Det fremgår av gjeldende lov at utlending som akter å ta
opphold i riket eller annet nordisk land utover tre måneder
uten å ta arbeid, må ha oppholdstillatelse. Shengenkonvensjonen
artikkel 20 slår fast at utlending som oppfyller de alminnelige
innreisebetingelsene, fritt kan ferdes på Schengen-landenes
territorium i høyst tre måneder.
Departementet foreslo i høringsbrevet at § 6
annet ledd endres slik at opphold i annet land som deltar i Schengensamarbeidet
likestilles med opphold i riket. Forslaget innebærer at
mens tredjelandsborgere i dag kan oppholde seg tre måneder
samlet i de ikke-nordiske Schengen-land og deretter tre måneder
i Norden, blir oppholdstiden nå begrenset til tre måneder
totalt.
Departementet ønsker å holde muligheten åpen for
fortsatt å kunne gi opphold på norsk territorium
ut over de tre måneders opphold som gis for Schengen-territoriet
i sin helhet. Det foreslås derfor å ta inn en hjemmel
i § 6 annet ledd om at Kongen i forskrift kan gi
nærmere regler om opphold ut over tre måneder
der dette følger av internasjonal avtale.
Komiteen vil vise til Schengenkonvensjonens artikkel
20 nr. 2 som innebærer at enhver konvensjonspart står
fritt til å videreføre tidligere inngåtte
visumfrihetsavtaler.
Komiteen er tilfreds med at muligheten for fortsatt å kunne
gi opphold i Norge utover tre måneder gis ved at Kongen
gjennom forskrift kan gi regler om dette der det følger
av internasjonale avtaler.
Som en følge av Schengensamarbeidet er komiteens
flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, enig
med Regjeringen i at et opphold i et ikke-nordisk Schengen-land
likestilles med et opphold i Norge, slik at § 6
annet ledd endres som foreslått.
Komiteens medlem fra Senterpartiet tar
til etterretning at Schengenkonvensjonen artikkel 20 pålegger
oss å endre utlendingslovens § 6 annet ledd.
Schengenkonvensjonen del II kap. 7 inneholder regler om ansvarsforhold
ved behandling av asylsøknader. Kap. 7 er nå erstattet
av Dublinkonvensjonen. Norges tilknytning til denne konvensjonen
er et fremtidig forhandlingsspørsmål, men i avtalen
med EU forutsettes det at det skal avtales en ordning om ansvaret
for behandling av asylsøknader.
I henhold til Dublinkonvensjonen artikkel 3 nr. 2 behandles en
asylsøknad som hovedregel «af en enkelt medlemsstat
der bestemmes efter kriteriene i denne konvention». I dette
ligger at prinsippet om at bare én stat skal være
ansvarlig, skal gjelde også i tilfeller der asylsøkeren
har mottatt et endelig avslag i den ansvarlige stat.
Etter dagens bestemmelse i utlendingsloven § 17 har
flyktning som befinner seg i riket eller på norsk grense
rett til asyl i Norge. Bestemmelsen oppstiller visse unntak fra
denne retten, bl.a. i de tilfeller der søkeren har reist
til riket av eget tiltak etter å ha oppnådd beskyttelse
i et annet land eller etter å ha hatt opphold i stat eller
område hvor flyktningen ikke var forfulgt, jf. bokstav
c. En anvendelse av disse bestemmelsene innebærer at søkeren
blir tilbakeført til det aktuelle førstelandet
uten at det foretas noen realitetsprøving av asylsøknaden.
I henhold til § 17 annet ledd skal imidlertid
adgangen til å returnere asylsøkeren ikke benyttes
dersom søkeren har en tilknytning til riket som gjør
at Norge er nærmest til å gi beskyttelse.
Departementet foreslo i høringsbrevet to endringer i § 17.
For det første ble det foreslått en tilføyelse (bokstav
e) som innebærer at unntaket fra asylretten også omfatter
flyktning som kan kreves mottatt av annet land som er tilsluttet
Dublinkonvensjonen. Regelen om tilknytning til Norge i annet ledd
vil også gjelde den nye bokstav e.
Flere instanser slutter seg til forslaget. Andre er kritiske
og mener at Norge her frasier seg den retten ethvert land har til å gi
en søknad en selvstendig realitetsbehandling. Noen fremhever
som positivt at Dublinkonvensjonen bidrar til en samordning av statenes ansvar
for asylsøkere.
Departementet understreker at Dublinkonvensjonen artikkel 3 nr.
4 åpner for å gjøre unntak fra prinsippet
om at bare én stat skal være ansvarlig. Hver medlemsstat
kan behandle en asylsøknad selv om den ikke er forpliktet
til det etter konvensjonen, hvis asylsøkeren samtykker.
Et av hovedformålene bak konvensjonen er å forhindre
at en asylsøker fremsetter søknader om asyl i
flere land. Det er derfor lite ønskelig at Norge blir stående
med en nasjonal lovgivning som ikke gir hjemmel for å avskjære
tilbakeføring av søkeren til ansvarlig førsteland
i slike tilfeller. Det er på den annen side klart at den
nevnte unntaksbestemmelsen gir landene stor frihet til likevel å ta
asylsøknaden under behandling.
Dublinkonvensjonen gir utførlige kriterier når
det gjelder spørsmålet om hvilken stat som skal
være ansvarlig. Dette innebærer at problemet med
tilfeller der ingen stat påtar seg ansvaret for asylsøkeren,
minimaliseres. Det vil fortsatt være rom for variasjoner
i statenes asyl- og flyktningpolitikk.
Under høringen vises det bl.a. til forslag om en europeisk
flyktningkonvensjon. Departementet opplyser at et slikt forslag
ble fremmet av Norge under forberedelsene til Europarådets
andre toppmøte i 1997. Erfaringene fra dette arbeidet viser
imidlertid at det vil være vanskelig å få vedtatt
en regional konvensjon i Europarådet som går lenger
i å gi beskyttelse til flyktninger og asylsøkere
enn det FN-konvensjonen gjør. For tiden vurderes det som
formålstjenlig å la spørsmålet
ligge i bero, men man vil ta spørsmålet opp igjen
når situasjonen ligger til rette for det.
Komiteen er enig med Regjeringen i
at forslaget om en egen europeisk flyktningekonvensjon stilles i
bero, og at spørsmålet eventuelt reises igjen
når forholdene ligger til rette for det.
Selv om Norges tilknytning til Dublinkonvensjonen er et framtidig
forhandlingsspørsmål, så er det etter komiteens
flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiets mening,
riktig at denne konvensjonen legges til grunn når det gjelder
ansvaret for behandling av asylsøknader. Dette følger
etter flertallets syn av at vi i avtalen med EU forutsetter
en felles ordning på dette felt, og at Dublinkonvensjonen
i dag erstatter Schengenkonvensjonens regler på dette området.
Flertallet er enig i de endringsforslag som fremmes
i proposisjonen. Det foreslåtte unntaket fra asylretten,
er etter flertallets syn en nødvendig følge
av Dublinkonvensjonens regler om at bare én stat skal være
ansvarlig for å behandle asylsøknaden og de unntaksregler
som allerede ligger i den norske lovgivningen. At regelen om tilknytning
til Norge i § 17 annet ledd også skal
gjelde i forhold til den nye unntaksregelen, er etter flertallets mening
også naturlig i forhold til videreføring av gjeldende
prinsipper i dagens lovgivning.
Flertallet viser til den mulighet som ligger i Dublinkonvensjonen
for å gjøre unntak om at bare én stat
skal være ansvarlig, og komiteen vil i den
sammenheng peke på artikkel 3 nr. 4 der det heter:
«Hver medlemstat har ret til at behandle en asylansøgning,
som den får forelagt af en udlænding, selv om
behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den
efter kriteriene i denne konvention, såfremt asylansøgeren
samtykker heri.»
Det vil etter flertallets mening med andre ord si
at de enkelte Schengenlandene gis stor frihet til likevel å ta
asylsøknaden under behandling.
Flertallet ser klart den fordelen som ligger i Dublinkonvensjonen
ved at problemet med «refugee in orbit», dvs.
tilfeller der ingen stater påtar seg ansvaret, blir sterkt
redusert.
Komiteens medlem fra Senterpartiet tar
til etterretning at Dublinkonvensjonen skal legges til grunn ved
behandling av asylsøknader og sier seg lei for den innstramming
av asylpolitikken dette kan medføre. Dette medlem har
merket seg at avtalen med EU forutsetter en samordning av asylpolitikken og
er uenig med flertallet i at unntaket i artikkel 3 nr. 4 i Dublinkonvensjonen
kan sies å gi Norge «stor frihet» til å ta
asylsøknader under behandling. Et av formålene
med Schengen er som kjent en samordning av asylpolitikken og dessuten
vil transportøransvaret gjøre det vanskelig for
mennesker på flukt å komme seg til Norge. Dette
medlem vil likevel peke på at den ovenfor nevnte
unntaksbestemmelse, i så stor grad det lar seg gjøre,
bør anvendes slik at Norge innenfor forpliktelsene av Schengenkonvensjonen
i størst mulig grad kan føre en selvstendig asylpolitikk.
I dag praktiseres det i Norge som hovedregel ikke utreisekontroll,
kun ved bestemte anledninger og som stikkprøver. Schengenkonvensjonen
artikkel 6 pålegger landene å gjennomføre
utreisekontroll på ytre Schengengrenser.
Det følger av dagens § 23 at inn-
og utreise skal skje over godkjente grenseovergangssteder, dersom ikke
annet er bestemt. Etter Schengenkonvensjonen skal imidlertid indre
grenser kunne passeres hvor som helst, uten personkontroll. Dette
bør fremgå av loven. Fra denne regelen gjøres
det imidlertid unntak når hensynet til offentlig orden
eller statens sikkerhet krever det. I så fall kan en konvensjonspart
etter samråd med de øvrige konvensjonsparter beslutte
at det for et begrenset tidsrom og tilpasset situasjonen skal foretas nasjonale
grensekontroller på de indre grenser.
Norge og EU vil, uavhengig av norsk Schengen-tilknytning, være
to separate tollområder. Det gjelder i dag restriksjoner
mht. grensepassering som følge av tollovgivningen. Det
legges til grunn at Schengen-reglene om passering av indre grenser
ikke er til hinder for at dagens ordning opprettholdes.
I § 23 første ledd ble det i høringsbrevet
foreslått en regel om at enhver som reiser fra riket, er
underlagt utreisekontroll, og skal ved utreisen melde seg for passkontrollen
eller nærmeste politimyndighet.
I § 23 annet ledd ble det foreslått
en regel om at indre Schengen-grense kan passeres hvor som helst, med
de begrensninger som følger av annen lovgivning.
I § 23 tredje ledd ble det foreslått
en forskriftshjemmel for regler om inn- og utreisekontroll og om unntak
fra bestemmelsene i første og annet ledd om passering av
indre Schengen-grense.
Enkelte politidistrikt uttaler at utreisekontroll vil medføre
mer arbeid for politiet, men dette vurderes likevel positivt. Man
ser imidlertid problemer i forhold til kontrollvirksomheten ved
at det ikke lenger vil være grensekontroll mellom Norge
og andre land i Schengen.
Flere høringsinstanser uttaler at bosatte innvandrere
på lik linje med Schengen-statsborgere må unntas
fra krav om utreisekontroll for reiser innen området, og
enkelte gir uttrykk for frykt for at den tidligere kontrollen på indre
grenser vil erstattes av økte kontroller andre steder inne
i Schengen-området. Andre uttaler bl.a. at det ville være
hensiktsmessig om det av bestemmelsen fremgår hvilke begrensninger
i adgangen til å passere indre Schengen-grense det siktes
til i § 23 annet ledd.
Departementet bemerker at prinsippet om opphør av kontroll
på indre grenser gjelder alle, både Schengen-borgere
og tredjelandsborgere. Det vises for øvrig til at prinsippet
om bortfall av kontroll på indre grenser er selve grunnideen
i Schengensamarbeidet. Departementet vil gi nærmere retningslinjer
til politiet om i hvilket omfang, og på hvilken måte,
kontroller skal finne sted.
Departementet har, delvis på bakgrunn av de innkomne
høringsuttalelsene, endret ordlyden i § 23
noe i forhold til utkastet, og det presiseres nå at tollovgivningen
gjelder ved passering av indre grense.
I og med at Schengenkonvensjonens artikkel 6 pålegger
landene å gjennomføre utreisekontroll på ytre Schengengrenser,
er komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Senterpartiet, enig i Regjeringens vurdering om at prinsippet om
fast utreisekontroll fastsettes i utlendingsloven.
Flertallet er tilfreds med Regjeringens presisering
av at bortfall av kontroll på indre Schengengrenser gjelder
alle, både Schengenborgere og tredjelandsborgere.
Flertallet vil også understreke at opphør
av kontroll på indre grenser er selve grunnideen i Schengensamarberidet,
og at grunnprinsippet er det samme som vi allerede har i den nordiske
passunionen. Flertallet finner også grunn
til å påpeke at det uten en avtale mellom Norge
og EU i forhold til Schengensamarbeidet, ville vært nødvendig
for våre naboland Sverige, Finland og Danmark å opprette
en ytre Schengengrense mot Norge.
Flertallet er enig i de foreslåtte lovendringene.
Flertallet er tilfreds med at Regjeringen, med utgangspunkt
i at EU og Norge fremdeles er to selvstendige tollområder,
i den endelige utformingen av § 23 annet ledd
fastslår at tollovgivningen gjelder ved passering av indre
grense.
Flertallet er også tilfreds med at § 23
tredje ledd gir mulighet gjennom forskriftshjemmel til å gi nærmere
regler om inn- og utreisekontroll og om unntak fra bestemmelsene
om passering av indre Schengengrense. Dette er etter flertallets mening
nødvendig å gjøre for å bringe
norsk lovverk i samsvar med konvensjonens artikkel 2 nr. 2, som
under gitte omstendigheter gjør det mulig for en konvensjonspart å foreta
nasjonale grensekontroller på indre grenser.
Komiteen vil henvise til Oslo Politidistrikts
uttalelse gjengitt i proposisjonen side 19: «Skal politiet kunne
utøve utlendingskontroll på en effektiv måte,
er det viktig at det utarbeides regler for nye kontrollrutiner som
ikke kommer i konflikt med Schengenavtalen, men likevel gir politiet
anledning til kontroll i henhold til utlendingsloven.» Det
er viktig å understreke betydningen av de prinsipielle
spørsmål som reises bl.a. i uttalelsen fra Oslo
Politikammer. Komiteen vil understreke betydningen
av en åpen og grundig debatt om disse kontrollrutinene
og vil derfor be Regjeringen legge fram en analyse og gjennomgang
av disse problemstillingene i lys av Schengen-avtalen i en dertil
egnet form for Stortinget.
Komiteens medlem fra Senterpartiet tar
til etterretning at Schengenkonvensjonen pålegger oss å innføre
utreisekontroll. På denne bakgrunn er dette medlem enig
i Regjeringens vurdering om at prinsippet om fast utreisekontroll
fastsettes i utlendingsloven. Dette medlem mener
imidlertid at opphøret av grensekontroll vil gjøre
kampen mot organisert kriminalitet og narkotikaomsetningen vanskeligere.
En utlending må ha visum for å kunne reise
inn i riket, med mindre det er gjort unntak fra visumplikten. Nærmere
regler om dette gis i utlendingsloven § 25.
Schengenkonvensjonen artikkel 10 nr. 1 slår fast at
det innføres et visum som er gyldig på territoriet
til samtlige konvensjonsparter. I noen tilfeller vil imidlertid
et visum utstedt av et Schengen-land være begrenset til
dette landets eget eller enkelte lands territorium. Schengen-regelverket
omfatter videre flere bestemmelser om lufthavntransittvisum. Pr.
30. mars 1998 var borgere av 12 tredjeland underlagt krav
om lufthavntransittvisum i samtlige Schengen-land. Innføring
av lufthavntransittvisum krever lovendring, og utenrikstjenestens
myndighet til å avgjøre visumsøknader
bør utvides til også å omfatte slike
visa.
I høringsbrevet foreslo departementet et nytt annet
ledd i § 25 som sier at visum utstedt av land
som deltar i Schengensamarbeidet er gyldig for innreise og opphold
i riket i den angitte tidsperiode, når dette fremgår
av visumet. Departementet foreslo videre et nytt tredje ledd med
hjemmel for Kongen til å gi forskrift om plikt til å ha
lufthavntransittvisum. Det ble også foreslått
en utvidelse av utenrikstjenestens fullmakt til å utstede
visum og en hjemmel om at Schengen-land kan samarbeide om visumutvidelse.
Under høringen reises bl.a. spørsmål
om når og hvordan man skal kunne reservere seg mot uønskede innreisende
når visum skal gjelde samtlige Schengen-land. Enkelte forutsetter
at alle visumsøkere sjekkes i forhold til oppføring
i SIS-systemet. Flere bemerker at reglene om lufthavntransittvisum
virker kompliserende.
Departementet bemerker at visum med gyldighet for hele Schengen-territoriet
bare kan utstedes dersom søkeren ikke er innmeldt av noe
Schengen-land i SIS med henblikk på ikke å tillate
innreise. Er søkeren innmeldt i SIS kan et Schengen-land
bare utstede visum dersom det anses nødvendig ut fra humanitære årsaker,
nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser, og visumet
skal begrenses til utstederlandets territorium.
Schengenkonvensjonen artikkel 21 nr. 1 slår fast at
utlendinger som har gyldig oppholdstillatelse utstedt av ett Schengen-land,
samt gyldig reisedokument, fritt kan ferdes på de øvrige
Schengen-lands territorium i høyst tre måneder.
På bakgrunn av høringen fremmes forslag om at
retten etter artikkel 21 til innreise uten visum skal fremgå av
lovteksten.
Når det gjelder ordningen med lufthavntransittvisum,
antas ikke denne å få stor praktisk betydning.
Komiteen er enig i Regjeringens forslag
om at visum utstedt av andre Schengen-land også skal gjelde
i Norge, og reglene om at utenrikstjenestens fullmakter mht. visumutstedelse
utvides i tråd med dette. Komiteen støtter
også forslaget om et samarbeid med Schengen-landene angående
visumbehandlingen i utenrikstjenesten.
Komiteen vil påpeke den mulighet som
ligger for et enkelt Schengen-land å utstede visum til
en søker ut fra humanitære årsaker, nasjonale
hensyn eller internasjonale forpliktelser til tross for at søkeren
er innmeldt i SIS av et annet Schengen-land. At et slikt visum kun
gjelder for utstederlandets territorium, er etter komiteens mening
selvsagt.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Senterpartiet, synes det er riktig at visum med gyldighet for hele
Schengenområdet kun kan utstedes hvis søkeren
ikke er innmeldt av noe Schengenland til Schengen informasjonssystem
(SIS) med den hensikt å nekte innreise.
Komiteens medlem fra Senterpartiet tar
til etterretning at Schengenkonvensjonen pålegger oss at
det innføres et visum som er gyldig på territoriet til
samtlige konvensjonsparter. Dette medlem vil peke
på mulighetene for at opplysninger som legges inn i SIS
vil kunne øke faren for at utlendinger med god grunn for
innreise lettere vil bli bortvist.
Dette medlem sier seg også enig med Advokatforeningen
som i sin høringsuttalelse er bekymret for den begrensning
i reisefriheten som i ligger i forslaget om «lufthavntransittvisum».
Utlendingsloven § 27 åpner på visse
vilkår for å bortvise utlending ved innreise eller
innen syv dager etter innreise. Det er behov for flere endringer
i paragrafen. Bakgrunnen for dette er Schengenkonvensjonen artikkel
5, som oppstiller en rekke vilkår for at utlendinger skal
kunne reise inn og oppholde seg på Schengen-landenes territorium
i inntil tre måneder.
Mens man etter § 27 kan bortvise personer som mangler
tilstrekkelige midler, kan skade rikets sikkerhet m.v. følger
det av Schengenkonvensjonen artikkel 5 at man i utgangspunktet skal bortvise i disse tilfellene. Dette
utgangspunktet er imidlertid vesentlig modifisert ved at den enkelte
stat kan tillate innreise på sitt territorium selv om innreisevilkårene
ikke er oppfylt hvis staten mener det er nødvendig av humanitære eller
nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser.
Innholdet i dette unntaket skiller seg etter departementets vurdering
ikke vesentlig fra det spillerommet som allerede i dag ligger i «kan»-skjønnet
etter § 27, og forslaget tar derfor utgangspunkt
i at § 27 fremdeles skal være en «kan»-bestemmelse.
Noen høringsinstanser er positive til at man beholder «kan»-regelen,
mens det også pekes på at konvensjonen innsnevrer
dette skjønnet.
Etter Schengenkonvensjonen er det et vilkår for innreise
at «vedkommende skal kunne legge frem bevis for oppholdets
formål og vilkår». Hovedinnholdet i regelen
antas dekket av § 27 bokstav c i gjeldende utlendingslov,
men departementet foreslo likevel i høringsbrevet en presisering
av bokstav c slik at det fremgår at utlending bl.a. kan
bortvises hvis vedkommende ikke kan sannsynliggjøre det
oppgitte formålet med oppholdet.
Flere høringsinstanser mener forslaget ikke er noen
realitetsendring. Sør-Varanger politidistrikt uttaler at
dette vil kunne ha stor praktisk nytte når det gjelder
for eksempel russiske turister som gir opplysninger om sitt opphold
i Norge som er særdeles usannsynlige. Advokatforeningen
er bekymret for den endring i bevisbyrdebetraktning som blir en
konsekvens av lovens § 27 bokstav c som foreslås.
Andre frykter at bestemmelsen blir så vid at den kan brukes
til å forsvare en vilkårlig behandling av asylsøkere.
Departementet bemerker at en asylsøker ikke vil kunne
bortvises etter den foreslåtte bestemmelsen uten at dette
skjer enten til et trygt første asylland, til et land som
omfattes av Dublinkonvensjonen eller etter at asylsøknaden
er avslått. Det må foretas en individuell vurdering
der det ikke er nok å konstatere at opprinnelsesland, kjønn
og alder er indikasjoner på at utlendingen kan ha til hensikt å ta
ulovlig opphold eller arbeid i Norge.
Schengenkonvensjonen stiller som innreisevilkår at utlendingen
ikke er innmeldt i SIS med henblikk på ikke å tillate
innreise. Departementet foreslo derfor en slik bestemmelse inntatt
i § 27 første ledd som ny bokstav i.
Høringsinstansene er delt i synet på forslaget.
Departementet understreker at norske myndigheter kan gi tillatelse
til innreise begrenset til norsk territorium til tross for at en
utlending er innmeldt i SIS.
Schengenkonvensjonen stiller som innreisevilkår at utlendingen
ikke må anses å kunne skade konvensjonspartenes
offentlige orden, nasjonale sikkerhet eller deres internasjonale
forbindelser. Departementet foreslo derfor i høringsbrevet
en ny bokstav j med en ordlyd i samsvar med dette.
Enkelte instanser peker på at kriteriene er vage og omfangsrike
begreper som innebærer utøvelse av skjønn.
Departementet bemerker også her at en asylsøker bare
kan bortvises til et trygt første asylland, et av landene
tilsluttet Dublinkonvensjonen eller når asylsøknaden
eventuelt er avslått.
Det følger av Schengenkonvensjonen at utlending med
oppholdstillatelse og/eller visum utstedt av et Schengen-land,
skal gis tillatelse til innreise for transitt, med mindre
vedkommende er oppført på den nasjonale listen
av meldinger i det aktuelle Schengen-land. En slik nasjonal liste
over meldinger som det refereres til i konvensjonen, har vi ikke
noe direkte motstykke til i Norge i dag. Det eksisterer imidlertid
et samarbeid mellom de nordiske land på dette området.
Utlendinger med visum utstedt av et Schengen-land for opphold
av mer enn tre måneders varighet, skal videre ha rett til å reise
gjennom andre Schengen-lands territorier til utstederlandet selv
om de ikke tilfredsstiller innreisevilkårene etter artikkel
5 nr. 1 bokstav b (gyldig visum dersom visum kreves) og c (tilstrekkelige
midler og bevis for oppholdets formål og vilkår).
Det er imidlertid et vilkår at de ikke står oppført
på transittlandets nasjonale liste av meldinger som nevnt
ovenfor.
Departementet antok i høringsbrevet at de nærmere
reglene om disse spesielle unntakene fra innreisevilkårene
bør fremgå av utlendingsforskriften, og foreslo
en ren hjemmelsbestemmelse i utlendingsloven for dette formål.
Flere høringsinstanser er positive til innholdet av bestemmelsen,
men mener unntakene bør fremgå direkte av loven.
Departementet bemerker at bestemmelsen er av begrenset praktisk
betydning.
Komiteen viser til at det i § 27c
foreslås en presisering om at en utlending kan bortvises
dersom vedkommende ikke kan sannsynliggjøre det oppgitte
formålet med oppholdet, Endringen er en oppfølging
av Schengen-konvensjonens artikkel 5 pkt. 1 bokstav c.
Komiteen vil i likhet med Sør-Varanger
politidistrikt peke på at regelen bl.a. vil kunne få praktisk betydning
når det gjelder avvisning av turister som gir svært
usannsynlige opplysninger om bakgrunnen for sitt opphold i Norge.
Komiteen konstaterer at det fastslås
at en asylsøker ikke vil kunne bortvises i henhold til § 27
bokstav c uten at dette skjer enten til et trygt første
asylland, til et land som deltar i Dublinkonvensjon-samarbeidet
eller at asylsøknaden er avslått. Komiteen synes
også at Regjeringens vektlegging av en individuell behandling
er betryggende.
Komiteen viser til at det i § 27
foreslås en ny bokstav i som følge av at Schengenkonvensjonen
stiller som vilkår for innreise at utlending ikke er innmeldt
i SIS-registeret med henblikk på ikke å tillate innreise.
Komiteen merker seg Regjeringens presisering av
norske myndigheters muligheter til likevel å gi en SIS-innmeldt
utlending tillatelse til innreise begrenset til norsk territorium.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Senterpartiet, er enig med Regjeringen i at Schengenkonvensjonens
artikkel 5 fører til at det er behov for flere endringer
i utlendingsloven § 27.
Når det gjelder bortvisning av personer på grunn av
manglende midler eller fare for å skade rikets sikkerhet,
deler flertallet Regjeringens vurdering av at Schengenkonvensjonen
fortsatt gir mulighet for å beholde § 27
som en «kan»-regel.
Flertallet er videre enig med Regjeringen i at artikkel
5"s krav om bevis for formålet for et opphold, i
hovedsak dekkes av dagens § 27 bokstav c. Flertallet synes
det er hensiktsmessig at Regjeringen gjennom presiseringen av bokstav
c, ytterligere tydeliggjør Schengenregelens hensikt.
I og med at Schengenkonvensjonen art. 5 pkt. 1 bokstav d stiller
som innreisevilkår at utlendingen ikke er innmeldt i SIS
med sikte på ikke å tillate innreise, ser flertallet nødvendigheten
av en ny regel som fastsatt i § 27 første
ledd bokstav i.
Flertallet mener at hensynet til nasjonal sikkerhet,
offentlig orden eller internasjonale forbindelser, dekkes ved at
det gis en ny bokstav j med samme innhold som konvensjonen på dette
punkt.
Når det dreier seg om unntaket for innehaver av visum
eller oppholdstillatelse utstedt av Schengen-land ved transitt og
gjennomreise, er flertallet enig i at dette best
reguleres gjennom utlendingsforskriften. I og med at Norge ligger
i ytterkant av Schengen-territoriet, har flertallet merket
seg at denne bestemmelsen er av begrenset betydning.
Komiteens medlem fra Senterpartiet tar
til etterretning at Schengenkonvensjonen artikkel 5 krever at utlendinger
skal bortvises dersom et av vilkårene i bestemmelsen ansees
oppfylt. Dette medlem vil imidlertid understreke
betydningen av artikkel 5 annet ledd som åpner for at den
enkelte stat selv kan tillate innreise på sitt territorium
selv om innreisevilkårene ikke er oppfylt hvis staten mener
det er nødvendig av humanitære eller nasjonale
hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser. Dette
medlem støtter departementet i at praktiseringen
av bestemmelsen skal bli som før til tross for tilpasningen av
lovteksten til Schengenkonvensjonen.
Dette medlem har merket seg at det etter Schengenkonvensjonens
artikkel 5, punkt 1, bokstav c er et vilkår for innreise
at vedkommende skal legge fram bevis for oppholdets formål
og vilkår. Selv om denne regelen i enkelte tilfeller kan
lette arbeidet for politiet, er likevel dette medlem svært
bekymret for den endring i bevisbyrdebetraktning som blir en konsekvens
av den nye § 27 bokstav c i utlendingsloven. I
den sammenhengen vil dette medlem understreke Advokatforeningens
høringsuttalelse gjengitt i proposisjonen side 26, som
peker på at en endret ordlyd i loven vil øke faren
for at utlendinger med god grunn for innreise lettere vil bli bortvist.
Dette medlem har merket seg at Schengenkonvensjonen
artikkel 5 punkt 1, bokstav d stiller krav om at utledning ikke
må være innmeldt i SIS for å få innreisetillatelse. Dette
medlem beklager at denne bestemmelsen må gjøres
til en del av utlendingsloven som en følge av ratifikasjonen
av Schengenkonvensjonen. Dette medlem vil i denne
sammenheng gi sin tilslutning til Advokatforeningens høringsuttalelse
som mener forslaget «vil kunne virke uheldig og vilkårlig.
(…) Å tiltre slike virkemidler står langt
fra de demokratiske tradisjoner som vi i Norge liker å bekjenne
oss til». Dette medlem vil vise til historien
om Stephanie Mills som ble stoppet på Schiphol flyplass
og nektet innreise i Nederland fordi hun var innmeldt i SIS. Det
viste seg at hun var registrert av de franske myndigheter etter
at hun hadde deltatt i en demonstrasjon mot franske atombombesprengninger
ved Mururoa i 1995. Siden det bare er franske myndigheter som kan
slette slike opplysninger, vil en slik avgjørelse i praksis
utelukke fra hele Schengenområdet personer som Stephanie
Mills, aktivister for en sak som et Schengenlands myndigheter ikke ønsker
protester mot, for eksempel miljøsaker.
Dette medlem er svært bekymret over at
personer som protesterer mot sider av et Schengenlands politikk
kan bli straffet med utelukkelse fra hele Schengenområdet,
kanskje på livstid. Dette medlem viser i
denne sammenheng til Schengenkonvensjonens artikkel 5 annet ledd.
Dette medlem er kritisk til at et så vidt
begrep som hensynet til den «offentlig orden»,
jf. § 27 bokstav j, skal kunne danne grunnlag
for bortvisning. Det er etter dette medlems oppfatning
behov for en evaluering av anvendelsen av dette begrepet etter to år.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen foreta en evaluering av
anvendelsen av begrepet «offentlig orden», jf.
utlendingsloven § 27 bokstav j etter to år.»
§ 31 må endres som følge
av at oppregningen i § 27 første ledd
om bortvisning suppleres. Vedtaksmyndigheten tilligger politiet
i samtlige tilfeller der bortvisning etter § 27
første ledd er aktuelt, bortsett fra de tilfeller som faller
inn under § 27 første ledd ny bokstav
j (dvs. der utlending kan skade offentlig orden osv.). Her skal
vedtak treffes av Utlendingsdirektoratet. Dette er i samsvar med
dagens ordning.
Endringen innebærer at politiets kompetanse blir utvidet
til også å omfatte bortvisning etter den foreslåtte
bokstav i (der utlendingen er innmeldt i SIS med henblikk på å ikke
tillate innreise).
Endringen i § 31 ser komiteen som
en naturlig konsekvens av suppleringen i § 27
første ledd.
Departementet foreslår å innføre en
ny § 34 a om oversending av opplysninger
til myndighetene i de land som deltar i samarbeidet i henhold til
Schengen- og Dublinkonvensjonen. Forslaget er fremmet på bakgrunn
av at Schengen- og Dublin-regelverket omfatter enkelte bestemmelser
om utveksling av opplysninger vedrørende enkeltpersoner,
som ledd i behandling av saker om visum, asyl eller oppholdstillatelse.
Når et Schengen-land ut fra humanitære årsaker, nasjonale
hensyn eller internasjonale forpliktelser velger å utstede
nasjonalt visum til en person som ikke oppfyller de ordinære
innreisebetingelsene etter artikkel 5 nr. 1, skal de øvrige
Schengen-land underrettes. Det samme gjelder ved annullering og
inndragning av standardvisum og ved reduksjon av visumets gyldighetstid.
Schengenkonvensjonen gir også anvisning på samråd
mellom Schengen-land før visum utstedes. Videre skal en
konvensjonspart som vurderer å utstede oppholdstillatelse
eller har gitt opphold til en person som er innmeldt i SIS med henblikk
på ikke å tillate innreise, rådføre
seg med det land som har innmeldt vedkommende.
Hver konvensjonspart skal på anmodning fra andre konvensjonsparter
oversende opplysninger angående en asylsøker når
opplysningene er nødvendige for å kunne avgjøre
hvilket land som skal behandle asylsøknaden, for selve
behandlingen, eller for å kunne oppfylle andre forpliktelser
som følger av konvensjonens asylbestemmelser. Det kan dessuten
anmodes om å få meddelt de grunner asylsøkeren
har anført i søknaden, samt eventuelt begrunnelsen
for et vedtak i saken, men disse opplysningene kan bare oversendes med
asylsøkerens samtykke. Slik ny § 34 a
er foreslått utformet vil den dekke alle de ovennevnte
tilfeller.
En oversending av opplysninger slik Schengen-reglene forutsetter,
vil kunne være i strid med taushetsplikten i forvaltningsloven.
Også av den grunn bør det gis en egen lovhjemmel
for oversending av opplysninger. Det ble lagt vekt på å utforme
bestemmelsen slik at det ikke åpnes for oversending av
opplysninger i større utstrekning enn det som er nødvendig.
Utlendingsdirektoratet oppfatter forslaget til ny bestemmelse
som et unntak fra regelen om taushetsplikt, og mener dette bør
gjøres tydeligere. Direktoratet stiller også spørsmål
ved om ordlyden er dekkende nok mht. når opplysningene
kan oversendes.
Enkelte instanser peker på farene som ligger i å spre
disse opplysningene på ulike databanker. Andre mener at
det må være en forutsetning at den det gjelder
gir sitt samtykke til en overføring, og at dette bør fremgå direkte
av lovteksten. Flere er for øvrig betenkt over oversendelsesmulighetene,
særlig i forhold til rettssikkerhet og personvern for asylsøkere
og andre oppholdssøkere.
Departementet slutter seg til Utlendingsdirektoratets forslag
om en presisering i ny § 34 a første
ledd, bl.a. slik at konvensjonens definisjon av «oppholdstilatelse» benyttes
også i den norske lovteksten. Denne definisjonen er noe
videre enn det norske begrepet. Videre presiseres at bestemmelsen
hjemler unntak fra taushetspliktreglene.
Departementet viser bl.a. til at det fremgår uttrykkelig
av Schengen- og Dublinkonvensjonen at de opplysninger som oversendes
fra et land til et annet, bare skal benyttes til de formål
de er sendt for. Det er videre gitt regler om innsyn, retting, sletting,
oppbevaringstid og sikringstiltak. Reglene suppleres til dels av Europarådets
konvensjon om personvern som Schengen-landene er tilsluttet. På denne
bakgrunn er departementet av den oppfatning at hensynet til personvernet
må anses å være tilstrekkelig ivaretatt.
Forpliktelsene til å oversende opplysninger
i de tilfeller det er redegjort for ovenfor, følger av
vår tilslutning til Schengensamarbeidet og av Dublinkonvensjonen,
og komiteen ser nødvendigheten av å innføre
en ny § 34a. Komiteen mener § 34a
dekker alle de nevnte tilfellene hvor oversendelse av opplysninger
er aktuelle.
For ikke å komme i konflikt med taushetsplikten i forvaltningsloven,
er komiteen fornøyd med at det foreslås
en egen lovhjemmel for oversending av opplysninger. Komiteen er
tilfreds med at Regjeringen ikke åpner for oversendelse
av opplysninger i større grad enn det er nødvendig.
Når det gjelder forholdet til rettssikkerheten og personvernet
i hver enkelt sak, er komiteens flertall, alle unntatt
medlemmet fra Senterpartiet, av den oppfatning at disse hensyn er
godt sikret gjennom utlendingsloven og forvaltningsloven. Flertallet synes
også det er betryggende at det framgår av Schengen-
og Dublinkonvensjonen at opplysninger som sendes fra et land til
et annet, bare skal nyttes til de formål de er sendt for,
og at det er gitt regler om innsyn, sletting, retting, oppbevaringstid
og sikringstiltak.
Ved at disse reglene i tillegg er supplert av Europarådets
konvensjon om personvern, mener også flertallet at
hensynet til personvernet er godt ivaretatt.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil
understreke betydningen av innsyn i de opplysningene som oversendes
iht. § 34a som en forutsetning for å kunne
korrigere eventuelle gale opplysninger. Dette medlem legger
til grunn at det er forvaltningslovens regler om innsyn som vil
regulere dette spørsmålet, jf. Smith og Eckhoff
forvaltningsrett 6. utgave side 486. I den sammenheng ønsker dette medlem å vise
til at forvaltningsorganet kan gi parten adgang også til
unntatt dokument, og at det ofte bør gjøres.
Dette medlem har registrert at det går
fram av Schengenkonvensjonen og Dublinkonvensjonen at opplysninger
som oversendes fra et land til et annet, ikke skal benyttes til
andre formål enn det er sendt for. Dette medlem er,
i likhet med Advokatforeningen, bekymret for den informasjonsutvekslingen
det legges opp til etter den nye § 34 a og for
at rettssikkerheten og personvernet i den enkelte sak ikke vil bli godt
nok ivaretatt.
Felleshåndboken inneholder bestemmelser om kontroll
av fartøyer som passerer ytre Schengen-grenser. Bestemmelsene
innebærer en plikt for skipsfører eller skipsagent
til å oversende liste over besetningsmedlemmer og om mulig
over eventuelle passasjerer til de myndigheter som har ansvaret
for innreisekontroll.
I Grenseovergangsutvalget (utvalget som har vurdert antall og
lokalisering av godkjente grenseovergangssteder i Norge etter tilslutningen
til Schengen) er det enighet om at det kan innføres meldeplikt
for fartøyer som ikke er unntatt fra meldeplikten iht.
nasjonal lovgivning, herunder for norske fartøyer.
Utvalgets innstilling følger som vedlegg til proposisjonen.
Det fremgår der at det er utvalgets oppfatning at kontrollsystemet
bør bygge på en desentralisert organisering, og
det bør ikke etableres et omfattende kontrollsystem uten
at dette er fundert i konkrete trusler. I så måte
utløser ikke Schengen-tilslutningen alene noen betydelig
omstilling, men snarere endringer i håndhevingsnivået
i forhold til dagens regler. Utvalget anser meldeplikt kombinert
med stikkprøvekontroll som mindre belastende både
for næringen og politiet enn utstrakt bruk av fysiske kontroller.
Utvalget mener at det ikke er behov for en omfattende meldeplikt
for norske fiskefartøyer. Det anbefales derfor at en i
det videre arbeid nøye vurderer hvilke fartøykategorier
som kan unntas fra meldeplikten, og om norske og Schengenregistrerte
fartøyer som hyppig anløper norsk havn uten å ha
vært innom tredjelands havn, helt eller delvis kan fritas
for meldeplikt.
Utvalget har drøftet ulike modeller for hvordan meldingsflyt
og administrative kontroller kan organiseres. Det utpeker seg her
i hovedsak tre alternativer; en sentral kontroll ved f.eks. Kriminalpolitisentralen, regionale
løsninger eller lokale løsninger på politidistriktsnivå.
Utvalget mener at vurderingene rundt disse spørsmålene
ivaretas i det arbeidet som pågår i implementeringsprosjektet.
Behovet for fysiske kontroller vil variere fra politidistrikt
til politidistrikt. Det bør være politimestrene som
i samsvar med sentrale retningslinjer gir prioriteringer for grensekontrollen
i sitt distrikt. Som hovedregel vil fartøyer som er registrert
i - eller kommer fra - tredjeland bli gjenstand for kontroll. For
norske og Schengenregistrerte fiskefartøyer legges det
opp til stikkprøvekontroll.
En legger til grunn at alle handelsfartøyer, ferger, cruiseskip
og fiskefartøyer registrert i - eller som kommer fra -
tredjeland, skal gå til godkjent grenseovergangssted.
Dette gjelder således ikke fiskefartøyer registrert
i Schengen-land inkludert Norge, og som underveis til norsk havn
ikke har anløpt tredjeland. Listen over godkjente grenseovergangssteder
er dynamisk, og norske myndigheter kan når som helst foreta endringer
i denne dersom det er behov for det. Utvalget foreslår
også at det gis en klar hjemmel for at anløp kan
skje på ikke godkjent sted dersom politiets tillatelse
er innhentet på forhånd. I rapportens vedlegg
er utvalgets forslag til grenseovergangssteder listet opp.
Schengenregelverket oppstiller krav om regulerte åpningstider
for grenseovergangsstedene. Utvalget legger til grunn at man står
relativt fritt med hensyn til å fastsette åpningstider
lokalt, og at fartøy fortsatt kan anløpe havnene
på det tidspunkt som er praktisk og hensiktsmessig for
fartøyene. Schengenregelverkets krav til oppsyn med grenseovergangsstedene
utenom åpningstidene er ikke konkretisert. Utvalget antar
at oppsynsaktiviteten må stå i et rimelig forhold
til risikoen for uhjemlet grensepassering, og at denne løses ved
at politiet avpatruljerer aktuelle anløpssteder.
Departementet foreslår at det i § 45
første ledd tas inn en ny bokstav c som gir Kongen hjemmel
til å gi forskrifter om at føreren av skip som
passerer grensen på vei til eller fra norsk havn, skal
gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap.
Komiteen er enig i Regjeringens forslag
om at føreren av skip som passerer grensen på vei
til eller fra norsk havn skal gi politiet fortegnelse over reisende og
mannskap.
Komiteen mener for øvrig at Grenseovergangsutvalget
har foretatt et meget godt arbeid når det gjelder å forberede
den praktiske gjennomføringen av yttergrensekontrollen. Komiteen viser
til at utvalget har anbefalt at det fastsettes 81 grenseovergangssteder,
og 310 anløpssteder. Ved at dette følges opp, har
Regjeringen tatt nødvendige næringsmessige hensyn
og bidratt til at det ikke skapes unødige vansker for næringer
som skal omfattes av de nye kontrollrutinene.
Komiteen er enig i at den meldingsplikten som foreslås
er å foretrekke fremfor omfattende fysiske kontroller,
som ville være klart mer ressurskrevende og forsinkende. Komiteen vil
i likhet med utvalget understreke at det ikke bør legges
opp til omfattende kontrollsystemer uten at dette er fundert i konkrete trusler.
Utlendingsloven § 46 regulerer i dag ansvar
for utgifter i forbindelse med uttransportering av utlending som
blir bortvist.
Schengenkonvensjonen artikkel 26 pålegger konvensjonspartene å innarbeide
regler om plikt for transportør som luftveien, sjøveien
eller over land har fraktet en utlending til ytre Schengen-grense,
til å påta seg ansvaret for vedkommende dersom
vedkommende nektes innreise. Transportør defineres som
person som utfører yrkesmessig transport av personer.
Departementet foreslår at § 46 annet
ledd endres slik at ansvaret utvides fra luft- og sjøtransport
til også å gjelde for landtransportører,
men da begrenset til yrkesmessig landtransport. Departementet foreslår
videre å presisere at ansvaret for utgifter ikke gjelder ved
innreise over indre Schengen-grense.
Høringsinstansene har ulike syn på forslaget.
Oslo politidistrikt stiller spørsmål ved hvorfor
bare yrkesmessig transport skal omfattes ved landtransport. Flere
instanser uttaler seg imot transportøransvar.
Departementet bemerker at den foreslåtte lovendringen,
som innebærer at også landtransportører
vil bli omfattet av transportøransvaret, utjevner dagens
forskjell i regelverket for så vidt gjelder ansvaret for
de ulike transportører. Lovendringsforslaget innebærer for øvrig
ikke noe nytt prinsipp i utlendingsloven, men er en mindre utvidelse
av gjeldende ordning.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Senterpartiet, er enig i en utvidelse av § 46.
Foruten at en oppfyller Schengenkonvensjonens krav, mener flertallet at
det er riktig at dagens forskjell mellom de ulike transportgrupper
blir utjevnet.
Komiteens medlem fra Senterpartiet henviser
til flere høringsuttalelser som alle er imot forslaget
om transportøransvar. Dette medlem har merket
seg at transportøransvaret i denne lovendringen kun utvides,
og at det ikke innføres et nytt prinsipp. Likevel vil dette
medlem peke på at innreisekontrollen på denne
måten overføres til transportørselskapene
og det fryktes uheldige konsekvenser for flyktningers mulighet for å komme
til Norge i og med at det økonomiske ansvaret kan veltes
over på transportørene.
Schengenkonvensjonen artikkel 27 punkt 1 slår fast at
konvensjonspartene forplikter seg til å innføre egnede
sanksjoner overfor enhver som i vinnings hensikt hjelper eller forsøker å hjelpe
en utlending til ulovlig innreise i eller opphold på en
konvensjonsparts territorium.
De fleste av de forhold artikkel 27 omfatter vil etter departementets
vurdering allerede i dag være straffbare etter § 47,
men artikkel 27 punkt 1 favner noe videre.
Slik loven lyder i dag vil den som hjelper en utlending til ulovlig
innreise eller opphold i riket kunne straffes for overtredelse av
utlendingsloven uavhengig av om det foreligger «vinnings
hensikt». Ulovlig innreise i et annet Schengen-land omfattes
imidlertid ikke, og det er derfor behov for lovendring. Ut fra det synspunkt
at de foreslåtte straffebestemmelsene ikke bør
favne videre enn det som kreves etter Schengenkonvensjonen, finner
departementet det hensiktsmessig å oppstille en begrensning
om vinnings hensikt. Det medfører at den som hjelper en
utlending til ulovlig opphold eller til ulovlig å reise
inn i riket, og som ikke har vinnings hensikt, ikke vil rammes av
de nye straffebudene. Imidlertid vil vedkommende, alt etter omstendighetene,
kunne straffes etter andre straffealternativer i § 47.
Det foreslås to selvstendige bestemmelser i § 47 annet
ledd som omfatter de forhold som beskrives i Schengenkonvensjonen
artikkel 27 punkt 1. Siden departementet er av den oppfatning at
de nye straffebudene bør inneholde et krav om vinnings
hensikt, mens det ikke er et vilkår at virksomheten er
organisert, har departementet sett det som naturlig at bestemmelsene får
en strafferamme på to år. § 47
tredje ledd som omhandler organisert virksomhet for å hjelpe
utlendinger ulovlig inn i landet har en strafferamme på 5 år.
Flere politidistrikter går i høringen inn for
en høyere strafferamme og noen påpeker bl.a. vanskeligheten
med å skaffe bevis for at det foreligger «vinnings hensikt».
Departementet viser bl.a. til ønsket om ikke å gå lenger
i endringsforslagene enn det som kreves i henhold til våre
forpliktelser i Schengensamarbeidet.
Komiteen viser til at de fleste forhold
som omfatter Schengenkonvensjons artikkel 27, allerede i dag er
straffbare etter § 47.
Fordi artikkel 27 pkt. 1 også omfatter ulovlig innreise
og opphold i et annet Schengen-land, ser komiteen at
det er behov for en lovendring.
Komiteen er enig i at det i denne sammenhengen
ikke er naturlig å foreslå straffebestemmelser
som går lenger enn det som kreves etter Schengenkonvensjonen. Komiteen viser
til at personer som ikke har hatt vinnings hensikt vil kunne straffes
etter andre straffealternativer i § 47.
Komiteen har merket seg høringsinstansenes syn
på strafferammen for de nye straffebestemmelsene om vinnings
hensikt. Komiteen mener det er riktig at strafferammen
for de nye straffebudene blir 3 år, og fremmer forslag
i samsvar med dette.