Vi viser til høringsbrev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapporten fra sannhets- og forsoningskommisjonen (heretter kalt «rapporten»). Språkrådets høringssvar er i hovedsak knyttet til kapittel 13 (Språktapet), 15 (Opplæring og utdanning) og 26 (Tiltak).
Bakgrunn for Språkrådets høringssvar
Språkrådet er statens forvaltningsorgan i språkspørsmål og følger opp den norske språkpolitikken på oppdrag fra Kultur- og likestillingsdepartementet. Språkrådets arbeid skal støtte opp om hele det etablerte språkmangfoldet i Norge. Av språkene rapporten omhandler, har vi et særlig ansvar for å følge opp offentlige organers arbeid med å verne og fremme kvensk språk, i samarbeid med andre myndigheter og minoritetene selv.
Generelle merknader
Språkrådet slutter seg til kommisjonens sentrale funn og forslag til tiltak. Språkkapittelet utgjør en relativt liten del av rapporten, men språkets sentrale betydning er et perspektiv som hele offentlig sektor må ta med seg i arbeidet med å følge opp rapporten. Kommisjonen trekker fram språktap og språkskiftene fra samiske språk og kvensk til norsk og skriver at språkskiftene «er resultatet av en bevisst og målrettet politikk som hadde som mål å få samene, kvenene og skogfinnene til å gi opp sine egne språk». Språktapet blir løftet fram som «en av de mest gjennomgripende og omfattende konsekvensene av fornorskingen».
Sammendrag
Språkrådet vil trekke fram fire innsatsområder som bør prioriteres:
1. en handlingsplan for kvensk språk med hovedvekt på språkopplæring, som blant annet bør ha som mål å
a) sikre gjennomgående språkopplæring fra barnehage til voksenopplæring (pilar 2, tiltak 1 i rapporten)
b) styrke dokumentasjonen av kvensk språk
c) styrke formidlingen om fornorskingspolitikken og dens konsekvenser i hele opplæringssektoren (pilar 1, tiltak 2 i rapporten)
d) øke synligheten av kvensk språk, kultur og historie i offentligheten
e) styrke det nordiske samarbeidet om språk, språkutdanning, læremiddelproduksjon og språkrevitalisering (pilar 2, tiltak 3 i rapporten)
f) styrke opplæringen for offentlig ansatte om kvener og deres rettigheter
2. statistikk og annen dokumentasjon om språksituasjonen
3. en tydelig struktur for involvering og medbestemmelse (pilar 4, tiltak 2 i rapporten)
4. utredning av Norges internasjonale forpliktelser på språkfeltet
Utdyping av de fire innsatsområdene
Innsatsområde 1: Handlingsplan for kvensk språk med hovedvekt på språkopplæring
Videre revitalisering av kvensk språk og kultur krever bred innsats fra og samarbeid mellom mange sektorer og aktører. Språkrådet mener derfor at en helhetlig handlingsplan for kvensk språk må på plass, i tråd med kommisjonens pilar 2, tiltak 4. Det overordnede målet bør være at kvensk språk på sikt blir løftet opp til del III i europeisk pakt om regions- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkpakten). Men en handlingsplan for kvensk språk kan ikke ha som eneste mål å øke antallet språkbrukere, slik kommisjonen skisserer. Flere språkbrukere vil nemlig ikke alene føre til at kvensk løftes til del III. En forutsetning for et slikt løft er at man styrker og videreutvikler det kvenske språkets infrastruktur, slik som media, litteratur, språkforskning, terminologiutvikling m.m.
Fra et språkstyrkingsperspektiv bør handlingsplanen ha følgende mål:
a) Å sikre gjennomgående språkopplæring fra barnehage til voksenopplæring (pilar 2, tiltak 1 i rapporten)
Det er et mål for den sektorovergripende norske språkpolitikken å revitalisere kvensk og samiske språk. Kommisjonen framhever utdanningssystemet som et sentralt område for revitalisering (punkt 13.4.1), men påviser også store problemer med dagens språkopplæring. Problemene er blant annet svake opplæringsmodeller, manglende opplæringstilbud og mangel på kvalifiserte lærere, språkarbeidere og undervisningsmateriell. Det er avgjørende for revitaliseringen at man får på plass et helhetlig utdanningsløp.
Elementene i et slikt løp er gjensidig avhengige av hverandre: God språkopplæring i barnehage og skole er avgjørende for at enkeltpersoner skal kunne kvalifisere seg til høyere utdanning i kvensk. God søkning til høyere utdanning i kvensk vil gi bedre lærerdekning, som igjen kan sikre bedre språkopplæring i barnehage og skole. Høyere utdanning i kvensk er også nødvendig for forskning, språktjenester som oversetting og tolking, utvikling av digitale ressurser og normering, kulturformidling osv.
Språkrådet advarer mot at vanskeligheter med å oppfylle eksisterende opplæringsrettigheter blir brukt som begrunnelse for å la være å styrke opplæringsløpet.
Når det gjelder kvensk, mener Språkrådet at følgende tiltak bør prioriteres for å sikre gjennomgående språkopplæring fra barnehage til voksenopplæring:
Øke antallet opplæringstilbud
For at vi skal få opp antallet kvensklærere, må flere studenter velge kvensk i lærerutdanningen. Det er mangel på læresteder som tilbyr kvensk lærerutdanning eller kvensk som en del av lærerutdanningen. Forankring av kvensk språk i høgskole- og universitetssektoren vil være strategisk viktig for framtiden.
Det er også behov for et nivådelt lavterskeltilbud i kvensk, for eksempel for ansatte i barnehager, skoler, andre samfunnsfunksjoner og kvenske institusjoner. Fjernundervisning og samlingsbasert undervisning bør vurderes i denne sammenhengen.
Utvide retten til opplæring i kvensk
Språkrådet mener at retten til opplæring i kvensk/finsk må utvides til å gjelde i hele landet, og til elever på videregående skole.
Mange med kvensk bakgrunn bor utenfor Troms og Finnmark. Det er et overordnet språkpolitisk mål i Norge at alle skal kunne møte og bruke sitt eget språk. Denne muligheten er i dag ikke reell for elever med kvensk bakgrunn som bor utenfor Troms og Finnmark.
En utvidelse av retten vil føre til at flere elever tar kvensk, noe som vil utvide rekrutteringsbasen til høyere utdanning i kvensk. I dag er det frivillig å tilby kvenskopplæring på videregående, og bare få personer går ut av videregående med kvensk som andrespråk. Dette fører til et brudd i opplæringsløpet fram mot høyere utdanning, og til at mange lærerstudenter som vil undervise i/på kvensk, får et lengre studieløp. Det skyldes at de må ta et forkurs i kvensk som tilsvarer videregående opplæring i språket. Dette systemet fører trolig direkte til lavere søkertall til kvenskspråklig høyere utdanning.
Evaluere kvalitetskravene til lærere
For å undervise i samisk på barnetrinnet kreves det 30 relevante studiepoeng. På ungdomstrinnet/videregående kreves det 60 studiepoeng. Språkrådet tolker kapittel 14 i opplæringsforskriften slik at det er krav om 30 relevante studiepoeng for å undervise i kvensk på ungdomstrinnet. Det stilles imidlertid ingen krav for å undervise i kvensk på barnetrinnet. Dette regelverket bør gjennomgås for å sikre at lærerne har tilstrekkelig kompetanse i selve språkene til at elevene kan nå opplæringsmålene.
Tette implementeringsgapet for kvenske opplæringsrettigheter (pilar 5, tiltak 1 i rapporten)
Språkrådet støtter kommisjonens forslag om å kartlegge implementeringsgapet og vil peke på konkrete utfordringer med implementering av rettigheter til kvenskopplæring. Kommisjonen skriver at årsakene til problemene her er sammensatte, men nevner særlig liten tilgang på lærere med trippelkompetanse (pedagogikk, kultur og språk) og mangelfull informasjon til foresatte om retten til språkopplæring.
En utfordring er at få elever velger opplæring i kvensk/finsk, til tross for at bevisstheten om kvensk språk og kultur er økende. Mange elever med kvensk bakgrunn får dessuten undervisning i finsk når det hadde vært mer naturlig å få kvenskundervisning. Mangelfull informasjon om rettigheter kan være en direkte årsak til dette. Derfor bør det settes inn tiltak for å bedre informasjonen om retten til språkopplæring, om at kvensk og finsk er ulike språk, og om at elevene har rett til å velge mellom kvensk og finsk. Disse tiltakene kan settes i verk raskt og uten store kostnader.
b) Å styrke dokumentasjonen av kvensk språk
Språklig dokumentasjonsarbeid består i å samle ord, steds- og personnavn og tekster blant språkbrukerne. Disse innsamlede dataene kan siden danne grunnlag for ordbøker, grammatikker, tekstdatabaser m.m. og fungere som grunnlagsmateriale for forskning på språket og for utvikling av læremateriell, digitale oversettingsverktøy og annen språkteknologi.
Språkrådet mener at det bør iverksettes flere dokumentasjonstiltak for og mer forskning på kvensk, med utgangspunkt i tilgjengeliggjort og strukturert språkdokumentasjon.
Det finnes allerede et digitalt stedsnavnarkiv (https://www.kvenskestedsnavn.no), men det er flere geografiske områder hvor det har vært gjort lite innsamling av navn. Også for stedsnavn er det derfor behov for å styrke innsamlings- og dokumentasjonsarbeidet.
c) Å styrke formidlingen om fornorskingspolitikken og dens konsekvenser i hele opplæringssektoren (pilar 1, tiltak 2 i rapporten)
Språkrådet støtter tiltaket, men minner om at opplæringssektoren også trenger kunnskaper om Norges urfolk og nasjonale minoriteter og minoritetsspråk generelt. Lærere, elever og studenter bør også lære om urfolks og nasjonale minoriteters status og rettigheter.
d) Å øke synligheten av kvensk språk, kultur og historie i offentligheten
Språkrådet støtter forslaget fra kommisjonen om en målrettet satsing på og en synliggjøring av kvensk og samiske språk i offentligheten. Vi har følgende innspill til hva som bør ligge i en slik satsing for kvensk:
- Økt skilting med minoritetsspråklige stedsnavn
Store mengder kvenske stedsnavn har blitt vedtatt som offisielle navn og finnes på offentlige kart, men det er fortsatt mange av dem som ikke er å se på skilt langs veiene. Her kan Statens vegvesen bidra med mye.
- Mulighet til å registrere flerspråklige adressenavn i offentlige registre
I dag gjør systemtekniske hindre i registrene at kvenske adressenavn ikke er synlige.
- Kvenske navn på offentlige og private institusjoner, etater, bedrifter m.m.
Kvensk mangler i stor grad terminologi innenfor vitenskap, avansert teknologi og andre spesialiserte områder. Slike termer forekommer ofte i institusjonsnavn (f.eks. Norges geotekniske institutt). Oversetting av institusjonsnavn krever derfor utvikling av mer terminologi. Mangelen på kompetente kvenskoversettere er også et hinder for navneoversetting.
- Styrking av kvensk språk og kultur i media og kulturliv
Det bør opprettes flere kvenskspråklige programposter i riksmedia, og det bør gis mer støtte til egne kvenskspråklige medietilbud og til utvikling av kvenskspråklige kulturprodukter som bøker, film, teater og musikk. Et styrket kvenskspråklig kultur- og medietilbud er i sin tur avhengig av flere kvenske språkbrukere.
e) Å styrke det nordiske samarbeidet om språk, språkutdanning, læremiddelproduksjon og språkrevitalisering (pilar 2, tiltak 3 i rapporten)
Kvensk og samiske språk har nokså ulike forutsetninger for iverksetting av dette tiltaket. De samiske språkene har den fordelen at de snakkes på tvers av landegrensene i Norden. Dermed finnes det et naturlig utgangspunkt for grenseoverskridende samarbeid.
Kvensk språk finnes derimot bare i Norge. Det er riktignok nært beslektet med minoritetsspråket meänkieli i Nord-Sverige, og med de lokale finske dialektene i Nord-Finland, men meänkieli er et selvstendig språk med egen rettskriving.
Det er likevel mulig å ha et samarbeid med andre nordiske land om kvensk, men det må foregå på andre måter enn for samisk. Erfaringer fra revitalisering av kvensk og meänkieli er overførbare mellom Sverige og Norge.
f) Å styrke opplæringen for offentlig ansatte om kvener og deres rettigheter
Dette er et viktig tiltak i lys av kommisjonens konklusjon om at nasjonale minoriteter opplever at førstelinjetjenester i liten grad er kjent med deres rettigheter. Språkrådet kan bistå ved behov, for eksempel med utforming av informasjonsmateriell.
Det finnes allerede et e-læringsprogram om samer og nasjonale minoriteter for offentlig ansatte (se https://laeringsplattformen.dfo.no), men det gir begrenset informasjon om konkrete rettigheter. Offentlig ansatte bør få målrettet opplæring om rettighetene i den sektoren de jobber i, for eksempel innen helse, rettsvesen og utdanning. Språkrådet mener det er viktig at en slik styrket opplæring omfatter alle de nasjonale minoritetene i Norge.
Innsatsområde 2: Statistikk og annen dokumentasjon om språksituasjonen
Språkrådet mener at språkstatistikk og -dokumentasjon er en forutsetning for å finne effektive revitaliseringstiltak. Kommisjonens rapport viser hvor prekær situasjonen er:
Det er ikke mulig å tallfeste årlig tilgang på nye språkbrukere, og kommisjonen merker seg at det har vært problematisk å granske situasjonen for de samiske språkene og kvensk i nåtid. Dette kommer av at det ikke finnes instanser som fører tilsyn med språksituasjonen og bidrar med oppdaterte og sammenlignbare resultater over tid. Det finnes av den grunn lite tilgjengelige kilder som kan si noe entydig om revitaliseringstiltakene fungerer eller ikke. (side 424)
Mens kommisjonen har brukt statistikk fram til 1970 for å kartlegge fornorskingsprosessen, har mangel på data gjort at kommisjonen ikke har klart å kartlegge språkutviklingen i nyere tid. Dette er et grunnleggende problem som må tas på alvor. Det er ikke mulig å overholde forpliktelsene Norge har til å bevare disse språkene, uten statistikk som kan måle om tiltakene fungerer.
Språkrådet har gjentatte ganger anbefalt at Statistisk sentralbyrås nasjonale statistikkprogram bør omfatte en kvalitetssikret og offentlig språkstatistikk. Dette vil gi mer eksakt kunnskap om hvor utsatt det enkelte språket er, etter antall språkbrukere, alder og geografisk tilhørighet. Statistikken bør utarbeides i tett samarbeid med minoritetene selv. For kvensk språk vil lokale kartlegginger av språkbrukere i mange tilfeller være et viktig supplement til nasjonal statistikk.
Kulturdepartementet skal etter Prop. 108 L (2019–2020) Lov om språk (språklova) jevnlig rapportere til Stortinget om språksituasjonen i Norge. Dersom man hadde hatt tilgang til grunnleggende språkstatistikk, kunne denne rapporteringen fungert som «tilsyn med språksituasjonen [som] bidrar med oppdaterte og sammenlignbare resultater over tid», slik kommisjonen etterlyser.
Innsatsområde 3: Struktur for involvering og medbestemmelse (pilar 4, tiltak 2 i rapporten)
Medvirkning er et sentralt prinsipp i arbeidet med å styrke minoritetsspråkene og en forutsetning for å oppnå språkrevitalisering. Prinsippet om medvirkning er blant annet nedfelt i artikkel 7 (4) i minoritetsspråkpakten:
Når de fastlegger sin politikk med hensyn til regions- eller minoritetsspråk skal partene ta i betraktning de behov og ønsker som er uttrykt av de grupper som bruker slike språk. De oppmuntres til å etablere organer, om nødvendig, i den hensikt å bistå myndighetene med råd i alle saker vedrørende regions- eller minoritetsspråk.
Språkrådet savner en nærmere redegjørelse for hvilke rettigheter kvener/norskfinner har til medvirkning i saker som berører deres språk, og hvordan regjeringen og kvenenes/norskfinnenes ulike synspunkter på dette har vært grobunn for konflikt over tid.
Språkrådet minner om at nasjonale minoriteter har en lovfestet rett til effektiv deltakelse. Etter artikkel 15 i Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter (rammekonvensjonen) skal statene «skape de forutsetninger som er nødvendige for at personer som tilhører nasjonale minoriteter, sikres effektiv deltakelse i det kulturelle, sosiale og økonomiske liv og i offentlige anliggender, særlig de som berører dem». Et tilsvarende krav følger av artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, jf. HR-2017-2428-A (avsnitt 75).
Uttalelser fra både Europarådet, FNs menneskerettskomité og Høyesterett viser at dette innebærer en relativt omfattende plikt: Nasjonale minoriteter skal trekkes aktivt inn og konsulteres i prosesser som angår dem, og de skal kunne ha reell innflytelse på utfallet.
Etter Språkrådets syn har norske myndigheter innskrenket denne medvirkningsretten. I Meld. St. 12 (2020–2021) Nasjonale minoriteter i Norge – en helhetlig politikk uttaler Kommunal- og moderniseringsdepartementet følgende:
Rammekonvensjonen […] slår fast at nasjonale minoriteter skal gjøres i stand til å ha innflytelse på egen situasjon og fritt gi uttrykk for sin identitet. I norsk sammenheng har effektiv deltakelse i hovedsak gått ut på å styrke de nasjonale minoritetenes egne organisasjoner […] og å etablere arenaer for dialog mellom nasjonale minoriteter og sentrale myndigheter. Begrunnelsen er at gjennom aktive organisasjoner og dialog kan minoritetene komme med innspill og bli hørt i politikkutforming og i saker som spesielt berører dem. […] Dr. juris. Maria Lundberg (1998) har gjennomgått det internasjonale juridiske rammeverket for beskyttelse av nasjonale minoriteter og skriver følgende: «Begrepet effektiv deltakelse innebærer ikke at minoriteter skal ha medbestemmelse, men de skal være i stand til å påvirke sin egen situasjon og det skal tas behørig hensyn til deres interesser i det kulturelle, sosiale og økonomiske livet og i det offentlige liv.» Det er denne fortolkningen av rammekonvensjonen som regjeringen bygger politikken overfor nasjonale minoriteter på.
Her har departementet skrevet om konvensjonsteksten. Departementet skriver at det er behov for tiltak for å sikre de nasjonale minoritetene effektiv deltakelse «i offentlige anliggender som særlig berører dem, i samsvar med konvensjonens artikkel 15» (vår understreking). Det som står i artikkel 15, er at staten skal sikre «effektiv deltakelse i det kulturelle, sosiale og økonomiske liv og i offentlige anliggender, særlig de som berører dem». Altså alle offentlige anliggender, og særlig de som berører minoritetene, ikke bare saker som «særlig berører» dem.
I tillegg har departementet valgt å legge avgjørende vekt på en enkeltkilde fra 1998 uten å vurdere nyere og mer tungtveiende kilder, blant annet en høyesterettsdom fra 2017 (HR-2017-2428-A).
Språkrådet mener at departementets syn bygger på et uriktig og svakt utredet grunnlag, og at det er avgjørende å få utredet retten til effektiv deltakelse for nasjonale minoriteter. Høringsinnspillene fra de kvenske/norskfinske organisasjonene viser at departementets holdning har ført til mye frustrasjon og et høyt konfliktnivå (se punkt 26.1, 26.2 og 26.8 i rapporten). Dette er i seg selv et hinder for forsoning.
Innsatsområde 4: Utredning av Norges internasjonale forpliktelser på språkfeltet
Kommisjonen redegjør kort for den internasjonale rettsutviklingen på minoritetsfeltet og viser til Norges internasjonale forpliktelser ved enkelte anledninger. De foreslåtte tiltakene bygger imidlertid ikke på selvstendige vurderinger av hva som må til for å overholde disse forpliktelsene. Språkrådet mener det må vurderes nærmere hvilke krav Norges internasjonale forpliktelser stiller til språktiltak i Norge. Dette er særlig viktig i lys av kommisjonens konklusjon om at alle språkene i rapporten vil forsvinne som bruksspråk med mindre staten tilrettelegger for en aktiv revitaliseringsprosess som kan gi språkbrukerne økt støtte til å lære og bruke språkene samt overføre dem til nye generasjoner.
Resultatet av en grundig utredning av de samlede forpliktelsene Norge har på språkfeltet, må holdes opp mot dagens språksituasjon slik kommisjonen har kartlagt den. Ut fra dette kan man konkretisere og utdype de overordnede tiltakene som kommisjonen foreslår. Utredningen må legge føringer for hvor omfattende tiltak som må til, hvilke tiltak som bør prioriteres, og hvor mye det haster.
For øvrig bør det komme på plass en «overordnet samkjøring» av implementeringen av de folkerettslige forpliktelsene på hele minoritetsfeltet, slik kommisjonen etterlyser (side 623).