Dokument nr. 8:27 (2007-2008) Representantforslagfra stortingsrepr. Per Sandberg, Bård Hoksrud og Arne Sortevikom omorganisering av etaten Jernbaneverket til statlig selskap for å sikreforutsigbar og langsiktig finansiering til nødvendig opprustning
Det vises til brev av 28. november d.å. fra Stortingets transport og kommunikasjonskomité vedr. ovennevnte Dok. 8-forslag. I brevet bes det om Samferdselsdepartementets uttalelse til saken.
Det framgår at Dok. 8-forslaget er begrunnet med behovet for mer langsiktige og stabile rammebetingelser for finansiering av ny jernbaneinfrastruktur.
Innledningsvis vil Samferdselsdepartementet vise til at utbygging og drift av jernbanen er avhengig av store årlige bevilgninger over statsbudsjettet. I 2008 har Stortinget nylig vedtatt å bevilge ca. 5,8 mrd. kr til infrastruktur/Jernbaneverket. Uavhengig av organisering og tilknyttingsform for Jernbaneverket vil det være avhengig av store årlige overføringer over statsbudsjettet for å kunne drifte og bygge ut det nasjonale jernbanenettet.
Nye investeringer i infrastruktur har en direkte aktivitetsvirkning på norsk økonomi. Dersom Jernbaneverkets investeringer i ny infrastruktur skal tas ut av prioriteringene som gjøres i statsbudsjettet, vil dette nødvendigvis resultere i at Stortingets finanspolitikk blir påvirket av dette. Den finanspolitiske realiteten i dag er at utnyttelsesgraden i norsk økonomi er høy. Ledigheten er tilsvarende lav, og økonomien har forholdsvis begrenset kapasitet til å ta unna betydelige økninger i offentlig forbruk og realinvesteringer uten at dette må medføre reduksjon i privat forbruk og private realinvesteringer og/eller økt inflasjon.
Stortinget har frihet til å fastsette aktivitetsnivået i investeringer i ny jernbaneinfrastruktur innenfor gitte rammebetingelser av finanspolitiske prioriteringer, tilgangen på nye prosjekter som er klare til oppstart og bindinger i pågående prosjekter som er startet opp i tidligere budsjetterminer. Tempo og omfang av nye investeringer avhenger med andre ord av de nasjonale økonomiske rammebetingelser, Stortingets beslutninger om finanspolitikk (dvs. statsbudsjettets økonomiske rammer), og Stortingets prioriteringer i forhold til andre politikkområder. De endelige prioriteringene vil være avhengig av Stortingets avveining av kortsiktige og langsiktige politiske hensyn.
I sum har staten ikke behov for å låne penger til seg selv. Det viktigste spørsmålet er hvor store midler som stilles til rådighet for jernbaneinvesteringer og jeg viser til at regjeringen har økt investeringen med over 50 pst. Omfanget av en evt. prosjektfinansiering/lånefinansiering av Jernbaneverkets investeringer vil uansett måtte vurderes i de årlige budsjettene i forhold til forsvarlig finanspolitikk og de øvrige prioriteringen på statsbudsjettet for å unngå at en slik låneordning bidrar til å undergrave de overordnede hensynene til statsbudsjettets finanspolitiske virkninger. Den reelle virkningen av pengene er tross alt den samme enten de bevilges som lån eller som i dag som direkte ordinære bevilgninger. Samferdselsdepartementet viser for øvrig til St.prp. nr. 1 (2005-2006) som ble lagt fram av Bondevik II-regjeringen, hvor det på sidene 158-159 er gjort nærmere rede for daværende regjerings syn på evt. lånefinansiering av jernbaneinfrastruktur og hvor det framgår at en slik ordning ikke bør etableres. Det vises i denne sammenheng også til omtalen av prosjektfinansiering/lånefinansiering av samferdselsprosjekter i Gul bok for 2007, jf. side 102-103.
Når det gjelder valg av organiseringsform er Jernbaneverket i dag et forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet. På vegne av staten forvalter Jernbaneverket statens realkapital som er bundet opp i jernbaneinfrastruktur. Jernbaneverket forestår også utbygging av ny jernbaneinfrastruktur på vegne av staten, og har ansvaret for trafikkstyringen på det norske jernbanenettet. Organiseringen av Jernbaneverket som forvaltningsorgan må ses på bakgrunn av at det er et ønske om mulighet for direkte politisk styring av virksomheten. Jernbaneverket som forvaltningsorgan er i dag finansiert ved direkte bevilgninger av brutto utgifter og inntekter over statsbudsjettet. Andelen av Jernbaneverkets inntekter over statsbudsjettet i forhold til utgifter er i 2008-budsjettet på 8,2 pst. Jernbaneverket har med andre ord ikke noen betydelig "egenfinansiering" eller kommersiell virksomhet i forhold til etatens samlede virksomhet, sammenliknet med for eksempel Avinor AS som i hovedsak er selvfinansiert. I Soria Moria-erklæringen framgår det at regjeringen er opptatt av å opprettholde direkte politisk styring av vesentlige deler Jernbaneverkets virksomhet. Dette gjelder bl.a. drift, vedlikehold og bygging av jernbaneinfrastruktur. Særlig gjelder dette i forhold til kvaliteten på de infrastrukturtjenester som Jernbaneverket tilbyr togoperatørene og publikum, samt prioritering av nye investeringstiltak.
De viktigste argumentene for et evt. valg av en selskapsform ved organisering av en offentlig virksomhet er; 1) en betydelig "kommersiell" aktivitet og en inntektsside som fortrinnsvis er slik at inntektene kan gi en fornuftig bedriftsøkonomisk avkastning på investert kapital; og 2) ønske om at virksomheten skal ha stor grad av økonomisk handlefrihet (og ansvar). Jernbaneverkets manglende egenfinansiering og behovet for mulighetene til direkte politisk styring av vesentlige deler av virksomheten gjør at det er lite aktuelt å vurdere å organisere Jernbaneverket som aksjeselskap. Samferdselsdepartementet har i dag ingen planer om å endre Jernbaneverkets organisatoriske tilknytningsform som et statlig forvaltningsorgan.
I Dok. 8-forslaget henvises det bl.a. til at ved utbyggingen av hovedflyplass på Gardermoen og Gardermobanen ble det valgt å opprettete Gardermobanen som eget selskap for jernbaneutbyggingene hvor det ble bevilget statlige lån for å finansiere utbyggingene. Ved denne selskapsetableringen ble det forutsatt at det statlige lånet i sin helhet skulle tilbakebetales ved brukerbetaling uten statlige bevilgninger. Selv om Gardermobanen var et meget godt prosjekt har ettertiden vist at forutsetningen om brukerbetaling ble basert på sviktende premisser og at investeringen i banestrekningen ikke kunne bære seg på et rent bedriftsøkonomisk grunnlag. Det måtte derfor gjennomføres en omfattende gjeldssanering på om lag 7,4 mrd. kr, og infrastrukturen ble derfor tatt ut av NSB Gardermobanen AS, (senere Flytoget AS) og overtatt av Jernbaneverket og innlemmet i det statlige jernbanenettet i 2000, jf. St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000).
Samferdselsdepartementet kan ikke se at det er noen nødvendig sammenheng mellom ønsket om å legge forholdene til rette for raskere og evt. mer samfunnsøkonomisk utbygging og vedlikehold av et effektivt, sikkert og miljøvennlig jernbanenett, og forslaget om å organisere Jernbaneverket som et statlig selskap eller statsaksjeselskap, hvor investeringer i ny jernbaneinfrastruktur finansieres med f.eks. statslån.
Innenfor dagens budsjettordning er Samferdselsdepartementet opptatt av å prioritere optimal/rasjonell framdrift på igangværende investeringsprosjekter. Dersom Stortinget ønsker raskere utbygginger kan dette ivaretas ved å øke de årlige avsettingene til enkeltprosjekter som prioriteres høyere enn andre, evt. ved å øke bevilgningene til investering i ny infrastruktur tilsvarende. Dersom Stortinget ønsker større utbyggingsprosjekter kan Stortinget be regjeringen/Samferdselsdepartementet om at Jernbaneverket legger til rette for dette i sin planlegging av nye prosjekter. Politisk og konstitusjonelt sett kan det være utfordrende å ha store prosjekter som strekker seg over flere valgperioder og dermed gir vesentlige bindinger og redusert handlingsrom for kommende Storting og regjeringer.