Petroleumsvirksomheten og Regjeringens tiltak

Verdien på Petroleumsfondet var ved årsskiftet 2001/2002 i overkant av 610 mrd. kroner (nå på drøye 625 mrd. kroner). I løpet av 30 år med petroleumsproduksjon på norsk kontinentalsokkel er det likevel produsert mindre enn en fjerdedel av de totale petroleumsressursene. Dette illustrerer at de største verdiene i petroleumsvirksomheten ligger foran oss, og at virksomheten har et langsiktig perspektiv i Norge - norsk kontinentalsokkel har olje og gass for produksjon i et hundreårsperspektiv.

Olje- og gassvirksomheten er Norges største næring målt i verdiskaping, og utviklingen på norsk kontinentalsokkel er av stor betydning for utviklingen i norsk økonomi og for industriell vekst. Olje- og gassaktivitetene på kontinentalsokkelen står for en stor andel av statens inntekter gjennom statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), skatte- og avgiftssystemet og statlig eierskap. Sektoren er en sentral bidragsyter til finansieringen av velferdssamfunnet, og de valg og beslutninger som tas har stor betydning for det norske samfunnet.

Petroleumssektoren stod i 2001 for om lag 23 pst. av brutto nasjonalproduktet i Norge og for om lag 45 pst. av norsk eksport. Eksportverdien fra petroleumssektoren var i 2001 på 307 mrd. kroner, og andelen av de totale realinvesteringene var om lag 22 pst.

Et hovedmål i petroleumspolitikken er å bidra til fortsatt høy verdiskaping i sektoren, samtidig som staten sikres en stor andel av verdiskapingen. I 2001 var statens inntekter fra sektoren 245 mrd. kroner, dvs. 32 pst. av statens inntekter. Dette beløpet inkluderer en engangsinntekt på 39 mrd. kroner fra salg av SDØE-andeler. Inntektsbeskatningen og netto kontantstrøm fra SDØE står for det aller meste av dette.

De mulighetene petroleumsvirksomheten gir for verdiskaping og industriell aktivitet er det i første rekke olje- og gassnæringen som kan utvikle og realisere, og samspillet mellom myndighetene og de kommersielle og industrielle aktørene i næringen er helt sentralt.

Regjeringen vil planlegge for og realisere at Norge vil være en betydelig petroleumsprodusent og eksportør for å bidra til å dekke det framtidige energibehovet. Det er Regjeringens oppfatning at Norge ligger i forkant når det gjelder en bærekraftig og forsvarlig petroleumsvirksomhet.

Regjeringen vil følge utviklingen i oljemarkedet og eventuelt bidra med produksjonsbegrensende tiltak hvis aktivitetsnivået på norsk kontinentalsokkel er negativt påvirket som følge av situasjonen i oljemarkedet.

Regjeringen vil også i framtiden beholde andeler i enkelte utvinningstillatelser og tillatelser til anlegg og drift som tildeles på bakgrunn av lønnsomhets- og ressurspotensialet. I tilleggstildelinger vil SDØE-andelene som hovedregel reflektere eierandeler i tilstøtende felt eller områder. Regjeringen har ingen aktuelle planer om videre salg av SDØE-andeler.

De totale utvinnbare petroleumsressursene på kontinentalsokkelen var ved årsskiftet 2001/2002 anslått til 13,8 mrd. SM3 o.e. Av de estimerte totale utvinnbare ressursene er 24 pst. solgt og levert, mens 29 pst. er omfattet av prosjekter i produksjon eller besluttet igangsatt.

Potensialet for videre virksomhet og verdiskaping på norsk kontinentalsokkel er betydelig, og Regjeringen er opptatt av at betydningen av petroleumsnæringen og petroleumspolitikken har bred oppslutning i det norske samfunnet. Den sikrer verdiskaping, inntekter og industriell utvikling, samtidig som den kan drives på en bærekraftig og forsvarlig måte.

Regjeringen vil:

• – satse på å videreutvikle den norske olje- og gassnæringen slik at den også på lang sikt bidrar til å finansiere det norske velferdssamfunnet,

• – arbeide for å legge forholdene til rette for en konkurransedyktig olje- og gassindustri basert i Norge,

• – bidra til internasjonalisering av den norske olje- og gassnæringen.

En bærekraftig olje- og gassvirksomhet

Regjeringen mener miljøpolitikken og hvordan næringen forholder seg til miljøutfordringene er viktig for utviklingen på norsk kontinentalsokkel. Olje- og gasspolitikken må innrettes slik at den bidrar til en bærekraftig utvikling av de norske petroleumsressursene.

Aktiviteter som leting, utbygging, produksjon og transport av olje og gass medfører utslipp til sjø og luft. Videre kan olje- og gassvirksomheten ved ankring, rør og kabler og borekakshauger ha en fysisk påvirkning på havbunnen. Det er viktig at oljeindustrien også i framtiden tar ansvar for at miljøhensyn er en integrert del av virksomheten allerede i planleggingsfasen, og at det kontinuerlig ses på muligheter for å iverksette ytterligere tiltak i forhold til de miljøutfordringer næringen står overfor.

Myndighetene må i svært mange tilfeller foreta en avveining og finne en balanse mellom petroleumsvirksomhet og miljøhensyn. Regjeringen vil arbeide for å løse miljøutfordringene slik at verdiskapingen blir størst mulig.

Det er i dag et høyt sikkerhets- og beredskapsnivå for eventuelle akutte utslipp fra petroleumsvirksomheten, og Regjeringen ser det som svært viktig at det høye sikkerhets- og beredskapsnivået i petroleumsvirksomheten opprettholdes.

Regjeringen vil legge til rette for utslippsreduksjoner på norsk kontinentalsokkel gjennom krafttilførsel fra land og vurdere ulike ordninger for hvordan dette kan gjøres. Regjeringen vil videre vurdere ulike ordninger for finansiering av kabler samt nødvendig infrastruktur på land, utover bidrag fra de enkelte rettighetshaverne. Regjeringen mener det også kan være aktuelt å se etablering av gasskraftverk med CO2-håndtering i sammenheng med krafttilførsel til kontinentalsokkelen.

Regjeringen vil vurdere å redusere utslippene knyttet til fakling på bakgrunn av en grundig gjennomgang av miljømessige, sikkerhetsmessige og ressursforvaltningsmessige konsekvenser.

Regjeringen ser det som viktig at det blir satset på ny teknologi for å realisere miljøforbedringer innen leting og produksjon av petroleum.

Petroleumsvirksomheten og andre brukere av havet

Forholdet mellom petroleumsvirksomheten og andre næringer som også er avhengige av de norske havområdene for sin virksomhet, er av stor betydning for den framtidige utviklingen av olje- og gassnæringen i Norge.

Hensynet til fortsatt sameksistens mellom viktige samfunnsinteresser som petroleumsvirksomhet, fiskerier og miljøhensyn er viktig for muligheten til å ut­vikle ressurspotensialet på norsk kontinentalsokkel. Utfordringer i forhold til fiskerinæringen og bevaring av økosystemene kan få økt aktualitet hvis petroleumsvirksomheten i framtiden beveger seg inn i områder av stor betydning for de norske fiskeriene, spesielt fra Lofoten og nordover.

Regjeringen ønsker å basere framtidig petroleumsvirksomhet i havområdene fra Lofoten og nordover på den sameksistensmodell som så langt har ligget til grunn for de ulike næringers felles bruk av havområdene, jf. St.meld. nr. 12 (2001-2002) "Rent og rikt hav". Det omfattende systemet med konsekvensutredninger i alle faser av petroleumsvirksomheten er et viktig element i denne sameksistensmodellen. I den grad det skulle oppstå situasjoner der det synes umulig å oppnå god sameksistens mellom de to næringene, vil Regjeringen vurdere opprettelsen av petroleumsfrie fiskerisoner.

Utredning av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten-Barentshavet

Det er knyttet særlige miljøutfordringer til framtidig petroleumsvirksomhet både i Norskehavet og Barentshavet. For å sikre at petroleumsvirksomheten i de nordlige havområdene skjer innenfor forsvarlige miljørammer, har Regjeringen satt i gang arbeid med en utredning av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten-Barentshavet. Utredningen har som formål å presentere de mest sentrale problemstillingene knyttet til miljømessige, fiskerimessige og samfunnsmessige konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i området. Den ferdigstilte utredningen vil være et selvstendig dokument og legges til grunn for den videre politiske behandlingen av spørsmålet om betingelser og forutsetninger for helårig petroleumsvirksomhet i området.

I St.meld. nr. 12 (2001-2002) "Rent og rikt hav" foreslår Regjeringen en mer helhetlig og økosystembasert forvaltning av våre havområder. Regjeringen mener det er viktig å foreta en vurdering og interesseavveining for områder hvor petroleumsaktivitet kan komme i konflikt med viktige miljøinteresser. Dette gjelder bl.a. Barentshavet. Regjeringen ønsker å etablere helhetlige forvaltningsplaner for norske havområder, og som et første skritt skal det utarbeides en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet.

Utslipp til sjø og nullutslipp av mulig miljøfarlige stoffer

Oljeselskapene må ha utslippstillatelse fra Statens forurensingstilsyn for utslipp av kjemikalier og olje til sjø, og selskapene er i denne forbindelse pålagt regelmessig overvåking av det marine miljøet. Norge har de siste 15-20 årene regulert utslippene til sjø fra petroleumsvirksomheten stadig strengere, og det stilles i dag svært strenge krav til dokumentasjon av innholdet av miljøfarlige stoffer i kjemikalier som planlegges brukt. Tiltak for reduserte utslipp til sjø vurderes også i forbindelse med behandling av PUD/PAD. I tillegg er målet om null miljøfarlige utslipp til sjø innen 2005 et viktig tiltak for å redusere negative konsekvenser petroleumsvirksomheten kan ha for det marine miljøet.

Regjeringen vil sikre at målet om nullutslipp til havs blir realisert, jf. St.meld. nr. 12 (2001-2002) "Rent og rikt hav". Målet omfatter både utslipp av olje og naturlig forekommende kjemiske stoffer i produsert vann. Arbeidet med null miljøfarlige utslipp til sjø er også ett av flere svar på utfordringene petroleumsvirksomheten står overfor i framtidig virksomhet i nordlige havområder.

Lete- og konsesjonspolitikken

Oljeselskapenes tilgang på nytt prospektivt leteareal og konsesjoner er vesentlig for oljeselskapenes virksomhet i Norge og den framtidige utviklingen på norsk kontinentalsokkel. Lete- og konsesjonspolitikken må tilpasses slik at den legger grunnlaget for et stabilt, tidsriktig og jevnt aktivitetsnivå for framtidig verdiskaping. Om lag 60 pst. av norsk kontinentalsokkel er åpnet for letevirksomhet, og 9 pst. av åpent område er for tiden tildelt i form av utvinningstillatelser.

Regjeringen har i meldingen introdusert tiltak for å møte utfordringene petroleumsaktiviteten står overfor. For å nå de langsiktige målene må oljeindustrien arbeide aktivt med å gjøre sin leteaktivitet så effektiv som mulig og samtidig ta behørig hensyn til miljø- og fiskeriinteressene. Industriens utvikling og implementering av ny teknologi innen blant annet boring, seismikk og tolkning av data vil være avgjørende.

Myndighetene må sikre industrien en jevn tilgang på prospektivt leteareal gjennom nye tildelinger i områder som er åpnet for petroleumsaktivitet. Dyphavsområder vest i Norskehavet er særlig interessante med tanke på å gjøre store nye funn, og de nordlige havområdene ved Lofoten og i Barentshavet er interessante for olje- og gassindustrien. Regjeringen legger til grunn at det er behov for mer informasjon før en utvider petroleumsaktiviteten i disse områdene.

Oljeforvaltning og leting i modne områder på sokkelen

Det er betydelige oljeressurser igjen på norsk kontinentalsokkel - og som befinner seg i felt som er i produksjon eller i nærheten av eksisterende infrastruktur. Regjeringen vil bidra til at den langsiktige utviklingsbanen blir realisert, dette er forutsatt en effektiv letevirksomhet for å påvise uoppdagede ressurser. Mer enn 60 pst. av de totale oljeressursene er ennå ikke produsert, og Regjeringen mener at myndigheter og industri bør ha en felles målsetting om å øke den gjennomsnittlige utvinningsgraden for olje til minst 50 pst.

Kontinentalsokkelen kjennetegnes i dag av at det er stor variasjon i modenhet i de forskjellige områdene. I modne deler er det muligheter for å kunne påvise mindre ressurser som er lønnsomme å utvinne dersom de kan tilknyttes allerede eksisterende installasjoner. Det er viktig at slike små funn blir påvist og utbygd før de store installasjonene i området blir stengt ned, noe som stiller krav til effektivitet i tildelingssystemet i modne områder. Regjeringen foreslår i meldingen forhåndsdefinerte, faste leteområder i modne deler av kontinentalsokkelen.

Myndighetene må gjennom sin lete- og konsesjonspolitikk legge grunnlaget for at de tidskritiske ressursene i modne områder blir påvist og utbygd innenfor levetiden til de eksisterende installasjonene. Regjeringen har bestemt at det skal opprettes et fast, forhåndsdefinert leteområde, hvor det vil bli gjennomført årlige tildelinger. Industrien slipper med dette å måtte forholde seg til de ordinære utlysningene av nytt areal, og vil til enhver tid vite hvilke arealer som er tilgjengelig i modne områder i de kommende årene. Selskapene vil ha mulighet til å levere inn søknader på utvinningstillatelser gjennom hele året, og dermed selv kunne velge når de ser det som mest hensiktsmessig å søke.

Opprettingen av dette faste letearealet vil følge rutinene rundt utlysning av areal i ordinære konsesjonsrunder, hvor det blir tatt hensyn til miljø- og fiskeriinteresser. Etter hvert som nye områder modnes, vil det være naturlig å inkludere også disse i det forhåndsdefinerte området.

Gassforvaltningen

Den norske gassvirksomheten er inne i en omstillingsperiode hvor det blir foretatt en rekke endringer i gassforvaltningen. Omstillingen har som formål å sikre verdiskapingen på langsiktig basis, som innebærer å sikre en effektiv utvikling av ressursene på norsk kontinentalsokkel.

Gassforhandlingsutvalget (GFU) ble permanent avviklet fra 1. januar 2002, og selskapene avsetter nå sin gass individuelt. Det er etablert et statlig eiet selskap, Gassco AS, som opererer gassrørledningsnettet, og ytterligere endringer i organiseringen av gasstransporten er satt i gang.

Gassmarkedsdirektivet er innlemmet i EØS-avtalen og vil bli fullt ut gjennomført i norsk lovgivning. Norsk implementering av gassmarkedsdirektivet innebærer at andre enn eierne av norske rørledninger får adgangsrett. Rettighetshaverne har meddelt departementet at de er enige om vilkårene for etablering av en ny felles eierstruktur for gasstransportsystemet på norsk kontinentalsokkel gjennom fusjon av de ulike interessentskapene i ett nytt interessentskap, jf. St.prp. nr. 36 (2000-2001) og Innst. S. nr. 198 (2000-2001). Departementet arbeider med å utforme nye regler for adgang til rørledningene og for tariffastsettelse.

Utviklingen i gassmarkedet vil være av avgjørende betydning for utviklingen av norsk gassvirksomhet. Gass er den viktigste primære energibæreren i Europa etter olje, og det er forventet at forbruket av gass vil øke betydelig de neste ti årene. Norge er en av de største leverandørene av gass til det europeiske markedet. Ut fra ressurssituasjonen på norsk kontinentalsokkel vil norsk gass være et viktig bidrag til å dekke den økte gassetterspørselen i Europa.

Naturgass vil spille en stadig viktigere rolle i den norske petroleumsvirksomheten. Prognoser fra Olje­direktoratet viser at det på norsk kontinentalsokkel er grunnlag for å se gassproduksjonen i et hundreårsperspektiv. En forutsetning for dette er at det blant annet utvikles ny teknologi.

Ut fra ressursgrunnlaget på norsk kontinentalsokkel vil det være betydelig grunnlag for inngåelse av nye gassalg og utbygging av nye felt.

Petroleumsnæringen

Petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel har lagt grunnlaget for utviklingen av en norskbasert olje- og gassnæring med kompetanse i de fleste fasene i virksomheten for leting, utbygging og utvinning av olje og gass, herunder landbasert virksomhet. Med den norskbaserte olje- og gassnæringen menes de norske oljeselskapene, leverandørindustrien og forsknings- og utdanningsinstitusjonene med tilknytning til petroleumsindustrien. Aktørenes forankring i den norskbaserte olje- og gassnæringen avhenger av i hvor stor grad virksomheten bidrar til verdiskaping i Norge. Lokalisering av hovedkontor og enheter for teknologiutvikling til Norge er viktige parametere for å vurdere om virksomheten bidrar til å styrke olje- og gassnæringen og norsk industri generelt. De norske oljeselskapene har vært og er drivkrefter i oppbyggingen av en norsk leverandørindustri og i utnyttelsen av ressursbasen på norsk kontinentalsokkel. Det er også i framtiden viktig at disse selskapene har hovedkontorer i Norge.

Oljeselskapene på norsk kontinentalsokkel utgjør kjernen i olje- og gassvirksomheten. På norsk kontinentalsokkel har vi i dag 29 selskaper som er rettighetshavere, hvorav 13 er operatører. Oljeselskapenes virksomhet omfatter leting, utbygging og produksjon.

Olje- og gassvirksomheten medfører svært store investeringer og driftskostnader. I 2001 var investeringene i overkant av 60 mrd. kroner, mens driftskostnadene var på om lag 30 mrd. kroner. De indirekte økonomiske effektene på både sysselsetting og produksjon i landbasert virksomhet er betydelige, og Teknologibedriftenes Landsforening (TBL) har estimert at petroleumsvirksomheten indirekte bidrar til ca. 220 000 arbeidsplasser fordelt over hele landet.

En annen vesentlig del av olje- og gassnæringen er forsknings- og utdanningsinstitusjonene, som har en grunnleggende funksjon i næringen ved å stå for utdanning, videreutdanning og forskning og utvikling av ny teknologi.

Departementet viser i meldingen til at konsolidering og oppkjøp i petroleumssektoren har gjort at mange foretak som opprinnelig var norskeide nå har utenlandske majoritetseiere. Dette gjelder bl.a. for foretak innen seismikk og boreoperasjoner. Norsk industri har i dag en relativt svak posisjon i de segmentene som forventes å gi størst framtidig verdiskaping - bl.a. brønntjenester og boreoperasjoner. Disse segmentene kjennetegnes av høye kapitalkostnader og intensiv forskning og teknologiutvikling.

Olje- og energidepartementet har i dialog med den norskbaserte olje- og gassnæringen arbeidet med å styrke norsk kontinentalsokkels, så vel som industriens, konkurransekraft. Prosessen er kjent som KonKraft, og Regjeringen vil gjennom KonKraft arbeide aktivt for å videreutvikle den norske olje- og gassvirksomheten. KonKraft tar opp alle forhold som påvirker næringen - blant annet finansielle forhold, internasjonalisering, forskning og utvikling og helse-, miljø- og sikkerhetsspørsmål. Det er opprettet en møteplass ("Topplederforum") hvor næringen og myndighetene kan drøfte overordnede problemstillinger og forslag til konkrete tiltak.

Olje- og gassnæringen er en svært viktig drivkraft for innovasjon og utvikling av teknologi og arbeidsprosesser i øvrig norsk næringsliv. Dette gir betydelige positive ringvirkninger til annen norsk industri.

Olje- og gassnæringen i Norge og internasjonalt er i kontinuerlig forandring. I de siste årene har endringene spesielt vært store blant de internasjonale oljeselskapene. En viktig forutsetning for langsiktig utvikling av den norskbaserte olje- og gassnæringen er at selskaper med strategisk betydning i verdikjeden har norsk forankring. Det innebærer at selskapene har lokalisert hovedkontorfunksjoner og/eller enheter for teknologiutvikling i Norge. Disse enhetene er av stor betydning for den langsiktige utviklingen i leverandørindustrien og ringvirkningene industrien har for annet norsk næringsliv. Når det gjelder leverandørindustrien vises det til at man også i tiden framover må være forberedt på betydelige strukturelle endringer. Regjeringen vil arbeide for å legge forholdene til rette for en konkurransedyktig leverandørindustri basert i Norge.

Framtiden til den norske olje- og gassnæringen avhenger av at den lykkes internasjonalt. Departementet viser til at Norsk petroleumsindustri i dag har gode forutsetninger for å ekspandere i utemarkedene fordi norsk kontinentalsokkel til nå har vært ledende på mange viktige områder. Dette gjelder både oljeselskapene og leverandørindustrien. De norske selskapenes hjemmearena minsker imidlertid i betydning, og det er helt nødvendig å rette inn innsats og også lykkes internasjonalt for fortsatt å være blant verdens betydeligste offshoreoperatører.

Regjeringen ønsker å bidra til at norsk industri får gjennomslag i internasjonale markeder. Basert på industriens konkurransedyktighet og strategier for internasjonalisering ønsker myndighetene å legge forholdene til rette for internasjonalisering, og det vises til at Intsok ble etablert i 1997 for å bistå bedriftene i internasjonaliseringsprosessen.

Regjeringen legger til grunn at de norske selskapene utviser en høy etisk standard og setter samfunnsansvar på dagsorden i sitt internasjonale engasjement.

Statlig engasjement i petroleumsvirksomheten

Staten har et betydelig engasjement innenfor norsk petroleumsvirksomhet gjennom statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), som majoritetseier i Stat­oil ASA og som minoritetseier i Norsk Hydro ASA. Staten har i 2001 etablert to nye statsaksjeselskaper: Petoro AS (forvalterselskap for SDØE-porteføljen) og Gassco AS (nytt operatørselskap for transport av naturgass).

De statlige virkemidlene i petroleumspolitikken har vært vurdert og tilpasset de utfordringer staten til enhver tid har stått overfor, og det er gjennomført store strukturelle endringer i det statlige eierskapet. - Ved behandlingen av St.prp. nr. 36 (2000-2001) ble det besluttet at staten kunne selge inntil 21,5 pst. av SDØE, 15 pst. til Statoil og 6,5 pst. til andre selskap enn Stat­oil. Videre ble det besluttet å ta inn nye eiere i Statoil, men staten skulle beholde 2/3 av aksjene i selskapet.

Staten har solgt utvalgte SDØE-andeler til Statoil samt at staten har kjøpt noen eierandeler fra Statoil, et nettosalg tilsvarende 15 pst. av verdien av den opprinnelige SDØE-porteføljen. Olje- og energidepartementet har videre gjennomført salg tilsvarende 6,4 pst. av verdien av SDØE-porteføljen etter at 6,5 pst. ble lagt ut for salg i september 2001. Statoil ble delprivatisert og børsnotert 18. juni 2001. Staten eier 81,8 pst. av aksjene i selskapet.

Statoil er operatør av de fleste feltene hvor staten har SDØE-andeler. Regjeringen forutsetter at Statoil også i tiden framover vil være en stor eier, rettighetshaver og operatør på norsk kontinentalsokkel. SDØE er fortsatt meget viktig for statens inntekter fra petroleumsvirksomheten, og Regjeringen vil videreføre SDØE-deltakelse når nytt areal tildeles - der det er gode grunner for en slik deltakelse.

Den statlige eierandelen i selskapene Statoil og Norsk Hydro har relativt sett en mindre finansiell betydning, men er avgjørende for å sikre en langsiktig forankring av selskapene i Norge. Regjeringen mener en betydelig statlig eierandel i begge selskapene er nødvendig for å sikre det norske samfunn størst mulig verdiskapning fra hele olje- og gassklyngen.