maktbalansen mellom stat og kommune ikke skal forrykkes, samtidig som man oppfyller Europarådets charter om lokalt selvstyre.

De innvendingene som ble tillagt vekt da Stortinget sist gang behandlet grunnlovfesting av lokaldemokratiet, anses av flere partier som fortsatt gyldige, og forslagsstillerne i Dokument 12:19 for 2011–2012 har søkt å komme disse innvendingene i møte.

Grunnlovsforslaget fra Fremskrittspartiet, slik det er formulert i Dokument 12:19 for 2011–2012, anses ikke å være et vern mot statlig styring, men et forslag som fastslår prinsippet om et lokalt folkevalgt nivå. Dette er et viktig poeng hva gjelder forholdet mellom forvaltningsnivåene.

Kristelig Folkeparti mener det er nødvendig å få til en grunnlovfesting av lokaldemokratiet. Vi vil derfor primært stemme for forslaget slik det er formulert i Dokument 12:5 for 2011–2012. Samtidig mener vi det er viktig at det oppnås grunnlovsmessig flertall i denne saken, og vi vil derfor stemme subsidiært for forslagene i Dokument 12:19, alternativt 3 B, dersom forslaget i Dokument 12:5 ikke får nødvendig flertall.

Presidenten: Representanten Hans Fredrik Grøvan har tatt opp det forslaget han refererte til.

Per Olaf Lundteigen (Sp) [11:59:19]: Som saksordføreren har redegjort for, er det tre ulike forslag om samme tema: forslaget i Dokument 12:5 for 2011–2012, som representanter fra både Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre står bak, Dokument 12:19 for 2011–2012, som fire representanter fra Fremskrittspartiet står bak, og Dokument 12:26 for 2011–2012, som tre representanter fra Senterpartiet og to fra SV står bak.

Poenget i det første forslaget er at det skal være mulig å styre anliggender som er av lokal karakter, gjennom lokale organer utpekt ved direkte og frie valg, altså endring av § 49 andre og tredje ledd, som blir nye.

Det andre forslaget er at en skal styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer, § 49 andre ledd – alternativ 3 B.

Forslag nummer 3, fra Senterpartiet og SV, er rett og slett at lokale saker utøves gjennom kommunalt sjølstyre, altså alternativ 2 – § 49 nytt andre ledd. Det som saksordføreren sa på det punktet, var noe upresist, så jeg vil bare understreke at det forslaget som vi tar opp her av det vi har foreslått, er alternativ 2: «Lokale saker utøves gjennom kommunalt selvstyre.»

Forslag om grunnlovfesting av kommunalt sjølstyre er, med ulik ordlyd, blitt framsatt en rekke ganger, som flere har vært inne på, og forslaget er behandlet – og det er avvist – fra 1998 og fram til 2012 hele fem ganger. Begrunnelsen for avvisningen har bl.a. vært om de foreslåtte begrepene, altså innholdet i forslaget, har vært tilstrekkelig presise for det lokale demokratiets stilling i forhold til statsmakten.

Senterpartiet vil vise til at lokalforvaltningen ikke ble nevnt med ett eneste ord i Grunnloven av 1814. De representative, lokale organene oppsto først i 1837 med formannskapslovene og ble regulert gjennom vanlig lov. Dette var den gang et svært stort framskritt med hensyn til folkets politiske utvikling og en svært viktig utfylling av Grunnloven. Og det skulle gå over 150 år før det virkelig oppsto et politisk trykk for å få kommunen inn i Grunnloven. Grunnlovskonservatismen var alt på 1800-tallet en sterk kraft som medvirket til dette. Siden 1980 har det vært fremmet flere endringsforslag til Grunnloven – med varierende ordlyd – med det siktemål å grunnlovfeste kommunen og det kommunale sjølstyret.

Senterpartiet viser til at sjøl om den formelle konstitusjonelle forankringa har manglet, finnes det et eldgammelt idémessig hopehav mellom kommunene og Grunnloven. Historikeren Johan Ernst Sars hevdet for langt over hundre år siden at formannskapslovene av 1837

«betegnede et saa stort fremskridt i hensyn paa folkets politiske utvikling, at de i saa maade næsten kan sidestilles med selve grundloven».

I forbindelse med hundreårsjubileet i 1937 skrev en annen historiker, Arne Bergsgård, at lovene var en nødvendig utfylling av Grunnloven – «den største og viktigaste utfyllinga som grunnlova nokon gong har fått og kunde få».

Det kommunale sjølstyret i Norge er uløselig knyttet sammen med visse institusjonelle grunntrekk: frie valg, kommunens status som sjølstendig rettssubjekt, skattleggingsretten og retten til å ta på seg oppgaver som verken er forbudt eller tilligger andre organ.

Senterpartiet vil påpeke at kommunalt sjølstyre i norsk sammenheng ikke innebærer at staten skal holde seg unna, men at staten skal styre med klokskap, med måtehold og moderasjon. Senterpartiet viser til at det kommunale sjølstyret til en viss grad kan karakteriseres som en del av et statlig rammestyringsideal, et ideal som staten rett nok har hatt vanskelig for å leve opp til i dag-til-dag-politikken. Kommunalt sjølstyre handler slik ikke om kommunal alenegang. Kjennetegnet ved sjølstyre i norsk sammenheng er at det avspeiler det nære interessefellesskapet og de nære tillitsbåndene mellom topp og bunn i styringssystemet vårt. Norske kommuner utøver sjølstyre når de tar i bruk egen vurderingsevne for å utføre oppgaver på oppdrag fra staten.

Senterpartiet vil understreke at å mobilisere folket som rådgivere var et viktig motiv allerede da formannskapslovene ble utformet. Etter den andre verdenskrigen ble kommunal sektor omformet til å være en bærebjelke for velferdsstaten, på sett og vis med samme begrunnelse – sjølstyret var ikke et hinder, men tvert imot noe som ga en merverdi for staten. Titusenvis av folkevalgte landet over gjør en jobb som en ville ha trengt en hær av statsbyråkrater til å utføre, og de lokale folkevalgte gjør dessuten jobben bedre.

Senterpartiet vil derfor understreke at det kommunale sjølstyret dels har fungert som en forlenging av den statlige makten og har tilført den nasjonale politikken, f.eks. innenfor skole, helse og kultur, en verdifull lekmannskomponent. Gjennom at kommunene har vært i stand til å omsette nasjonale ambisjoner til lokal praksis på en langt mer treffsikker måte enn staten sjøl ville makte å gjøre, og nettopp ved at staten har vært aktiv og stilt krav, har staten medvirket til å gjøre lokaldemokratiet mer slagkraftig.

Senterpartiet mener at ut fra denne forståelsen blir ikke statlig makt og kommunal sjølstyremakt oppfattet som et nullsumspill, altså et system der det automatisk blir mindre av det ene om det blir mer av det andre. Det kommunale sjølstyret og Stortinget støtter tvert imot opp om hverandre og hjelper hverandre til å oppnå felles målsettinger. Men det kan komme i konflikt, særlig hvis staten gir for liten plass til det lokale politiske skjønnet og ser på kommunepolitikken som en kostnad i stedet for en merverdi når den nasjonale politikken skal realiseres lokalt.

Senterpartiet understreker at et av de mest karakteristiske kjennetegnene ved det kommunale sjølstyret er at det har stått – og står – så sterkt i vårt folk. Vi vil derfor, ut fra denne forståelsen av innholdet i det kommunale sjølstyret, kombinert med at Grunnloven skal være et bolverk for demokratiet også i tilspissede situasjoner i nasjonens liv, gå inn for å grunnlovfeste det kommunale sjølstyret.

Senterpartiet er av den oppfatning at det kommunale sjølstyret som verdi og som kjennetegn ved den norske styringsordningen bør framheves som egen paragraf i Grunnloven. På den bakgrunnen fremmer jeg Senterpartiets forslag så langt.

Det har blitt anført at en grunnlovfesting av det lokale sjølstyret kan begrense statens handlefrihet og fleksibilitet, fordi det implisitt i en slik grunnlovfesting vil ligge at statlig myndighet vil måtte bli mindre detaljstyrende overfor kommuner og fylkeskommuner. Slik som jeg nå har gått igjennom dette, er det ikke grunnlag for en slik forståelse.

Arbeiderpartiet har tidligere reelt hatt en slik argumentasjon mot grunnlovfesting. Ved kontrollkomiteens innstilling av 15. mai 2012, om «grunnlovfesting av lokaldemokratiet», som det het den gangen, var det en merknad fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, hvor det ble sagt:

«I grunnlovsforslaget om lokaldemokrati fremgår det ikke hvilken type lokaldemokrati som grunnlovsfestes.»

Og videre:

«Den dynamiske relasjonen mellom forvaltningsnivåene kan bli frosset.»

Fremskrittspartiet anførte i samme dokument sin argumentasjon at:

«grunnlovfesting kan medføre en begrensning i styringsmodell fra stat overfor det lokale demokratiske nivå».

Det som er meget interessant, er å gå videre inn i den innstillinga som ble behandlet da, Innst. 298 S for 2011–2012, hvor Fremskrittspartiet har følgende merknad:

«Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiets landsmøte har bedt Fremskrittspartiets stortingsgruppe igangsette arbeidet med å fremme forslag om en god måte å grunnlovsfeste lokaldemokratiet på uten at det går på bekostning av statens styringsmulighet og fremme flere alternative forslag til behandling i neste stortingsperiode.»

Og dét skjedde – det skjedde gjennom de forslagene som her har kommet, og det er jo da ganske spesielt: Fremskrittspartiet fremmer eget forslag, Dokument 12:19 for 2011–2012, samt at Fremskrittspartiets Per-Willy Amundsen også er med på Dokument 12:5 for 2011–2012, sammen med representanter fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre. Og så signaliseres det i innstillinga og videre fra hovedtalspersonen her i dag at en i dag vil stemme mot samtlige grunnlovsforslag. Samtlige grunnlovsforslag! Det trengs en forklaring fra Stortingets talerstol her i dag som er noe mer enn at «det ikke er nødvendig» med en grunnlovfesting.

For, som jeg sa her innledningsvis: Den prosedyren som er rundt grunnlovsforslag, er spesielt omstendelig. Dette er et viktig tema. En har gått til valg på at en skal gjøre noe, en fremmer forslag til rett tid – som innebærer sånn og sånn – og så kommer en her i dag, og så ligger det an til at en stemmer imot. Det må forklares nærmere, forklares tydelig. I beste fall må det tas sjølkritikk fra partiet på at en sier én ting i valg, en sier én ting når en skal ha oppslutning, og så, når en kommer her, så har en et helt annet standpunkt.

Senterpartiets forslag er som sagt veldig klart og veldig kort: Lokale saker utøves gjennom kommunalt sjølstyre. Der er det to begreper som er sentrale – det er «kommunalt», og det er «sjølstyre».

Forslaget vil ikke få flertall. Det er en fanesak for Senterpartiet å grunnlovfeste det kommunale sjølstyret, og jeg merket meg spesielt representanten Tetzschner, som sa at han hadde vurdert alle de tre forslagene og så at de i sin realitet var rimelig like, for ikke å ta for sterkt i. Da vil jeg si at det vil bli feil oppfattet om Senterpartiet skulle stå sammen med Fremskrittspartiet, som har en helt annen begrunnelse, og stemme mot det forslaget som vil få kvalifisert flertall. På den bakgrunnen vil Senterpartiet stemme subsidiært for alternativ 3 B, altså romertall III i innstillinga, slik at en får fram synet vårt på den beste måten, også i historieboka.

Presidenten: Representanten Per Olaf Lundteigen har tatt opp det forslaget han refererte til.

Abid Q. Raja (V) [12:12:19]: I avisen Nationen er det i dag en sak om det vi er i ferd med å vedta i dag, og behandler nå. Lokaldemokratiet er bærebjelken i vårt demokrati, og det fortjener å bli grunnlovfestet. Det finner nå sin rettmessige plass. Det at vi nå vil grunnlovfeste dette, er også en hyllest til lokalpolitikere land og strand rundt, til de ytterste distrikt, av det viktige arbeidet man gjør hver eneste dag. Det er avgjørende for vår nasjons utvikling, og ikke minst danner det grunnlaget for vår moderne, norske demokratiske modell. Det er også en anerkjennelse av deres arbeid og viktigheten av lokalpolitikere og lokaldemokratiet.

Som representanten Grøvan viste til, har Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne en egen merknad hvor vi understreker at grunnlovfesting av lokaldemokratiet vil stadfeste den viktige rollen lokaldemokratiet har, både historisk, i dag og i framtiden. En grunnlovfesting vil også innebære et vern av lokaldemokratiet og sikre befolkningens muligheter til demokratisk deltakelse og innflytelse. Det har vært brukt som argument mot grunnlovfesting at statens handlekraft vil bli begrenset. Imidlertid vil en grunnlovfesting i seg selv ikke innebære en ny situasjon i forholdet mellom staten og lokale myndigheter. Det begrenser ikke Stortingets handlefrihet, verken når det gjelder muligheten til å løse viktige nasjonale oppgaver eller til å videreutvikle det lokale selvstyret.

Vi har et eget forslag som vi kommer til å stemme for i utgangspunktet. Subsidiært vil vi stemme for det forslaget som vil få det nødvendige to tredjedels flertall. Med dette tar jeg opp det forslaget som Venstre står bak sammen med de to øvrige partiene.

Presidenten: Presidenten tror det forslaget allerede er tatt opp.

Karin Andersen (SV) [12:14:55]: SV slutter seg til saksordførerens innledning og står bak innstillingen i saken.

Formålet med dette grunnlovsforslaget er gjengitt i innstillingen. Lokaldemokratiet er viktig for demokratiets sunnhet. Mange steder i verden ofrer jo folk livet for lokaldemokratiet. Når vi nå grunnlovfester dette for å komme i tråd med det charteret om det lokale sjølstyret som vi ratifiserte i 1989, er det ikke for å forrykke situasjonen i dag. Og det behøver ikke nødvendigvis å bety at vi hittil ikke har oppfylt våre forpliktelser, men at vi nå formaliserer de forpliktelsene vi har, og som vi i praksis har gjennomført til nå, både gjennom andre typer lover og gjennom praksis. Så det er en viktig sak vi gjennomfører, for det skal være orden på dette, og det bør stå i Grunnloven, det vi er forpliktet til gjennom internasjonale avtaler på denne måten.

Det går veldig tydelig fram av forslaget at man ikke har som intensjon å forrykke dagens maktbalanse mellom kommuner og stat, og heller ikke å begrense statens mulighet til å bestemme hvilke oppgaver kommunene skal ha, hvordan virksomheten skal kontrolleres, og at det er mulig å overprøve vedtak. Det er SV enig i. Det er fordi de argumentene som saksordføreren framførte, er gyldige og tunge, nemlig at vi lever i et land der det skal være rettssikkerhet for alle innbyggerne, at vi skal ha et velferdssystem som gjelder alle, at kommunene har som ansvar å gjennomføre en del av disse viktige oppgavene, men innenfor de statlige rammene som er satt, og at man som innbygger ikke skal utsettes for vilkårlighet eller urimelig forskjellsbehandling. De lovbestemmelsene mener jeg Stortinget har hatt veldig bred enighet om. Det vil selvfølgelig hele tida være en diskusjon om disse grensene og fortolkningen av de lovene som blir gitt. Men det store flertallet på Stortinget – jeg tror kanskje alle – er enig i at det viktige prinsippet rundt rettssikkerhet og like rettigheter skal håndteres på en lik måte ved lovgivning, kanskje spesielt lovgivning som gjelder skole eller grunnleggende velferd, og at ikke innbyggerne blir behandlet forskjellig.

Jeg har et spørsmål. Jeg sitter ikke lenger i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Derfor har jeg et lite spørsmål til merknadsteksten på side 8 i innstillingen. Lovforslaget som vi står bak, og som ser ut til å få flertall her – det er vi veldig glade for – lyder at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer, og det er viktig, men i en merknad som står øverst på side 8 i innstillingen, bruker man begrepet «primærkommunene». Fortolkningen, slik jeg oppfatter det av kommuneloven, er at primærkommunene omfatter de folkevalgte organene i kommunene og fylkeskommunene. Jeg tror det er viktig at vi får avklart at det er det det gjelder nå. Det betyr selvfølgelig ikke at staten kan endre på både kommuner og fylkeskommuner, men at dette gjelder de lokale folkevalgte organene som i dag fungerer. Jeg bare ber om at det blir klargjort, slik at de to begrepene er helt samsvarende, og at vi er enige om det, vi som står bak dette flertallet.

Rasmus Hansson (MDG) [12:19:46]: Dette er en stor dag. At vi omsider får grunnlovfestet prinsippet om lokalt selvstyre i Norge, er veldig hyggelig å få være med på for en grønn politiker. Ikke bare er vi forpliktet til en slik grunnlovfesting gjennom Europarådets charter om lokalt selvstyre, lokaldemokratiet er en del av sjelen i det norske demokratiet. Det er en del av vår historie, og det bør gis vern i den norske grunnloven for å sikre befolkningens muligheter til demokratisk rett og innflytelse. At mest mulig av det som angår innbyggerne våre, skal bestemmes på lavest mulig nivå, altså nærmest mulig dem det gjelder, er også noe av kjernen i de grønne verdiene om et levende lokalsamfunn og et levende demokrati.

Det handler om at folk selv skal oppleve et ansvar for fellesskapet – og eierskap og tilhørighet til de beslutningene som tas. Nærhet vet vi engasjerer mer enn avstand. Det ser vi gang på gang og senest i et oppslag i Bergens Tidende i går, som refererer en forskningsrapport fra CICERO som viser at lokal forankring er den beste muligheten til å få folk opptatt av jordens miljø. Lokal innramming øker folks engasjement mer enn hvis en fokuserer på det fjerne. Det er menneskelig at dette skjer. Derfor er det lurt å ta høyde for det i politikken.

Samtidig er selvfølgelig alle politiske områder, fra individets rettigheter til sårbare arealer og ressurser, avhengig av nasjonal styring og tilrettelegging. Det er ikke gitt hva som til enhver tid bør ligge på hvilket nivå. Ved den pågående kommunereformen har uenighetene om dette blitt veldig tydelige, men prinsippet om å ha kommunen som både et forvaltningsnivå og et demokratisk nivå nær innbyggerne er uomstridt. Derfor mener De Grønne at det også bør inn i Grunnloven, slik andre viktige pilarer i vårt demokrati er skrevet inn i Grunnloven. Grunnloven bør i størst mulig grad gjenspeile virkeligheten med hensyn til hvordan landet vårt styres – som vi var inne på i debatten om § 115 for et øyeblikk siden – og hvilke rettigheter den enkelte har.

Denne saken består av tre ulike grunnlovsforslag, som alle handler om å grunnlovfeste lokaldemokratiet. De Grønne går primært inn for forslag nr. 5, Dokument 12:5 for 2011–2012, sammen med Venstre og Kristelig Folkeparti. Det ville innebære at følgende ordlyd ble vedtatt inntatt i Grunnloven:

«Innbyggerne har rett til å styre anliggender som er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er utpekt ved direkte og frie valg. Slike organer kan pålegges bestemte oppgaver ved lov eller avtale.»

Vi mener at denne ordlyden er tydelig om dagens praksis for lokaldemokratiet, som også innebærer direkte og frie valg, uten at teksten skaper usikkerhet om hvorvidt dette betyr at en grunnlovfesting skal endre myndigheten til kommunene eller ansvarsfordelingen mellom kommunene og staten.

Ordlyden i dette forslaget begrenser ikke Stortingets handlefrihet, verken når det gjelder muligheten til å løse viktige nasjonale oppgaver i framtida, eller utvikle det lokale selvstyret sammen med kommunene og fylkeskommunene.

Samtidig registrerer vi at dette forslaget ikke vil få flertall. Vi støtter da subsidiært forslag nr. 19, Dokument 12:19 for 2011–2012, alternativ 3 B, som lyder:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

Vi er uansett glade for at vi nå får flertall for å grunnlovfeste det lokale selvstyret. Vi takker samtidig for en grundig behandling i komiteen og i partigruppene.

Helga Pedersen (A) [12:24:08]: Lokaldemokratiet i Norge har lange tradisjoner. Hvert fjerde år går velgerne til stemmelokalene for å avgjøre hvem som skal bekle de viktigste lokalpolitiske tillitsvervene i egen kommune de neste fire årene.

Kommunene er gitt ansvaret for store oppgaver for samfunnet og viktige oppgaver for innbyggerne: barnehage til de aller minste, skolegangen til barn og unge, eldreomsorg til de aller eldste og mest pleietrengende og helsetjenester til hele befolkningen – for å nevne noe.

I tillegg til å være tjenesteytere er kommunene viktige samfunnsplanleggere og utviklere av egen kommune og eget lokalsamfunn. De har myndighetsoppgaver, og ikke minst er kommunene en veldig viktig demokratisk arena.

Komiteen understreker i sin innstilling at lokaldemokratiet er en av de sterkeste verdiene i det norske samfunnet, og at kommunene har vært og er en avgjørende brikke i den norske representative demokratiske velferdsstaten. Nærhetsprinsippet, som innebærer at oppgaver og beslutninger ligger så nært som mulig dem det angår, er sentralt i denne sammenhengen.

At beslutninger knyttet til velferdstjenester, som har stor betydning for folks hverdag, tas av folkevalgte nær der folk lever sitt liv, er avgjørende for kvaliteten på de tjenestene som gis, og at befolkningen kan stille til ansvar dem som tar disse beslutningene.

Samtidig er det et sentralt prinsipp i Norge at kommunene opererer innenfor rammene av det nasjonale fellesskapet. Dette kommer til uttrykk i formålsbestemmelsen i kommuneloven. Eksempler på rammer gitt av det nasjonale fellesskapet er likeverdighet i tjenestetilbudet og rettssikkerhet for innbyggerne. Dette må ligge fast. Det er derfor bra at flertallet i komiteen understreker at man ved vedtaket om en ny grunnlovsbestemmelse i utgangspunktet ikke vil endre grensen mellom kompetansen til et kommunalt organ og klageorganet, og at det definitivt ikke ønskes en rettsutvikling som gir private parter dårligere muligheter til å vinne fram med klage enn i dag.

En grunnlovsbestemmelse om lokaldemokrati skal ikke bli brukt til å innsnevre enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Det er også bra at komiteen understreker at en grunnlovsbestemmelse om kommunalt selvstyre ikke etablerer noen skranke for den funksjons- og oppgavefordelingen innenfor offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig.

Statsråd Jan Tore Sanner [12:27:14]: Grunnlovsdebatten er Stortingets debatt, men jeg ønsker allikevel å benytte denne anledningen – siden det er en historisk dag – til å gi honnør til kontroll- og konstitusjonskomiteen for at man har samlet seg bak et forslag som gjør at vi nå også grunnlovfester det lokale selvstyret.

Dette er en diskusjon som flere representanter, deriblant representanten Martin Kolberg, har understreket har gått frem og tilbake gjennom mange år – vel et par tiår – og hvor det har vært fremmet ulike forslag med ulik begrunnelse for å støtte og for å avvise. Derfor er det ekstra grunn til å uttrykke glede over at kontroll- og konstitusjonskomiteen ser ut til å kunne samle seg bak et forslag som kan bli vedtatt i Stortinget.

Dette er i bunn og grunn å befeste arven fra formannskapslovene, som ble innført allerede i 1837, og det er, som det understrekes i merknadene, først og fremst en prinsipperklæring. Men det at det er en bred politisk enighet bak dette, gir en styrke, og også at vi nå fjerner den usikkerheten som har vært når det gjelder Norges oppfyllelse av Europarådets charter om lokalt selvstyre.

Så er det slik at denne grunnlovsbestemmelsen ikke vil endre på den politiske debatten som vi har fra dag til dag i Stortinget og også i det offentlige rom om skjæringspunktet mellom nasjonal styring, lokaldemokratiets handlingsrom og enkeltindividets rettigheter, men det er allikevel viktig at det nå markeres at vi grunnlovfester det lokale selvstyret.

Så vil det være opp til regjering og storting nettopp i dag-til-dag-politikken å vise at vi styrker lokaldemokratiet. Der har regjeringen nå sendt på høring et forslag om en tvisteløsning mellom stat og kommune som gir kommunene en mulighet til uavhengig prøving av statlige vedtak. Jeg har også for kort tid siden mottatt kommunelovutvalgets innstilling, som også på flere områder vil bidra til å styrke lokaldemokratiets vilkår hvis Stortinget slutter seg til dette.

Det er med glede jeg ser at det kan se ut til at et tilstrekkelig flertall i Stortinget i dag kan samle seg bak denne grunnlovsbestemmelsen.

Martin Kolberg (A) [12:30:23]: Først svar på et spørsmål fra representanten Karin Andersen om forståelsen av primærkommunene: Vi snakker om primærkommunene, altså om kommunene, les: ikke fylkeskommunene, i denne sammenheng – for å uttale meg helt tydelig om det, slik at det er oppklart.

Så ser jeg at det nærmer seg slutten på denne debatten. Jeg vil herfra uttrykke en takk for og en glede over at vi helt åpenbart kommer til å vedta denne bestemmelsen, etter veldig mange år og mange diskusjoner fram og tilbake. Jeg er også glad for at statsråd Sanner uttrykte glede over og forståelse for det som gjøres her, og kaller dette en historisk dag. Det betyr at vi er kommet til et punkt i disse lange prosessene i vår politiske utvikling der vi mener, veldig samstemt, at det er veldig viktig at vi får på plass denne bestemmelsen i Grunnloven, og det er bra.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 2.