Den nye loven må for det første legge grunnlaget for
en bevaring av naturgrunnlaget for den samiske kulturen. Sametinget,
som representativt organ for det samiske folk, må dessuten
sikres innflytelse over arealforvaltningen. Videre må loven
danne grunnlag for at også andre viktige samfunnshensyn
i Finnmark kan ivaretas, og skape grobunn for en positiv næringsutvikling
i fylket. Innbyggerne i fylket skal sammen ha kontroll over arealforvaltningen,
uten at det skilles individuelt på grunnlag av etnisk tilhørighet.
Grunn og naturressurser i Finnmark må forvaltes etter prinsipper
som legger opp til likebehandling av alle som bor i samme område.
Dette tilsier lik representasjon i styrende organer. Videre må et
nytt organ som skal forvalte grunn og naturressurser i Finnmark,
ha en ikke ubetydelig grad av selvstendighet i forhold til sentrale
myndigheter. I forhold til enkeltpersoners og gruppers rettigheter,
er det et selvsagt utgangspunkt at loven ikke skal gjøre
inngrep i opparbeidede rettigheter som bygger på et tingsrettslig eller
avtalerettslig grunnlag. Det er imidlertid også lovens
formål at alle utmarksbrukere i Finnmark skal være
sikret fortsatt adgang til å utnytte utmarksressursene.
Forvaltningen av utmarksressursene må også sikre
en bærekraftig og økologisk forsvarlig bruk av
ressursene. Hensynet til vern av den samiske kultur, til lik behandling
av innbyggerne i fylket, til en økologisk bærekraftig
utvikling og til en avklaring som kan legge grunnlaget for en positiv
næringsutvikling, er de fire grunnleggende hensynene som
loven bygger på.
Lovens kapittel 1 inneholder alminnelige bestemmelser. §§ 1
og 2 angir lovens formål og virkeområde. Bestemmelsen
i § 3 angir lovens forhold til folkeretten, og
fastsetter at loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler
om urfolk og minoriteter. Bestemmelsen i § 4 gir
regler om retningslinjer for forvaltningen og fastsetter at Sametinget
kan gi retningslinjer for hvordan virkningen for samisk kultur,
reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret
bruk av utmark skal bedømmes. For øvrig inneholder
kapitlet en bestemmelse om forholdet til bestående rettigheter,
herunder de rettigheter som reindriftsutøvere har.
Formålsbestemmelsen er utformet med utgangspunkt i Samerettsutvalgets
forslag, men med visse endringer. Lovens sentrale formål
er å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark
forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig
måte til beste for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse
og samfunnsliv, innbyggerne i fylket og allmennheten for øvrig.
Bestemmelsen gir uttrykk for de grunnleggende hovedhensynene som
loven bygger på.
Bestemmelsen i § 4 gir Sametinget kompetanse til å gi
retningslinjer om hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift,
næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk
av utmark skal bedømmes. Den nærmere utformingen
av retningslinjene skal Sametinget selv foreta. § 4
gir imidlertid visse saklige avgrensninger av innholdet i retningslinjene.
Retningslinjene er ment å skulle angi hvilke sentrale samiske hensyn
som Finnmarkseiendommen og offentlige myndigheter må vurdere
i sin saksbehandling. Departementet skal godkjenne retningslinjene
før de får den virkning som loven gir anvisning
på.
Bestemmelsen i § 5 angir generelt lovens forhold til
bestående rettigheter opparbeidet på tingsrettslig grunnlag
og rettigheter som reindriftsutøvere har på dette
grunnlag eller i medhold av reindriftsloven. Bestemmelsen har begrenset
selvstendig rettslig betydning, fordi det uansett vil følge
av alminnelige utgangspunkter at loven ikke gjør inngrep
i rettigheter som bygger på selvstendige rettsgrunnlag.
Sett i lys av de uklarheter og uenigheter som har eksistert i Finnmark,
har departementet likevel funnet det prinsipielt riktig å uttale
dette utgangspunktet direkte i loven.
§ 5 annet ledd er tatt inn i loven som en markering
av at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag, ved siden av
reindriftsloven, i den bruk som har vært utøvd
i områder der det har blitt drevet reindrift fra gammelt
av. Bestemmelsen innebærer etter departementets syn ingen
endring i dagens rettstilstand.
Lovens kapittel 2 danner det rettslige grunnlaget for en ny forvaltningsordning
for grunn og ressurser i Finnmark gjennom opprettelsen av Finnmarkseiendommen.
I § 6 fastsettes det at Finnmarkseiendommen
skal være et eget rettssubjekt. Finnmarkseiendommen vil ved
lovens ikrafttredelse få overført grunnbokshjemmelen
til den delen av grunnen i Finnmark som Statskog SF i dag står
registrert som eier av, samt begrensende rettigheter i fast eiendom
som Statskog SF i dag har. Fra overføringen av grunnbokshjemmelen vil
Finnmarkseiendommen råde som eier over de faste eiendommene
som overføres.
Dersom staten trenger arealer til et nærmere angitt
formål på Finnmarkseiendommens grunn, må den
kjøpe området eller ekspropriere det og betale
erstatning til Finnmarkseiendommen etter alminnelige regler. Et
unntak vil gjelde dersom staten trenger grunn til sykehus og lignende
institusjoner, kirker, utdanningsinstitusjoner, museum eller kulturminnetiltak.
Dette er formål som vil komme alle innbyggerne i fylket
til gode, og departementet har funnet det rimelig at staten bør
kunne benytte grunn i Finnmark til disse formål uten å betale
erstatning. Til forskjell fra det som gjelder for andre private
grunneiere, vil Finnmarkseiendommen ikke ha vern mot at dens rettsstilling
oppheves eller innskrenkes ved lov, jf. § 19.
I forhold til kommunene og fylkeskommunen fastsetter loven at
Finnmarkseiendommen ikke kan kreve erstatning ved ekspropriasjon
til offentlige formål, jf. § 18 annet
ledd. Bestemmelsen i § 18 annet ledd gir ikke
hjemmel for å foreta ekspropriasjon, men regulerer kun
de erstatningsspørsmålene som oppstår
på grunn av ekspropriasjonen. De alminnelige vilkårene
for ekspropriasjon må således være oppfylt.
Forholdet til naturvernlovens regler om opprettelse av nasjonalparker
er regulert i § 18 første ledd. Bestemmelsen
fastsetter at Finnmarkseiendommens grunn kan legges ut som nasjonalpark
etter reglene i naturvernloven uten at Finnmarkseiendommen har krav
på erstatning. For å sikre at opprettelse eller
utvidelse av nasjonalparker ikke unødig får negative konsekvenser
for tradisjonell bruk, er det foreslått en særskilt
bestemmelse i loven som fastsetter at det ved utformingen av bruksregler
for nasjonalparken skal legges vekt på at tradisjonell
bruk kan videreføres. Det vil i stor grad være
i samsvar med dagens praksis.
Den nye forvaltningsordningen bygger på at Finnmarkseiendommen
opprettes og ledes av et styre bestående av syv medlemmer:
tre medlemmer valgt av Finnmark fylkesting, tre medlemmer valgt
av Sametinget og ett medlem uten stemmerett oppnevnt av staten.
Styret vil ha ansvaret for forvaltningen av Finnmarkseiendommen
og må sørge for at den samlede virksomheten organiseres
på en forsvarlig måte. Styret må som
ledd i en forsvarlig organisering sørge for at Finnmarkseiendommen
har en administrasjon som forestår den daglige forvaltningen
på bakgrunn av retningslinjer og instrukser gitt av styret.
Det er styret som vil ha det overordnede ansvaret for å utforme
en politikk for ressursutnyttelse og næringsutvikling i
Finnmark innenfor lovens rammer. Kravet til forsvarlig organisering
av virksomheten innebærer også at styret har ansvar
for at Finnmarkseiendommen til enhver tid har et økonomisk
grunnlag som står i forhold til den virksomhet som drives.
Departementet har videre funnet det riktig å sikre reindriften
representasjon i styret. Det fastsettes derfor at det blant de representantene
som Sametinget velger, skal velges minst én representant
for reindriften. Bakgrunnen for at reindriften etter departementets
syn bør sikres representasjon i styret, er at reindriften
utgjør et viktig element i den samiske kulturen. Reindriften
er avhengig av store arealer, og dette tilsier at representanter
for næringen får delta aktivt i arealforvaltningen.
I saker der det er nødvendig for driften av Finnmarkseiendommen
at vedtak treffes, vil en løsning med likt antall medlemmer
i styret kunne være problematisk. Departementet har derfor
av hensyn til virksomheten foreslått en bestemmelse i loven
om at dersom det ved stemmelikhet er "nødvendig for driften
av Finnmarkseiendommen" å treffe vedtak, kan statens representant
i styret be departementet avgjøre saken. Departementets
beslutning vil da få samme virkning som styrevedtak. Bestemmelsen
er ment å være en sikkerhetsventil i tilfeller
der det for eksempel ikke oppnås enighet i spørsmål
som angår organiseringen av virksomheten eller lokaliseringen
av viktige driftsfunksjoner mv. Dersom styret ikke blir enig om
hvem som skal være styreleder, vil statens representant
tre inn i vervet som styreleder.
For valg av styremedlemmer er prinsippene i kommunelovens regler
om valg til utvalg mv. lagt til grunn. For å sikre demokratisk
kontroll fastsetter loven at Sametinget og Finnmark fylkesting kan
avsette de styremedlemmer som vedkommende organ har valgt. Det stilles
ikke særskilte vilkår som må oppfylles
før avsetting kan skje.
For saksbehandlingen i styret gjelder det i utgangspunktet et
flertallsprinsipp. Styret er vedtaksført når minst
fem stemmeberettigede styremedlemmer er til stede, og vedtak treffes
med alminnelig flertall. Ved stemmelikhet anses ikke vedtak for å være
truffet. Det er gitt særlige regler for behandlingen av
saker om endret bruk av utmark m.m. Mange saker om endret bruk av
utmark vil kunne reise særlige spørsmål
i forhold til vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, og loven
fastsetter derfor egne krav til saksbehandlingen i slike saker.
Utgangspunktet er at Finnmarkseiendommen er et selvstendig rettssubjekt
som står fritt til å foreta økonomiske
disposisjoner, med mindre det finnes begrensninger i loven. Prinsipielt
viktig er bestemmelsen i § 14 som regulerer Finnmarkseiendommens
adgang til å utdele overskudd. Finnmarkseiendommen kan
bare utdele overskudd dersom den i bankinnskudd, kontanter og lignende
har aktiva som fratrukket all gjeld overstiger det som trengs for å sikre
driften av virksomheten. Det kan heller ikke deles ut overskudd
som stammer fra salg av fast eiendom. Dette er begrunnet i at Finnmarkseiendommens
formue ikke skal kunne forringes ved at fast eiendom selges unna
og salgssummen utbetales som overskudd. Et eventuelt overskudd skal
komme fylkets innbyggere til gode, og loven fastsetter
derfor at Finnmarkseiendommen kan utdele overskudd til Finnmark
fylkesting, Sametinget og allmennyttige formål som kommer
innbyggerne i fylket til gode.
For å ivareta en del oppgaver som i andre foretak tilligger
eierorganene, fastsetter loven at det skal velges en kontrollkomité som
skal føre tilsyn med at virksomheten drives i samsvar med
finnmarksloven og annen lovgivning. Kontrollkomiteen skal bestå av ett
medlem oppnevnt av Sametinget, ett medlem oppnevnt av Finnmark fylkesting
og ett medlem oppnevnt av Kongen. Statens medlem i kontrollkomiteen skal
oppfylle vilkårene for å være høyesterettsdommer
og skal være komiteens leder.
Kapittel 3 innledes med en bestemmelse i § 20 som
fastsetter hovedprinsippene for forvaltningen av de fornybare ressursene.
Finnmarkseiendommen skal som grunneier forvalte de fornybare ressursene
på sin grunn i samsvar med finnmarkslovens formål
og innenfor de rammene som følger av annen lovgivning.
Viltloven og lakse- og innlandsfiskloven er nevnt spesielt da disse
lovene med tilhørende forskrifter fastsetter de sentrale
rammene for jakt og fiske. For øvrig fastslår § 20
at naturens mangfold og produktivitet skal bevares. Dette er i samsvar
med Grunnloven § 110 b.
Loven legger opp til en fordeling av rettighetene til utmarksbruk
på Finnmarkseiendommens grunn, mellom innbyggerne i den
enkelte kommune, innbyggerne i fylket og allmennheten for øvrig.
Allmennheten skal i samsvar med det som gjelder i dag ha rett
til jakt og fangst av småvilt og fiske med stang og håndsnøre.
Dette er rettigheter som allmennheten har på statsgrunn
ellers i landet og som den også bør ha i Finnmark.
Tilgang til jakt og fiske er også viktig som grunnlag for
friluftslivet. Allmennheten skal etter loven også gis rett
til å plukke multer til egen husholdning etter søknad
dersom ressursgrunnlaget tillater det. Dette er i samsvar med dagens
praksis for multeplukking.
Jakt på storvilt, plukking av multer og uttak av trevirke
til husflid er ressurser som etter loven tilkommer alle innbyggerne
i Finnmark. Dette er ressurser som alle i Finnmark tradisjonelt
har hatt tilgang til, og loven gjør ikke endringer i dette.
For øvrig er ressursene stort sett forbeholdt lokale
brukere. Kommunens innbyggere er således forbeholdt retten
til fiske etter innlandsfisk med garn, laksefiske i sjøen
med faststående redskap etter utvisning, sanking av egg
og dun, hogst av lauvskog til brensel for husbehov, stikking av
torv til brensel og annet husbehov og uttak av lauvskog til gjerdestolper og
hesjestaur i reindrifts- og jordbruksnæring. Rettighetene
tilkommer alle som er bosatt i kommunen innenfor hele kommunens
område.
Finnmarkseiendommen kan innskrenke adgangen til de fleste utmarksressursene,
stille vilkår for tillatelser mv. Finnmarkseiendommen har
myndighet til å fastsette at utnyttelse av ressursene forutsetter tillatelse,
og for jakt, fangst og fiske fastsetter loven at tillatelse alltid
er nødvendig. Finnmarkseiendommen kan også kreve
avgift for jakt, fangst og fiske, og loven gir enkelte nærmere
bestemmelser om det.
Både for å markere betydningen av den bruk
av utmarksressursene som har funnet sted, og for å ta hensyn
til faktiske bruksbehov, foreslås det i loven en bestemmelse
om lokal fortrinnsrett til høsting av fornybare ressurser.
Ordningen med lokale fortrinnsretter skal forvaltes av kommunene,
som kan tildele slike retter innenfor hvert sitt område.
Bestemmelsen har likhetstrekk med Samerettsutvalgets forslag om bygdefolks
rett til å få opprettet bruksområder.
Ordningen med kommunal tildeling av særskilt rett til utnyttelse
av ressurser gjør ikke inngrep i rettigheter som er opparbeidet
etter alminnelige tingsrettslige prinsipper. Dette er klart fastslått
i § 5.
Det er enkeltpersoner eller grupper som har en betydelig del
av sitt livsgrunnlag knyttet til utnyttelsen av fornybare ressurser,
som kan tildeles særskilt rett til utnyttelse. Hva som
skal til for å oppfylle dette vilkåret må vurderes
konkret ut fra blant annet vedkommendes inntektsgrunnlag ellers,
behovet for utnyttelse av utmarksressurser og omfanget av utmarksbruken.
Kommunen kan tildele særskilt rett til utnyttelse for en
periode på inntil 10 år om gangen. Finnmarkseiendommen
vil være overordnet organ i forhold til kommunen.
Lovens kapittel 3 inneholder en adgang for Finnmarkseiendommen
til å tildele lokale lag og foreninger som har til formål å fremme
allmenn jakt, fangst og fiske, rett til å forvalte slike
ressurser på nærmere fastsatte områder
på Finnmarkseiendommens grunn. Rett til lokal forvaltning
kan tildeles for en periode på inntil 10 år om
gangen.
Som grunneier med ansvar for at forvaltningen av de fornybare
ressursene skjer på en økologisk forsvarlig og
bærekraftig måte, gir loven Finnmarkseiendommen
kompetanse til å foreta innskrenkninger i retten til å utnytte
en ressurs dersom hensynet til ressursgrunnlaget tilsier det, jf. § 27.
Finnmarkseiendommen kan også stille nærmere vilkår
for utnyttelse av fornybare ressurser, enten gjennom generelle bestemmelser
eller gjennom vilkår i tillatelser. I utgangspunktet er
det bare jakt, fangst og fiske som krever tillatelse fra Finnmarkseiendommen,
men Finnmarkseiendommen kan bestemme at det må innhentes
tillatelse også for å utnytte andre fornybare ressurser,
jf. § 25. Finnmarkseiendommen vil også til en
viss grad kunne styre omfanget av jakt, fangst og fiske gjennom
adgangen til å kreve avgift.
Ved hjelp av disse virkemidlene vil Finnmarkseiendommen være
i stand til å sikre at forvaltningen av de fornybare ressursene
skjer på en slik måte at ressursgrunnlaget bevares.
Samerettsutvalget foreslo en rekke endringer i reglene
om fiske i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene. Forslaget reiser
en rekke komplekse spørsmål, og det er fra flere
hold fremmet nye forslag. Bestandene i Tana og Neiden er dessuten
fellesressurser som forvaltes i samarbeid med Finland, og det er
aktuelt med justeringer i de aktuelle overenskomstene. På denne bakgrunn
har departementet ikke fremmet forslag i denne proposisjonen som
berører de særlige rettighetsforholdene og den
særlige reguleringen av fisket i de tre vassdragene, jf. § 28.
Statens naturoppsyn skal i henhold til naturoppsynsloven føre
kontroll med bestemmelser i offentligrettslig lovgivning om utnyttelse
av naturressurser, friluftsliv mv. Frem til i dag er det Statskogs
fjelltjeneste som har utført disse oppgavene på vegne
av Statens naturoppsyn i Finnmark. Statskogs fjelltjeneste har i
tillegg utført det utmarksoppsynet som Statskog som grunneier
har hatt behov for.
Finnmarksloven forutsetter at Statens naturoppsyn i fremtiden
skal føre oppsyn i Finnmark etter naturoppsynsloven på samme
måte som ellers i landet. Når det gjelder det
utmarksoppsynet som Finnmarkseiendommen som grunneier vil ha behov
for, og som Statens naturoppsyn ikke utfører etter naturoppsynsloven,
foreslås det en endring i naturoppsynsloven § 2
som fastsetter at Statens naturoppsyn på Finnmarkseiendommens
grunn skal føre ytterligere oppsyn dersom det inngås
avtale om dette mellom Finnmarkseiendommen og departementet. Bestemmelsen
er begrunnet i praktiske hensyn ut fra at det anses lite hensiktsmessig
at Finnmarkseiendommen og Statens naturoppsyn begge bygger opp hvert
sitt tilsynsapparat.
Utgangspunktet i bergverksloven er bergfrihetens prinsipp som
fastsetter at enhver har rett til på lovens vilkår å skjerpe
(lete etter), mute (undersøke nærmere) og få utmål
på forekomster av mutbare mineraler på egen eller
andres grunn. For å sikre samisk innflytelse i saker etter
bergverksloven foreslås det visse innskrenkninger i dette
utgangspunktet for skjerping, muting og utmål i Finnmark.
Endringene består i at samiske interesser skal tas hensyn
til og tilgodeses gjennom dagens system i bergverksloven ved at
det gis særlige saksbehandlingsregler for bergverkssaker
i Finnmark. Ved skjerping foreslås det en ordning der skjerperen
skal varsle Sametinget, grunneieren og områdestyret og
distriktsstyret for reindriften. For muting og utmål fastsetter
loven at bergverksmyndighetene kan avslå en søknad
om muting og utmål dersom allmenne hensyn tilsier det.
I vurderingen skal samiske interesser tillegges vesentlig vekt.
Sametinget, grunneieren, fylkesmannen, fylkeskommunen, kommunen
og områdestyret og distriktsstyret for reindriften skal
gis anledning til å uttale seg. Dersom Sametinget eller
Finnmarkseiendommen som grunneier går imot at tillatelse
til muting eller utmål gis, skal saken avgjøres
av departementet. Departementet vil ha det overordnede ansvaret
for at en eventuell tillatelse ikke er i strid med folkerettsreglene
om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, og for øvrig
ikke har slike negative konsekvenser for vern av samisk kultur mv.
at den bør avslås.