1.1 Innledning

Arbeidstilsynets hovedoppgave er å føre tilsyn med arbeidsgivere og virksomheters etterlevelse av lov av 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. (arbeidsmiljøloven). Krav om innføring av internkontroll i virksomhetene ble innført 1. januar 1992, og ny forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) gjelder fra 1. januar 1997.

Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere Arbeidstilsynets måloppnåelse, ressursbruk og styringssystem i forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger. Det er særlig fokusert på Arbeidstilsynets hovedaktivitet, tilsynsvirksomheten.

I St.prp. nr. 1 og Budsjett-innst. S. nr. 5 for årene 1996, 1997 og 1998 er det forutsatt at Arbeidstilsynet skal prioritere den utadrettede aktiviteten, utvikle kriterier for å basere tilsynsvirksomheten på reell risiko, forenkle og modernisere regelverket, utvikle etaten som forvaltningsorgan og legge vekt på samarbeid med andre tilsynsvirksomheter og organisasjonene i arbeidslivet.

Alt tilsyn som ikke følger av alvorlige hendelser, skal risikobaseres. Tilsynene skal skje i form av systemrevisjoner og verifikasjoner med utgangspunkt i internkontrollkravet.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Det er foretatt en saksgjennomgåelse av tilsynssaker i seks distrikter samt intervjuer med Direktoratet for arbeidstilsynet og i seks distrikter.

Undersøkelsen viser at Arbeidstilsynet de siste årene har gjennomført færre tilsyn enn planlagt. I styringsdialogen mellom Direktoratet for arbeidstilsynet og departementet ble antall planlagte tilsyn for 1998 nedjustert fra 22 000, jf. St.prp. nr. 1 (1997-1998) til nivået for 1997, dvs. 20 000 tilsyn. I tillegg har det vært en nedgang i antall tilsyn fra 1997 til 1998. I 1997 ble det gjennomført 19 542 tilsynsbesøk, ca. 3 000 færre besøk enn fastsatt i etatens virksomhetsplan. I 1998 var antall gjennomførte tilsyn 17 184, ca. 2 000 færre enn fastsatt i etatens virksomhetsplan.

Dette synes å være jevnt fordelt på Arbeidstilsynets distrikter. I kun ett av de seks undersøkte distriktene hadde det begge årene vært gjennomført flere besøk enn planlagt.

Undersøkelsen viser også at Arbeidstilsynet samlet har brukt mindre ressurser på tilsyn enn planlagt. I 1998 brukte Arbeidstilsynet 24 pst. av sine ressurser til hovedaktiviteten tilsyn, mot 37 pst. til administrative oppgaver. I forhold til at tilsyn er en prioritert oppgave synes ressursbruken til tilsynsaktiviteter å være lav.

Dette er ikke i samsvar med Arbeidstilsynets målsettinger om å prioritere den utadrettede aktiviteten, spesielt tilsyn med virksomhetene og heller ikke med Stortingets vedtak og forutsetninger om at Arbeidstilsynet skal øke antall direkte tilsyn i virksomhetene, slik at etaten gjøres mer synlig i arbeidslivet.

På områdene regelverksutvikling og samarbeid med andre har Arbeidstilsynet stort sett nådd resultatmålene som er fastsatt for 1997 og 1998.

Undersøkelsen viser at resultatmålet for saksbehandling av politisaker ble nådd i 1997. Målet for dispensasjonssøknader ble ikke nådd i 1997, og i 1998 hadde etaten problemer med å følge opp målet for saksbehandlingstid i klagesaker.

Arbeidstilsynet har de siste årene videreutviklet og etablert systemer og rutiner for virksomhetsstyring og resultatrapportering. Arbeidstilsynet har i den strategiske planen fra 1996 i større grad lagt vekt på kvalitative overordnede effektmål framfor kvantitative. Videre er det lagt vekt på å sette klare resultatmål for etatens egen virksomhet og innsats.

Undersøkelsen viser at styringsdokumentene i liten grad fastsetter resultatmål i forhold til hvilke virkninger Arbeidstilsynets virksomhet skal ha på det systematiske helse-, miljø-, og sikkerhetsarbeidet som arbeidsgiverne har ansvaret for å gjennomføre for å virkeliggjøre et godt og sikkert arbeidsmiljø.

1.3 Systemer og rutiner for gjennomføring av tilsyn

Arbeidstilsynet har i flere år arbeidet med å avklare tilsynsmetodikk og hjelpemidler for risikobasert tilsyn, men det er foreløpig ikke utarbeidet felles retningslinjer for risikobasering. Ved de seks distriktene som er undersøkt ble det i 1997 anvendt forskjellige systemer og kriterier for risikobasering av tilsyn. Omfanget av kriteriene varierte, og det var svakheter ved det statistiske materialet som skal benyttes som basis for risikovurdering. Dette kan medføre at kontrollen ikke settes inn på de områdene som gir størst uttelling i forhold til å avdekke og forebygge dårlig arbeidsmiljø.

Et viktig verktøy er etatens virksomhetsregister som skal inneholde opplysninger om når det sist ble gjennomført tilsyn i virksomheten. Arbeidstilsynet har de siste årene arbeidet med å forbedre virksomhetsregisteret, men undersøkelsen viser at det foreløpig ikke er tilstrekkelig oppdatert og brukervennlig, og opplysningene er til dels av dårlig kvalitet. Dette forholdet kan bidra til at risikobasering av tilsyn ikke fungerer etter forutsetningene.

Arbeidstilsynet skal etter alle kontroller gi skriftlig tilbakemelding til virksomhetene, jf. egne retningslinjer. Dersom det i forbindelse med tilsyn ikke er gjort alvorlige funn, varierer det noe innen og mellom distriktene hvorvidt dette gis skriftlig. I 23 pst. av de undersøkte sakene har distriktene ikke gitt skriftlig tilbakemelding etter tilsynsbesøk.

Undersøkelsen viser at det er stor variasjon mellom de utvalgte sakene i forhold til tidsintervaller mellom tilsynsdato, varsel om pålegg, pålegg som er gitt og tidsfrister for å oppfylle pålegg, noe som kan vanskeliggjøre senere oppfølging av virksomhetene og samsvarer ikke med kravet om ensartethet.

Ingen av de undersøkte distriktene gjennomfører systematisk etterkontroll for å kontrollere at tiltak faktisk er iverksatt og at påleggene dermed er utført. I etatens retningslinjer er det ikke stilt krav om systematisk etterkontroll, men distriktene må vurdere valg av annen verifiseringsmetode ut fra blant annet erfaring med virksomheten.

Undersøkelsen viser at Arbeidstilsynet stort sett har nådd resultatmålene for regelverksutvikling og informasjon og veiledningstjeneste. Når det gjelder utvikling av en effektiv veiledningspraksis overfor enkeltpersoner og virksomheter, framgår det ikke klart om eller hvordan dette resultatmålet for 1998 er nådd.