Arbeidstilsynets hovedoppgave er å føre
tilsyn med arbeidsgivere og virksomheters etterlevelse av lov av 4.
februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v.
(arbeidsmiljøloven). Krav om innføring av internkontroll
i virksomhetene ble innført 1. januar 1992, og ny forskrift
om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter
(internkontrollforskriften) gjelder fra 1. januar 1997.
Formålet med undersøkelsen
har vært å vurdere Arbeidstilsynets måloppnåelse,
ressursbruk og styringssystem i forhold til Stortingets vedtak og
forutsetninger. Det er særlig fokusert på Arbeidstilsynets hovedaktivitet,
tilsynsvirksomheten.
I St.prp. nr. 1 og Budsjett-innst. S. nr. 5
for årene 1996, 1997 og 1998 er det forutsatt at Arbeidstilsynet skal
prioritere den utadrettede aktiviteten, utvikle kriterier for å basere
tilsynsvirksomheten på reell risiko, forenkle og modernisere
regelverket, utvikle etaten som forvaltningsorgan og legge vekt
på samarbeid med andre tilsynsvirksomheter og organisasjonene
i arbeidslivet.
Alt tilsyn som ikke følger av alvorlige
hendelser, skal risikobaseres. Tilsynene skal skje i form av systemrevisjoner
og verifikasjoner med utgangspunkt i internkontrollkravet.
Det er foretatt en saksgjennomgåelse
av tilsynssaker i seks distrikter samt intervjuer med Direktoratet
for arbeidstilsynet og i seks distrikter.
Undersøkelsen viser at Arbeidstilsynet
de siste årene har gjennomført færre
tilsyn enn planlagt. I styringsdialogen mellom Direktoratet for
arbeidstilsynet og departementet ble antall planlagte tilsyn for
1998 nedjustert fra 22 000, jf. St.prp. nr. 1 (1997-1998) til nivået for
1997, dvs. 20 000 tilsyn. I tillegg har det vært en nedgang
i antall tilsyn fra 1997 til 1998. I 1997 ble det gjennomført
19 542 tilsynsbesøk, ca. 3 000 færre besøk
enn fastsatt i etatens virksomhetsplan. I 1998 var antall gjennomførte
tilsyn 17 184, ca. 2 000 færre enn fastsatt i etatens virksomhetsplan.
Dette synes å være jevnt fordelt
på Arbeidstilsynets distrikter. I kun ett av de seks undersøkte
distriktene hadde det begge årene vært gjennomført
flere besøk enn planlagt.
Undersøkelsen viser også at
Arbeidstilsynet samlet har brukt mindre ressurser på tilsyn
enn planlagt. I 1998 brukte Arbeidstilsynet 24 pst. av sine ressurser
til hovedaktiviteten tilsyn, mot 37 pst. til administrative oppgaver.
I forhold til at tilsyn er en prioritert oppgave synes ressursbruken
til tilsynsaktiviteter å være lav.
Dette er ikke i samsvar med Arbeidstilsynets
målsettinger om å prioritere den utadrettede aktiviteten,
spesielt tilsyn med virksomhetene og heller ikke med Stortingets
vedtak og forutsetninger om at Arbeidstilsynet skal øke
antall direkte tilsyn i virksomhetene, slik at etaten gjøres
mer synlig i arbeidslivet.
På områdene regelverksutvikling
og samarbeid med andre har Arbeidstilsynet stort sett nådd
resultatmålene som er fastsatt for 1997 og 1998.
Undersøkelsen viser at resultatmålet
for saksbehandling av politisaker ble nådd i 1997. Målet
for dispensasjonssøknader ble ikke nådd i 1997,
og i 1998 hadde etaten problemer med å følge opp
målet for saksbehandlingstid i klagesaker.
Arbeidstilsynet har de siste årene
videreutviklet og etablert systemer og rutiner for virksomhetsstyring
og resultatrapportering. Arbeidstilsynet har i den strategiske planen
fra 1996 i større grad lagt vekt på kvalitative
overordnede effektmål framfor kvantitative. Videre er det
lagt vekt på å sette klare resultatmål
for etatens egen virksomhet og innsats.
Undersøkelsen viser at styringsdokumentene
i liten grad fastsetter resultatmål i forhold til hvilke
virkninger Arbeidstilsynets virksomhet skal ha på det systematiske
helse-, miljø-, og sikkerhetsarbeidet som arbeidsgiverne
har ansvaret for å gjennomføre for å virkeliggjøre
et godt og sikkert arbeidsmiljø.
Arbeidstilsynet har i flere år arbeidet
med å avklare tilsynsmetodikk og hjelpemidler for risikobasert
tilsyn, men det er foreløpig ikke utarbeidet felles retningslinjer
for risikobasering. Ved de seks distriktene som er undersøkt
ble det i 1997 anvendt forskjellige systemer og kriterier for risikobasering
av tilsyn. Omfanget av kriteriene varierte, og det var svakheter
ved det statistiske materialet som skal benyttes som basis for risikovurdering.
Dette kan medføre at kontrollen ikke settes inn på de
områdene som gir størst uttelling i forhold til å avdekke
og forebygge dårlig arbeidsmiljø.
Et viktig verktøy er etatens virksomhetsregister
som skal inneholde opplysninger om når det sist ble gjennomført
tilsyn i virksomheten. Arbeidstilsynet har de siste årene
arbeidet med å forbedre virksomhetsregisteret, men undersøkelsen
viser at det foreløpig ikke er tilstrekkelig oppdatert
og brukervennlig, og opplysningene er til dels av dårlig
kvalitet. Dette forholdet kan bidra til at risikobasering av tilsyn
ikke fungerer etter forutsetningene.
Arbeidstilsynet skal etter alle kontroller gi
skriftlig tilbakemelding til virksomhetene, jf. egne retningslinjer.
Dersom det i forbindelse med tilsyn ikke er gjort alvorlige funn,
varierer det noe innen og mellom distriktene hvorvidt dette gis
skriftlig. I 23 pst. av de undersøkte sakene har distriktene
ikke gitt skriftlig tilbakemelding etter tilsynsbesøk.
Undersøkelsen viser at det er stor
variasjon mellom de utvalgte sakene i forhold til tidsintervaller
mellom tilsynsdato, varsel om pålegg, pålegg som
er gitt og tidsfrister for å oppfylle pålegg,
noe som kan vanskeliggjøre senere oppfølging av
virksomhetene og samsvarer ikke med kravet om ensartethet.
Ingen av de undersøkte distriktene
gjennomfører systematisk etterkontroll for å kontrollere
at tiltak faktisk er iverksatt og at påleggene dermed er
utført. I etatens retningslinjer er det ikke stilt krav
om systematisk etterkontroll, men distriktene må vurdere
valg av annen verifiseringsmetode ut fra blant annet erfaring med
virksomheten.
Undersøkelsen viser at Arbeidstilsynet
stort sett har nådd resultatmålene for regelverksutvikling
og informasjon og veiledningstjeneste. Når det gjelder
utvikling av en effektiv veiledningspraksis overfor enkeltpersoner
og virksomheter, framgår det ikke klart om eller hvordan
dette resultatmålet for 1998 er nådd.