Tabell 5.1 Statsbudsjettets inntekter og utgifter, eksklusiv lånetransaksjonar for 1999 (i mill. kroner)

1) Vedteke budsjett hausten 1998.

Komiteen viser til at framlegget til ny saldering av statsbudsjettet for 1999 i St.prp. nr. 30 (1999-2000) inneheld dei endringane av 1999-budsjettet som er fatta av Stortinget før 3. desember 1999 og endringar som er fremja av Regjeringa i haust fram til og med nysalderingsproposisjonen blei lagd fram.

Dette inneber at framlegget i St.prp. nr. 32 (1999-2000) om ei løyving på 15 mill. kroner i samband med Sleipnerulykka, jf. Innst. S. nr. 83 (1999-2000) ikkje er teke omsyn til i Regjeringas framlegg til ny saldering av 1999-budsjettet. Som følgje av dette blir det oljekorrigerte overskottet redusert med 15 mill. kroner i høve til St.prp. nr. 30 (1999-2000).

I samband med Stortinget si handsaming av Innst. S. nr. 66 (1999-2000) den 16. desember 1999 vart det på bakgrunn av ny informasjon frå Olje- og energidepartementet i brev dagsett 16. desember 1999, jf. vedlegg 2 til denne innstillinga vedteke å ikkje auke kap. 5608 post 81 med 125 mill. kroner. Dette reduserer det oljekorrigerte overskotet med 125 mill. kroner i høve til St.prp. nr. 30 (1999-2000).

I Innst. S. nr. 70 (1999-2000) har sosialkomiteen gjort framlegg om å auke løyvingane under kap 730 post 62 med 97 mill. kroner og post 67 med 157 mill. kroner i høve til framlegget frå Regjeringa, jf. St.prp. nr. 13 (1999-2000). Vidare har forsvarskomiteen i Innst. S. nr. 84 (1999-2000) gjort framlegg om å løyve 107 mill. kroner meir under kap. 1760 post 45 enn etter framlegget frå Regjeringa, jf. St.prp. nr. 6 (1999-2000). Det vil seie at framlegga i Innst. S. nr. 70 (1999-2000) og Innst. S. nr. 84 (1999-2000) reduserer det oljekorrigerte overskottet med 361 mill kroner i høve til framlegget frå Regjeringa.

Framlegga i Innst. S. nr. 82 (1999-2000), jf. St.prp. nr. 32 (1999-2000), Innst. S. nr. 70 (1999-2000), Innst. S. nr. 84 (1999-2000) og vedtak i samband med Stortinget si handsaming av Innst. S. nr. 66 (1999-2000), inneber dermed ein reduksjon i det oljekorrigerte overskottet med til saman 501 mill. kroner i høve til St.prp. nr. 30 (1999-2000), jf. tabellen ovanfor.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, tek til etterretning dei endringane i høve til St.prp. nr. 30 (1999-2000) som er omtalt ovanfor og gjer framlegg om at løyvinga under kap. 5800 Statens petroleumsfond post 50 Overføring fra fondet vert auka med kr 7 064 600 000 som er kr 501 000 000 meir enn framlegget i St.prp. nr. 30 (1999-2000), jf. framlegg under avsnitt 3.13 framføre.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet tar til etterretning de endringene i forhold til St.prp. nr. 30 (1999-2000), som er omtalt ovenfor. Disse medlemmer viser for øvrig til sine forslag i denne innstilling, og fremmer forslag om at bevilgningene under kap. 5800 Statens petroleumsfond post 50 Overføring fra fondet blir økt med kr 7 208 700 000 som er kr 269 100 000 mer enn det som følger av flertallets forslag.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at den finanspolitiske innstrammingen med utgangspunkt i anslag på regnskap for 1999 i nysaldert budsjett blir på om lag H pst. av BNP for Fastlands-Norge, målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet. Disse medlemmer viser til at anslaget for den reelle underliggende utgiftsveksten for 1999 i nysaldert budsjett er økt med om lag H prosentpoeng fra Gul bok 2000. Disse medlemmer viser videre til finansministerens brev 10. desember 1999 til Arbeiderpartiets stortingsgruppe, hvor det bl.a. heter at Finansdepartementet ikke anser at endringene i anslag på regnskap for 1999 fra Nasjonalbudsjettet 2000 til nysaldert budsjett isolert sett tilsier vesentlige endringer i anslagene for priser, lønninger og renter.

Disse medlemmer viser til finansministerens brev, hvor det heter:

«Statsbudsjettet skal inneholde bevilgninger til alle utgifter og inntekter så langt de kan forutses når budsjettet blir vedtatt. Gitte bevilgninger skal så langt mulig holdes. Den budsjettreformen som ble vedtatt i 1997, endrer ikke disse prinsippene.

Det ligger imidlertid i sakens natur at det i løpet av en budsjettermin vil oppstå behov for å endre det vedtatte budsjett på en rekke punkter. Et særlig problem knytter seg til uforutsette tilleggsbehov som oppstår sent i budsjetterminen. I slike tilfeller er det svært vanskelig å dekke tilleggsbehovene ved reelle reduksjoner på andre områder.

Regjeringens holdning er imidlertid at tilleggsbevilgninger bør begrenses så mye som mulig. De forslagene til tilleggsbevilgninger som er fremmet i egne proposisjoner i høst og i forbindelse med nysalderingen, er nøye vurdert mot denne bakgrunn, og ligger innenfor rammen av hva som er nasjonaløkonomisk forsvarlig.»

Disse medlemmer viser til at budsjettreformen 1997 innebar at den tidligere salderingen falt bort, og slik at helheten i budsjettopplegget ivaretas allerede fra begynnelsen av budsjettbehandlingen. Stortingets forretningsorden ble endret med nye bestemmelser om at det ved behandlingen av finansinnstillingen med bindende virkning gjøres et samlet rammevedtak for stats- og trygdebudsjettet bestående av utgiftsrammer og inntektsrammer. Rammene fastsettes ved en og samme votering i plenum. Disse medlemmer viser til at denne prosedyren gjelder ved budsjettbehandlingen om høsten.

Disse medlemmer viser til budsjettreformutvalgets innstilling 20. mars 1997. Fra utvalgets innstilling avsnitt 2.2 hitsettes:

«Tradisjonelt har Stortinget under budsjettbehandlingen ikke foretatt store endringer i Regjeringens samlede økonomiske opplegg. Det har i situasjoner med mindretallsregjeringer eller regjeringer utgått fra flere partier vært vanlig at regjeringspartiet/partiene har forhandlet seg fram til en budsjettløsning med basis i et flertall eller vekslende flertall i Stortinget. De siste årene har disse budsjettoppgjørene hatt vesentlig større omfang enn tidligere, både med hensyn til netto økning av utgiftene og når det gjelder flytting av midler innenfor budsjettet. Mens budsjettendringene inntil 1994 normalt ble holdt innenfor 1 mrd. kroner, har nivået på budsjettmessige endringer de siste årene økt betydelig.

Både høsten 1994 og høsten 1996 var det meget omfattende behandling av budsjettet i salderingen, i 1996 også med store endringer i forhold til de vedtak som var gjort ved fagkomiteens behandling tidligere på høsten.

(…)

En situasjon med store offentlige økonomiske reserver vil stille store krav til den finanspolitiske styring for å unngå overoppheting og press i økonomien. Det blir også viktig å finne en hensiktsmessig balanse mellom privat og offentlig sektor.

Utvalget mener det er viktig at langsiktige hensyn blir ivaretatt i budsjettbehandlingen, og at prosedyrene for budsjettprosessen i Stortinget bør legges opp med sikte på å oppnå dette.»

Disse medlemmer viser til at det etter utvalgets tilråding ble gjort enkelte endringer vedrørende Stortingets behandling av budsjettproposisjoner i budsjettåret. I utvalgets innstilling avsnitt 4.1 heter det at Revidert nasjonalbudsjett forenkles og konsentreres om justeringer i årets budsjett. Om nysalderingen heter det i innstillingen avsnitt 3.1.2:

«Utvalget mener at det ikke er aktuelt å avvikle ordningen med nysaldering av inneværende års budsjett i desember. Blant annet tilsier ønsket om best mulig anslag på regnskap, hensynet til retningslinjene for petroleumsfondet og hensynet til en siste samordning av bevilgningsendringer under ulike departementer at nysalderingen opprettholdes som en praktisk ordning.»

Disse medlemmer viser til at det ved nysalderingen for 1999 er lagt fram forslag om nye tiltak som i alminnelighet bør fremmes i samband med den ordinære budsjettbehandlingen. Disse medlemmer viser til at budsjettreformen 1997 ble vedtatt og satt i kraft som en prøveordning for valgperioden 1997-1998 - 2000-2001, og at ordningen forutsettes evaluert senest i vårsesjonen 2001, jf. Innst. S. nr. 243 (1996-1997) s. 7. Disse medlemmer mener at en nærmere vurdering av bl.a. nysalderingen bør bli et viktig tema ved evaluering av reformen. Disse medlemmer legger i denne sammenheng vekt på om omfanget av budsjettproposisjoner i budsjettåret har økt eller med rimelighet må forventes å øke etter gjennomføring av budsjettreformen.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til den positive utviklingen i norsk økonomi. Norges Bank har satt renten ned med 2H prosentenhet siden årsskiftet. Valutakursen er tilbake på noenlunde samme nivå som før valutauroen i 1998, og gjennomsnittlig arbeidsledighet ser ut til å bli om lag uendret fra 1998 til 1999.

Disse medlemmer viser videre til at årets inntektsoppgjør bidro til markert lavere årslønnsvekst i 1999 enn i 1998 og til et moderat lønnsoverheng inn i 2000. Det er dermed lagt et godt grunnlag for at årslønnsveksten neste år kommer ned på samme nivå som hos våre handelspartnere.

Disse medlemmer viser til at det fra Finansdepartementets side ikke er anslått at endringer i anslag på regnskap for 1999 vil tilsi vesentlige endringer i anslagene for priser, lønninger og renter for 2000.

Disse medlemmer vil fremheve at økningen i det oljekorrigerte underskuddet med 11,2 mrd. kroner i hovedsak skyldes endrede anslag i inntektene fra petroleumssektoren. Videre endrede skatte- og avgiftsinntekter, økte bevilgninger til internasjonale fredsstyrker i Kosovo og innsatsstyrt finansiering av sykehus. Regjeringen fant i Revidert nasjonalbudsjett 1999 det forsvarlig med en viss svekkelse i budsjettbalansen tilsvarende merutgiftene i forbindelse med Kosovo-krisen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at budsjettbehandlingene om høsten inneholder til dels dramatiske øvelser for å fininnstille budsjettbalansen. Det foretas i dypeste alvor kutt på hundredels promiller av statsbudsjettet. Behandlingen av nysalderingen innebærer at oljeavhengigheten i budsjettåret er økt fra 5,5 mrd. kroner til i underkant av 18 mrd. kroner. Avviket utgjør drøye 2 pst. av statsbudsjettet, og innebærer at den underliggende utgiftsvekst er nærmere tredoblet, fra I pst. til 2 pst. Disse ubehagelige fakta avstedkommer merkelig nok ikke verken dramatiske øvelser eller hete reaksjoner.

Disse medlemmer vil fremheve tre forhold: For det første er det verken mulig eller strengt nødvendig å forsøke å finsikte økonomien på promillenivå. For det annet undergraver Stortinget statsbudsjettet som styringsverktøy når det først finsikter promillene i budsjettbehandlingen, for deretter i nysalderingen å konstatere med tilnærmet stoisk ro at budsjettet er sprukket ettertrykkelig. For det tredje er det slik at for eksempel viktige størrelser som arbeidsledighet, inflasjon, lønnsvekst og rentenivå har hatt en moderat og positiv utvikling til tross for at finsiktingen har feilet totalt, og at dermed finanspolitikken er fullstendig endret gjennom budsjettåret.

Disse medlemmer er imidlertid bekymret for den betydelige økningen i statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst, som tross alt i stor grad skyldes elementer Regjeringen og regjeringspartiene har hatt fullstendig oversikt over. Regjeringspartiene valgte helt på egen hånd å sprekke budsjettet med 2 mrd. kroner i forbindelse med behandlingen av revidert budsjett. Overskridelsene når det gjelder innsatsstyrt finansiering av helsevesenet har vært kjent i over et år, og ble ettertrykkelig påpekt av disse medlemmerbåde i forbindelse med behandlingen av budsjettet for et år siden og i forbindelse med behandlingen av revidert budsjett i juni.

Disse medlemmer viser videre til at finansieringsgapet som nå dekkes i stor grad også har vært kjent lenge fordi inntektspostene som nå endres ikke er en konsekvens av sjokkartede opplevelser mot slutten av året. At renteinntektene måtte svikte var klart allerede i oktober 1998. Svikten i skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge og svikten i petroleumsinntektene er heller ikke elementer det er umulig å tilpasse seg gjennom året. At salg av aksjer i statlige selskaper ikke er gjennomført, er helt og holdent under Regjeringens ansvar og kontroll.

Disse medlemmer konstaterer at det er betydelig avstand mellom det budsjettet som ble vedtatt høsten 1998 og det som fremstår etter at nysalderingen er vedtatt. Disse medlemmer vil hevde at disse medlemmers forslag om økte bevilgninger over kap. 730 post 60 vil ha særdeles heldig effekt for landets pasienter som står i helsekø, og knapt målbare negative effekter for helheten i stasbudsjettet. Det er en umulighet å hevde at forslaget vil ha avgjørende og skadelig betydning for budsjettbalansen og finsiktingen av norsk økonomi.

Disse medlemmer er videre misfornøyd med at det i forbindelse med nysalderingen er tatt inn forslag til helt nye bevilgninger som ikke er en konsekvens av anslagsendringer eller andre endrede forutsetninger. Det vises til merknader under de enkelte kapitler i denne innstilling.

Komiteens medlemmer fra Høyre konstaterer at nysalderingen av budsjettet innebærer en markert svekkelse av det oljekorrigerte underskuddet, fra om lag 5H mrd. kroner i det vedtatte budsjettet for 1999 til om lag 18 mrd. kroner i anslag på regnskap i nysalderingen. Disse medlemmer konstaterer videre at en stor del av denne endringen skyldes at statsbudsjettets inntekter utenom petroleumsvirksomheten justeres betydelig ned, blant annet som følge av at salget av aksjer i DnB er utsatt, at statens renteinntekter blir lavere enn lagt til grunn i vedtatt budsjett for 1999 og at anslagene for innbetalte skatter og avgifter nå er lavere.

Disse medlemmer tar disse justeringene til etterretning, og viser til at det i løpet av året oppstår behov for endringer i det vedtatte budsjettet blant annet basert på ny informasjon om den økonomiske utviklingen - nasjonalt og internasjonalt.

Disse medlemmer mener imidlertid at netto økning i statsbudsjettets utgifter utenom petroleumsvirksomheten på om lag 3H mrd. kroner fra vedtatt budsjett til nysaldert budsjett innebærer en for stor økning. På denne måten er innretningen av finanspolitikken blitt en annen enn det Høyre subsidiært støttet i budsjettforliket med sentrumspartiene høsten 1998. Blant annet er den underliggende utgiftsveksten økt fra I pst. i vedtatt budsjett til 2 pst. i anslag på regnskap for 1999.

Disse medlemmer viser til at nettopp for å motvirke en slik utglidning av budsjettets utgiftsside foreslo Høyre fullt ut å dekke inn utgiftsøkningene som hadde oppstått til og med revidert budsjett 1999 i Innst. S. nr. 236 (1998-1999). Regjeringens forslag til revidert budsjett innebar til sammenligning en svekkelse av budsjettet på snaut 2 mrd. kroner. I tillegg valgte regjeringspartiene å gjennomføre behandlingen av revidert budsjett i Stortinget uten politiske avtaler, noe som ytterligere svekket budsjettbalansen.

Disse medlemmer vil peke på at svekkelsen av budsjettet ikke bare skyldes forhold som ikke var forutsett ved behandlingen av budsjettet høsten 1998. Blant annet ble det ikke lagt inn midler til deltagelse i pågående internasjonale fredsoperasjoner for mer enn 1. halvår, uten at det kan sies å ha vært overveiende sannsynlig at det ikke ville oppstå bevilgningsbehov utover dette. Videre kuttet sentrumspartiene ymseposten betydelig i det justerte sentrumsopplegget i Budsjett-innst. S. I (1998-1999), som senere ble lagt til grunn for forliket. Dette reduserte evnen til å møte uforutsette utgifter i løpet av budsjettåret.

Disse medlemmer viser til at finansministeren i svar på spørsmål fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe selv peker på at generasjonsregnskapsberegningene tyder på at statens finanssparing burde være høyere for å ivareta langsiktige balansehensyn, og at veksten i de offentlige utgiftene som andel av BNP ikke bør øke over tid. Finansministeren understreker at "Dette bør også ligge til grunn for gjennomføringen av finanspolitikken gjennom budsjettåret". Disse medlemmer vil peke på at det nettopp er dette sentrumspartiene ikke har gjort. Sentrumspartiene har valgt å øke utgiftene og svekke budsjettets balanse etter at budsjettet ble vedtatt i samarbeid med Fremskrittspartiet og Høyre. Da Høyre fremmet forslag om inndekking av utgiftsøkningene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1999, ble Høyre endog sterkt kritisert av talsmenn for sentrumspartiene for å foreslå for store endringer.

Disse medlemmer viser til at det også i det vedtatte statsbudsjettet for år 2000 finnes flere eksempler på samme mangelfulle budsjettering - for eksempel til internasjonale fredsoperasjoner og at ymseposten er redusert i forhold til Regjeringens forslag.

I tillegg kommer bruk av tilsagnsfullmakter for å motvirke reduserte bevilgninger på samme områder, og en bekymringsfull bruk av iverksettelsesdatoer for å dekke inn utgiftsøkninger på andre områder. Disse forholdene får ikke direkte konsekvenser for det aktuelle budsjettåret, men fører til at utgiftene det påfølgende året øker langt mer enn en ren videreføring av budsjettet i utgangspunktet skulle tilsi.

Disse medlemmer mener disse forholdene samlet sett fører til at Stortingets kontroll med budsjettet undergraves, og at det vedtatte budsjettet ikke gir et tilstrekkelig godt bilde av den finanspolitikken som faktisk føres. Disse medlemmer mener det er nødvendig med en innskjerping av rutinene ved budsjettbehandlingen, slik at det vedtatte budsjett i større grad gir et dekkende bilde av den faktiske finanspolitikken. Bare på denne måten kan det vedtatte statsbudsjettet være et godt grunnlag for den økonomiske politikk som skal føres i budsjettåret, og unngå å bidra til å skyve utgiftsøkninger eller inntektstap til påfølgende år. Disse medlemmer vil peke på at disse forholdene i særlig grad må forbedres i Regjeringens forslag til statsbudsjett.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti konstaterer at den budsjettbalansen Stortinget vedtok før jul i fjor er sterkt svekket. Målt i forhold til statsbudsjettets samlede overskudd (inkludert overføringer til petroleumsfondet) ligger det an til at den vil bli svekket med 23,3 mrd. kroner. Målt i forhold til det oljekorrigerte underskuddet ligger det an til en svekkelse på 12,5 mrd. kroner.

Svekkelsen skyldes en rekke ulike forhold. Det som er interessant er at Regjeringen og stortingsflertallet har ikke lagt vekt på at nye utgiftsøkninger skal dekkes inn slik at balansen holdes.

Dette medlem registrerer at dette står i skarp kontrast til hva Regjeringen og stortingsflertallet uttalte før jul i fjor. Da ble det sagt at nøyaktig den budsjettbalanse Regjeringen foreslo var det minimum som trengtes for å redusere renta. Den budsjettbalansen innebar et oljekorrigert underskudd på 5,5 mrd. kroner, mens det nå ligger an til å bli 18 mrd. kroner. Det ble da forhandlet i uker og måneder og skåret drastisk ned på fellesgoder og innført nye egenandeler innenfor helse- og omsorg for å oppnå denne budsjettbalansen.

Dette medlem konstaterer at renta har gått ned og inflasjonstakten er redusert på tross av at budsjettbalansen er svekket. Stortingsflertallet har da heller ikke brydd seg med å finne inndekning når Regjeringen har foreslått nye utgiftsøkninger utover året. Det har ikke vært nødvendig å påføre folk nye innstramminger.

Dette medlem mener at dette viser at sammenhengen mellom statsbudsjettets utgiftsside og rentenivå ikke er så sterk som det ble hevdet i fjor høst. Andre faktorer spiller en langt sterkere rolle, spesielt oljeprisen.

Etter dette medlems syn hadde det vært rom for å bruke 4-5 mrd. kroner mer for å unngå de mest usosiale nedskjæringene og investere i utdanning og kompetanse da budsjettet for 1999 ble vedtatt. Så kunne en heller lagt større vekt på å finne inndekning for de utgiftsøkninger som hadde vært mer eller mindre påkrevd utover året.

Dette medlem merker seg at kronekursen er mer enn stabilisert. Til å være svakere enn utgangsleiet i siste halvår av 1998 har den vært noe sterkere enn utgangsleiet i mesteparten av 1999. At krona er for sterk er ikke noe mindre problem enn at krona er for svak. På kort sikt gir det sågar større problemer for konkurranseutsatt sektor at krona er for sterk enn for svak. Dette medlem merker seg at Sentralbanken likevel ikke setter ned renta.

Dette medlem merker seg også at sysselsettingen så langt har blitt sterkere enn Regjeringen antok i Revidert Nasjonalbudsjett 1999. I Nasjonalbudsjettet for 2000 antar Regjeringen en mindre økning i ledigheten for i år og i åra framover enn den antok i Revidert. Det er en klar sammenheng mellom offentlige utgiftsøkninger og aktivitetsskaping i økonomien. Dette medlem mener at økningen i det oljekorrigerte underskuddet har fått en klar positiv effekt på sysselsettingen.

Dette medlem mener likevel det er et problem at såpass store summer blir bevilget i små bevilgninger av gangen utover året. Jo større deler av budsjettet som vedtas i den ordinære budsjettbehandlingen desto større oversikt og desto mer demokratisk blir budsjettbehandlingen. Stortingets budsjettreglement krever at det skal drives realistisk budsjettering. Alle utgifter som er kjent og bare inntekter som er sikre på det tidspunkt budsjettet vedtas skal inntas i budsjettet.

Dette medlem mener at norsk økonomi er langt mer robust enn flertallet i Stortinget og Regjeringen har gitt uttrykk for. Norsk økonomi har tålt godt en annen budsjettbalanse og et høyere offentlig forbruk enn det som ble lagt til grunn når budsjettet ble vedtatt. Dette viser at det hadde vært rom for å satse mer på skole og helse da budsjettet ble vedtatt.