Prop. 11 L Endringer i sivilbeskyttelsesloven (sivil arbeidskraftberedskap)
Lovforslaget til nytt kapittel om arbeidskraftberedskap i sivilbeskyttelsesloven reiser flere rettslige og praktiske utfordringer.
Sammenfatning: 1) Lovforslaget bør bearbeides rettslig før det vedtas. 2) Lovforslaget bør ledsages av en realistisk plan fra regjeringen til Stortinget om hvordan lovforslaget er tenkt praktisk gjennomført. 3) Det bør også tas en større offentlig debatt om forslaget, der man får med seg synspunkter fra ulike berørte grupper, om hvorvidt en ordning basert på frivillighet hos den enkelte og i samarbeid med partene i arbeidslivet vil være et bedre alternativ til arbeidskraftberedskap enn tvang.
Til 1): Lovforslaget inneholder flere rettslige svakheter, som ikke skyldes dårlig juridisk håndverk, men som har sammenheng med de rettslige konsekvensene av forslaget. Alvorligst er at regjeringen vil få en fullmakt i § 28 a til å treffe beslutning om riket er i en situasjon som skal kunne utløse ytterligere fullmakter til regjeringen selv. Dette innebærer en betydelig maktforskyvning fra Stortinget til regjeringen i det øyeblikket lovforslaget vedtas.
Etter Grl. § 26 første ledd har regjeringen mandat til å benytte militæret til forsvar av landet uten Stortingets medvirkning, men regjeringen har ikke tilsvarende myndighet til å disponere sivile uten Stortingets medvirkning. I dag har regjeringen kun en begrenset adgang til å skrive ut slik arbeidsplikt for sivile etter beredskapsloven av 1950 § 3, men det forutsetter at landet objektivt sett befinner seg i en nødrettssituasjon, at Stortinget ikke kan ta stilling til spørsmålet og at Stortinget skal få saken til behandling innen 30 dager. Lovforslaget som nå ligger på bordet setter ikke tilsvarende vilkår for at regjeringen nå skal få fullmakt til å disponere sivile. Én ting er at det kan stilles spørsmål om Stortinget bør overføre en slik utvidet myndighet til regjeringen, men det kan også stilles spørsmål om Stortinget, i tråd med maktfordelingsprinsippet i Grl., kan overføre slik beslutningsmyndighet over sivile til regjeringen uten at det settes tydelige premisser for overføringen. Skal forslaget vedtas slik det er nå, bør det i så fall legges inn mindretallsgarantier i forslaget. Det er viktig å huske på at loven vil kunne overleve dagens og morgendagens regjering, slik at vi per nå ikke vet hvem som reelt sett vil disponere fullmaktene en gang i fremtiden.
Det er også alvorlig at forslaget § 28 i gir regjeringen fullmakten allerede i fredstiden (dvs. i det øyeblikk loven vedtas) til å kartlegge og registrere personopplysninger i eget register for å gjennomføre tvungen arbeidskraftberedskap. Det settes ikke rettslige rammer for slik innsamling og registrering av personopplysninger. Ikke bare er det omfattende og dyrt å skulle registrere nær hele befolkningen slik det legges opp til, men det reiser en rekke rettslige (og praktiske og økonomiske) utfordringer. Slik registrering kan komme i konflikt med både grunnleggende menneskerettigheter og med EUs personvernlovgivning, herunder GDPR. Mange av de rettslige problemstillingene bør utredes og deretter synliggjøres som vilkår og premisser i lovgivning gitt av Stortinget, ikke overlates til regjeringen gjennom fullmakt.
Tvungent arbeid, selv i en nødsituasjon for landet, reiser i tillegg en rekke øvrige menneskerettslige spørsmål utover personvernproblematikken ved registrering. Et sentralt poeng er at en allerede polarisert konflikt vil kunne forverres ved å pålegge noen arbeid ved tvang og trusler om straff. Et annet poeng er at svært mange også vil ha ulike gode grunner for ikke å stille opp. Det være seg helsemessige, politiske, religiøse, familiemessige, jobbmessige osv. Innføres regler om tvang, må det samtidig opprettes gode saksbehandlingsregler, saklige og transparente kriterier for fritak, gode og effektive klageordninger etc. Alt dette mangler i dagens lovforslag. Det mangler spesielt en garanti for at viktige kritiske og kontrollerende organer i samfunnet, ikke settes under regjeringens beordring. Dette omfatter typisk folkevalgte, kontrollorganer underlagt Stortinget (Sivilombudet, EOS-utvalget etc.), domstolene, akademia, presse og frivillige organisasjoner.
Til 2): Lovforslaget synes å mangle en plan for hvordan man kan løse de mange praktiske utfordringer en slik krise og en slik mobilisering av sivile vil reise. I et land som Norge, som allerede mangler arbeidskraft, vil det å snu rundt på den finmaskede logistikken som allerede er til stede i samfunnet, og som vil kunne lede til mange utilsiktede virkninger. Slik vil vinningen raskt kunne gå opp i spinningen. Særlig utfordrende er det at svært mye av det sivile samfunn også må gå sin gang i en krisesituasjon. Det må være åpne barnehager og skoler for at foreldre skal kunne stå i arbeid. Det må være åpne butikker med tilgang på mat og medisiner og en rekke andre nødvendighetsartikler. Det må være offentlig kommunikasjon som kan frakte personer til arbeid, og/eller tilgang på drivstoff som gjør at folk kan kjøre til jobb selv. Mange av de sivile som står i arbeid i dag, bidrar nettopp til å holde det helt nødvendige samfunnsmaskineriet gående. At staten har en tro på at man kan gripe inn i dette maskineriet og skape større effektivitet gjennom tvang, er det all grunn til å betvile. Stortinget må i hvert fall etterspør en god og troverdig plan for hvordan man har tenkt seg bruken av sivil arbeidskraft til å sikre det sivile samfunnsmaskineriet. I første rekke synes forslaget å bære preg av at man ønsker sivile som støttefunksjoner til forsvaret, ikke til støtte for sivilsamfunnet selv. I så måte vil dette ikke bidra til økt sivil beskyttelse – slik lovens overskrift kan tyde på. I et land som Norge, som ikke er selvforsynt på mat og medisiner, vil det i en kritisk situasjon raskt oppstå desperate situasjoner blant sivile, som ikke kan møtes ved at sivile beordres.
Til 3): Det anbefales at en ordning om arbeidskraftberedskap for sivile i nasjonale kriser gjøres til en frivillig ordning for den enkelte og i et samarbeid mellom partene i arbeidslivet. For det første vil dette samsvare best med norsk tradisjon for respekten for det autonome individet, der det til enhver tid er opp til den enkelte å avgjøre om det er evne, vilje og overskudd til å delta på dugnad. Dette vil også samsvare med de livs- og frihetsidealer vi antagelig ønsker å beskytte i en krisesituasjon.
For det andre vil frivillighet bøte på svært mange av de rettslige utfordringer lovforslaget reiser. Ved samtykke fra den enkelte vil flere av de menneskerettslige betenklighetene forsvinne. I tillegg vil samtykke være et tilstrekkelig rettslig grunnlag for registrering i forkant av en krisesituasjon.
For det tredje vil frivillighet bøte på svært mange av de praktiske utfordringer lovforslaget reiser. Får den enkelte selv anledning til å avgjøre hvorvidt man har kapasitet til å stille opp, enten i lys av familiesituasjonen, i lys av arbeidssituasjonen for øvrig og i lys av egne samvittighetsgrunner, så vil den enkelte selv antakelig se hvordan man kan overvinne flere av de praktiske utfordringer som den enkelte står overfor. Det er all grunn til å tro at den enkelte er nærmest til å forstå og til å ha oversikt over hvilke behov vedkommende og dennes familie har en krisesituasjon. Det vil gjøre at myndighetene i første rekke kan konsentrere seg om de større samfunnsmessige utfordringer og ikke enkelt individets utfordringer.
Benedikte Moltumyr Høgberg
Professor i rettsvitenskap
Institutt for offentlig rett
Det juridiske fakultet, UiO