Formålet med kontantstøtteordningen
er å gi småbarnsforeldre mer tid til omsorg for
egne barn, legge til rette for større valgfrihet i valg
av omsorgsform for barna, og gi mer likhet i de statlige overføringene
til småbarnsfamiliene, uavhengig av omsorgsform. Kontantstøtte
kan gis fra barn er ett år til måneden før
barnet fyller tre år. Det var i underkant av 53 500
som mottok kontantstøtte pr. 31. desember 2006. Statsregnskapet
viser at det i 2006 ble regnskapsført i underkant av 2,3
mrd. kroner under kap. 844 Kontantstøtte, post 21 Spesielle
driftsutgifter og post 70 Tilskudd. I statsbudsjettet for 2007 ble
det bevilget i underkant av 2 mrd. kroner til kap. 844 Kontantstøtte, post
70.
Kontantstøtte gis hvis det ikke, eller
bare delvis, blir benyttet barnehageplass med offentlig driftstilskudd. Kommunene
er pålagt å føre et oppdatert register
med opplysninger over alle barnehagebarn i kontantstøttealder.
Registret skal basere seg på opplysninger gitt av barnehagene.
Ut fra registret lager kommunene rapporter som leveres til NAV-kontorene.
Rapportene skal benyttes av saksbehandlerne ved NAV-kontoret til å kontrollere
om søkerne og mottakerne av kontantstøtte oppfyller
vilkåret som er knyttet til bruk av barnehage.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å belyse om det gjennomføres
tilfredsstillende kontroll ved innvilgingen og utbetalingen av kontantstøtte.
Det har videre vært et mål å undersøke
om Arbeids- og velferdsdirektoratet forvalter kontantstøtteordningen
på en tilfredsstillende måte.
Undersøkelsen omfatter følgende
problemstillinger:
1. Er arbeidet med registrering
av barnehagebarn og samarbeidet mellom kommune og NAV-kontor tilfredsstillende
for å utføre kontroll med utbetalingen av kontantstøtte?
2. I hvilken grad fanger intern kontroll
ved NAV-kontorene opp saksbehandlingsfeil og feil ved den løpende
utbetalingen av kontantstøtte?
3. I hvilken grad er saksbehandlingen og
den interne kontrollen ved eksport av kontantstøtte tilfredsstillende?
4. Hvordan ivaretar Arbeids- og velferdsdirektoratet forvaltningen
og oppfølgingen av kontantstøtteordningen?
Undersøkelsens problemstillinger er
belyst ved hjelp av analyse av dokumenter, statistikk, intervjuer,
saksmapper og en elektronisk spørreundersøkelse.
Dokumentet gjør nærmere rede for informasjonsinnhentingen.
Undersøkelsen viser at Barne- og likestillingsdepartementet
i liten grad etterspør og mottar informasjon om resultatene
for kontantstøtteordningen. Departementet mottar hovedsakelig
rapportering på saksbehandlingstid. Denne rapporteringen
gir ikke et reelt bilde av saksbehandlingstiden, da det kun er de
sakene som behandles raskest som det rapporteres på. Dette utgjør
75 pst. av total saksmengde. Det vil si at de resterende 25 pst.
av sakene, som har lengst saksbehandlingstid, ikke teller med i
rapporteringen. I årsrapporten for 2005 står det
at etatens egne krav til saksbehandlingstid ikke nås. Arbeids-
og velferdsdirektoratet opplyste i møte i januar 2007 at
kravene til saksbehandling fortsatt ikke nås, men i årsrapporten
for 2006 ble det ikke rapportert om brudd på normtidskravet.
Undersøkelsen viser at forvaltningen
av kontantstøtteordningen er viet lite oppmerksomhet hos
departement og direktorat. Barne- og likestillingsdepartementet
følger i liten grad opp ordningen, og Arbeids- og velferdsdirektoratet
rapporterer i liten utstrekning om resultatene på området.
En konsekvens av den manglende styringen og oppfølgingen
synes å være at kjente svakheter, som blant annet
mangler i tallene som viser saksbehandlingstid og manglende innhenting
av dokumentasjon i eksportsaker, ikke er utbedret.
Statistikken over feilutbetalinger viser at
det er et relativt stort omfang av feilutbetalinger av kontantstøtte.
Rikstrygdeverket vurderte antallet feilutbetalingssaker som høyt
i 1999, og Riksrevisjonens undersøkelse viser at andelen
feilutbetalinger fortsatt er på samme høye nivå syv år
etter. I 2006 utgjorde andelen feilutbetalinger 2,8 pst. av det
gjennomsnittlige antallet stønadsmottakere. I overkant
av 10 mill. kroner ble krevd tilbakebetalt av Arbeids- og velferdsetatens
innkrevingssentral dette året.
Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral
skal ifølge rutinen for tilbakekreving av feilutbetalinger
stå for all innkreving av feilutbetalte beløp.
Undersøkelsen viser at rutinen for tilbakekreving av feilutbetalinger ikke
følges ved alle lokale NAV-kontor. I de tilfellene rutinen
ikke etterleves, vil ikke feilutbetalingssakene inngå i
statistikken over feilutbetalinger. Det reelle antallet feilutbetalinger
vil dermed være høyere enn det statistikken viser,
og det stilles spørsmål ved statistikkens pålitelighet.
Barne- og likestillingsdepartementet viser i
sin kommentar til undersøkelsen, til at Arbeids- og velferdsdirektoratet
synes det er lagt for stor vekt på at normtiden for saksbehandlingen
av krav om kontantstøtte ikke holdes.
Alle kommuner skal ifølge forskriften
ajourføre sine registre over barnehagebarn i kontantstøttealder månedlig
og føre kontroll med opplysninger gitt av barnehageeierne.
Undersøkelsen viser at kommunenes rapportering
til NAV-kontorene er det viktigste redskapet for å føre kontroll
med kontantstøttesaker. Mottakerne av kontantstøtte
har plikt til å melde fra til NAV-kontoret hvis vilkårene
for å motta stønaden endres, men dette overholdes
i varierende grad. De lokale NAV-kontorene er dermed avhengige av
de kommunale rapportene for å fange opp endringer i vilkårene
for rett til å motta kontantstøtte. Hvis den kommunale
rapporteringen uteblir eller kommer for sent, er det stor risiko
for at det blir feilutbetalinger i saker der det har vært
endringer.
Den gjennomførte spørreundersøkelsen
viser at mange kommuner i liten grad prioriterer registreringsarbeidet
av barnehagebarn i kontantstøttealder. Over 60 pst. av
kommunene oppgir at det ikke er andre som tar over arbeidet med
kontantstøtteregistret dersom den som vanligvis har denne
oppgaven er fraværende. Ved fravær er det dermed
stor sannsynlighet for at rapportene ikke blir oversendt det lokale
NAV-kontoret til avtalt tid, og dette øker risikoen for
feilutbetalinger.
Det er videre et krav at kommunene skal føre
kontroll med de opplysningene som gis fra barnehagene. Hvor ofte,
og hvilke tiltak/aktiviteter som skal inngå i
kontrollen, er imidlertid ikke definert i regelverket. Undersøkelsen
viser at det derfor blir opp til den enkelte saksbehandler å vurdere
risikoen for feil, og at saksbehandlerne vurderer dette ulikt. En
fjerdedel av kommunene opplyser at de sjelden eller aldri kontrollerer
rapportene som de mottar fra barnehagene. Ytterligere en fjerdedel
av kommunene oppgir at de kontrollerer av og til. På denne
bakgrunn er det risiko for at opplysningene kommunene sender de
lokale NAV-kontorene ikke er oppdaterte og dermed inneholder feil.
Det er få krav til kontroll av saksbehandlingen
når krav om kontantstøtte behandles ved de lokale
NAV-kontorene. Kontroll skal ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet
skje gjennom stikkprøver og utbetalingskontroll. Undersøkelsen
viser at ingen av NAV-kontorene i utvalget gjennomfører
begge disse kontrollaktivitetene. Undersøkelsen viser også at
det ikke er dokumentert noen form for kontroll i noen av de gjennomgåtte saksmappene.
Saksgjennomgangen viser at det varierer om NAV-kontorene
dokumenterer saksbehandlingen. Manglede dokumentasjon i saksmappen
av blant annet endringsmeldinger gitt av foreldre eller kommune,
gjør at det ikke er mulig å gjennomføre
etterprøving av saksbehandlingen ut fra den informasjonen
som er tilgjengelig i saksmappen.
Identifisering og saksbehandling av saker der
søkeren har rettigheter som utløses av EØS-regleverket
har vært en utfordring for trygdeetaten helt fra EØS-avtalen
trådte i kraft i 1994. Etatens egne undersøkelser
har vist at eksportsakene ikke håndteres på en
tilstrekkelig god måte.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at det fortsatt er utfordringer på dette området.
Det er manglende kompetanse når krav om kontantstøtte
skal saksbehandles etter EØS-avtalens trygdedel. Det er
blant annet usikkerhet knyttet til hvem som har saksbehandlingsansvar for
enkeltsaker, hvordan saker skal registreres, hvilken dokumentasjon
som skal innhentes, hvordan dokumentasjon skal innhentes og rollen
NAV Utland skal ha når det gjelder faglig bistand til de
lokale NAV-kontorene. Konsekvensene av manglende kompetanse er blant annet
at statistikken ikke blir pålitelig, da saker hjemlet i
EØS-avtalens trygdedel registreres som om de var innvilget
med hjemmel i den nasjonale lovgivningen. For å bedre forvaltningen
av utenlandssakene bør direktoratet sørge for
mer veiledning og oppfølging på området.
Det er færre kontrollmuligheter når
kontantstøtte eksporteres, sammenlignet med krav som innvilges
og utbetales hjemlet i den nasjonale lovgivningen. Det er derfor
viktig at de kontrollmulighetene som er tilgjengelig, følges
opp. Det viktigste kontrolltiltaket er at all nødvendig
dokumentasjon innhentes, både ved saksbehandlingen av nye
saker og ved oppfølgingen av løpende saker. Saksmappegjennomgangen
viser at over halvparten av de gjennomgåtte sakene ikke
inneholder tilstrekkelig dokumentasjon, og at regelverket dermed
ikke følges i tilfredsstillende grad når det innvilges
krav om eksport av kontantstøtte. Dette gjelder både
på de lokale NAV-kontorene og NAV Utland.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at forvaltningen av kontantstøtteordningen er preget av
at Barne- og likestillingsdepartementet i liten grad etterspør
og mottar styringsinformasjon. Den formelle rapporteringen er begrenset
til å omhandle eventuelle avvik fra kravene som er satt
til saksbehandlingstid. Saksbehandlingstiden måles med
normtid, og Barne- og likestillingsdepartementet uttaler i brev
av 9. mai 2007 at Arbeids- og velferdsdirektoratet synes
Riksrevisjonen i undersøkelsen har lagt for stor vekt på at
normtiden ikke holdes. Riksrevisjonen har merket seg departementets
synspunkt. Fra 2000 har det vært kjent at det er svakheter
i tallene over saksbehandlingstid som rapporteres fra Arbeids- og
velferdsdirektoratet, uten at dette er utbedret og fulgt opp. Riksrevisjonen
mener i tillegg at det er lite hensiktsmessig å benytte
et resultatkrav som ser bort fra de 25 pst. av sakene som har tatt lengst
tid, noe som fører til at måloppnåelsen
framstår som bedre enn den er. Etter Riksrevisjonens vurdering har
departementet et for svakt grunnlag for sin styring, oppfølging
og kontroll.
Andelen feilutbetalinger på kontantstøtteområdet
er høy. Undersøkelsen viser at det fortsatt er
problemer med den kommunale rapporteringen til de lokale NAV-kontorene.
Lav prioritering av registreringsoppgaven øker risikoen
for feilutbetalinger av kontantstøtte. Det må kunne
stilles høyere krav til en ordning som har eksistert i
noen år, enn i en innkjøringsfase. Det burde derfor
etter Riksrevisjonens vurdering i større grad ha blitt
etablert hensiktsmessige rutiner og systemer for å redusere
andelen feilutbetalinger.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at Arbeids- og velferdsdirektoratets krav til kontroll av saksbehandlingen
ikke følges. I de gjennomgåtte sakene er det ikke dokumentert
noen form for kontroll. Dette er særlig kritikkverdig i
de sakene der kontantstøtte eksporteres, siden kravene
til kontroll er større i slike kompliserte saker. Mangelfull
kontroll i forvaltningen av stønaden gir grunnlag for feilutbetalinger
og manglende legitimitet til ordningen.
Undersøkelsen viser videre at det ved
de lokale NAV-kontorene og ved NAV Utland er mangelfull etterlevelse
av regelverket i saker som er innvilget ut fra EØS-avtalens
trygdedel. Det at mottakerne av stønaden bor i et annet
land gir færre muligheter til kontroll, og det er derfor
viktig at de kontrollmulighetene som finnes faktisk benyttes. Mangelfull
innhenting av dokumentasjon øker risikoen for feilutbetalinger.
Etter Riksrevisjonens vurdering gir dagens praksis store muligheter
for å misbruke ordningen, og det bør iverksettes
tiltak for å rette opp dette forholdet.
Det framgår av økonomiregelverket
at stønadsforvalter skal ha etablert systemer, rutiner
og tiltak som har til oppgave å forebygge, avdekke og korrigere
feil og mangler for å sikre korrekt saksbehandling ved
tildeling og utbetaling av stønad. Riksrevisjonen peker
på at det er en rekke mangler knyttet til styringen av,
og kontrollen med, kontantstøtteordningen. Enkelte av disse svakhetene
har vært kjent over lengre tid. Ifølge økonomiregelverket
skal departementet sikre seg at alle virksomheter har tilfredsstillende
intern kontroll slik at fastsatte mål og resultatkrav følges
opp, ressursbruken er effektiv og virksomheten drives i samsvar
med gjeldende lover og regler. På bakgrunn av ovennevnte
er det grunn til å stille spørsmål ved
om Barne- og likestillingsdepartementet har ivaretatt sitt overordnede
kontrollansvar på dette stønadsområdet.
"(…)
Jeg har merket meg Riksrevisjonens
bemerkninger til Barne- og likestillingsdepartementets forvaltning
av kontantstøtteordningen, og vil iverksette nødvendige tiltak
for å bedre styring, oppfølging og kontroll med ordningen.
Departementet
vil følge dette opp blant annet gjennom styringsdialogen
med Arbeids- og velferdsdirektoratet, herunder vil det i tildelingsbrevet
bli stilt klare krav til forvaltning og rapportering. Jeg viser
i denne forbindelse også til at oppfølging av
Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av kontantstøtten
var tema på etatsstyringsmøte i mars 2007. Videre
har departementet i brev av 25.4.2007 bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet
utarbeide en plan med forslag til tiltak for utbedring av forholdene
omtalt i hovedanalyserapporten.
For øvrig
har jeg merket meg at Riksrevisjonen mener at det er "…lite
hensiktsmessig å benytte et resultatkrav som ser bort fra
de 25 prosent av sakene som har tatt lengst tid…" Til ovennevnte
vil jeg bemerke at alle saker omfattes av rapporteringen. 75 prosent
av alle søknader om kontantstøtte skal være behandlet
innen én måned. Alle søknader skal være behandlet
innen tre måneder. Jeg mener det er gode grunner til ikke å kreve
at alle saker skal behandles innen én måned. I
enkelte saker blir saksbehandlingen forsinket fordi man venter på opplysninger
fra søker eller andre myndigheter, for eksempel i EØS-saker.
Tilsvarende modell for rapportering benyttes for øvrig
for de fleste stønadsordninger Arbeids- og velferdsdirektoratet
forvalter."
Riksrevisjonen vil peke på at svakhetene
i kontantstøtteordningen har vært kjent gjennom
mange år uten at nødvendige forbedrende tiltak
har blitt iverksatt. Undersøkelsen viser at styringen fra
Barne- og likestillingsdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet har
vært mangelfull. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg
at Barne- og likestillingsdepartementet vil iverksette nødvendige
tiltak for å bedre styring, oppfølging og kontroll
med ordningen. Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet
har bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeide en plan med
forslag til tiltak for utbedring av forholdene omtalt i Riksrevisjonens
undersøkelse.
Riksrevisjonen konstaterer at dagens kontrollrutiner for
kontantstøtteordningen ikke fungerer tilfredsstillende.
Undersøkelsen dokumenterer at mange barnehager, kommuner
og NAV-kontor i liten grad prioriterer kontrollarbeidet. Den manglende
kontrollen resulterer i et høyt antall feilutbetalinger,
ved at personer som ikke oppfyller vilkårene, urettmessig
mottar kontantstøtte.
Videre vil Riksrevisjonen peke på at
forvaltningen av kontantstøtte etter EØS-avtalens
trygdedel er mangelfull. I flertallet av de gjennomgåtte
sakene er det feil i saksbehandlingen. Det er ikke i tråd
med god forvaltningsskikk at det innvilges søknader uten
at søker dokumenterer at vilkårene er oppfylt.
Dette er særlig betenkelig i og med at mulighetene for
løpende kontroll er begrenset i slike saker.