1.1 Bakgrunn for forslagene

Bakgrunnen for stortingsmeldingen er Soria Moria-erklæringen, som er den politiske plattform for regjeringen Stoltenberg II. Soria Moria-erklæringen peker på flere områder hvor det er behov for reformer i kriminalomsorgen. Formålet med meldingen er å utdype Regjeringens politikk med særlig sikte på utvikling og forbedring.

Et hovedbudskap i meldingen er at straff som virker er avgjørende for å bekjempe kriminalitet og trygge samfunnet. Straffen må være slik at tilbakefallet til ny kriminalitet blir mindre. Det innebærer blant annet å rehabilitere bedre. Det er en utfordring med det høye antallet svært korte dommer: over halvparten av dommene er under to måneder. God rehabilitering krever fleksibilitet innenfor rammene av den idømte straffereaksjonen, med gode virkemidler både innenfor og utenfor fengsel. Det krever også en mer planmessig gjennomføring av straffen, med kontinuitet og koordinering av tiltak i en "sømløs" straffegjennomføring, uten skott mellom fengsel og friomsorg, og med et tett samarbeid med andre virksomheter. Regjeringens tilbakeføringsgaranti viderefører denne tankegangen ut i samfunnet med nødvendig oppfølging.

Virksomheten i kriminalomsorgen bygger på fem pilarer: det som lovgiver har sagt er formålet med straffen, et humanistisk menneskesyn, prinsippet om rettssikkerhet og likebehandling, prinsippet om at domfelte har gjort opp for seg når straffen er sonet, og normalitetsprinsippet.

Rettssystemet i Norge utvikles i samspill med det internasjonale samfunnet. Vi er i større og mindre grad bundet av internasjonale konvensjoner, rekommandasjoner og standarder. Norge ønsker å være et foregangsland når det gjelder å ivareta menneskerettighetene. Internasjonale organisasjoner er med stor tyngde med på å utforme rammene for straffegjennomføring i Norge. På den annen side er Norge en aktiv deltaker i internasjonalt samarbeid, både i de store regionale eller verdensomspennende organisasjonene, eller bilateralt med utvalgte land. I meldingen gjøres det rede for en del internasjonale regler som Norge må ta hensyn til, og det gis en oversikt over norsk deltakelse i internasjonalt arbeid på kriminalomsorgens område.

Den historiske utviklingen av kriminalomsorgen blir beskrevet i meldingen, og det framgår at det alltid har vært en sammenheng mellom synet på årsaken til kriminalitet og fangebehandlingen. Lovgrunnlaget for straffegjennomføringen i Norge har utviklet seg fra den første felles lov for hele landet, Magnus Lagabøters landslov fra 1274, og hans bylov fra 1276, og til dagens straffegjennomføringslov.

Regjeringens mål er at straff skal gjennomføres slik at færre lovbrytere begår nye kriminelle handlinger etter soning. For å heve kvaliteten i straffegjennomføringen, er ikke bare kjennskap til den historiske utviklingen viktig. Også grundig kunnskap om hvordan straff gjennomføres i dag har stor betydning. Stortingsmeldingen reiser spørsmålet om dagens straffepraksis virker godt nok. Med det menes om lovbryteren reduserer eller slutter med sine kriminelle handlinger som følge av straffen. Statistikk om tilbakefall til ny kriminalitet blir da et nødvendig verktøy i reformarbeidet.

Regjeringen ønsker en kunnskapsbasert kriminalomsorg. I meldingen er ulik forskning presentert, til dels også motstridende og usikre resultater. Nasjonal og internasjonal forskning har stor betydning for Regjeringens valg av tiltak. Selv om det er behov for ytterligere forskning på mange områder, har vi, etter Regjeringens syn, nok kunnskap til å handle, og i meldingen beskrives viktige tiltak som hindrer tilbakefall.

1.2 Samfunnstrygghet

Trygghet for samfunnet er et overordnet mål for kriminalpolitikken. Dette målet setter rammene for straffegjennomføringen og tilbakeføringsarbeidet. Hensynet til samfunnstryggheten skal prege både politikken, lov- og regelverket og den daglige skjønnsutøvelsen.

Departementet vil i forslag til ny straffelov blant annet foreslå å øke straffene for drap, voldtekt, alvorlig vold og overgrep mot barn. Departementet vil også i framtiden legge stor vekt på at innsatte i disse kategoriene ikke kan rømme eller forvolde ny kriminalitet mens de er under straffegjennomføring. Alternativ til fengsel er utelukket for de fleste av disse lovbryterne, selv om det også for disse gruppene skal legges til rette for et godt innhold og en progresjon i straffegjennomføringen.

Kriminalomsorgen skal gjennomføre straff på en slik måte at nye lovbrudd ikke skjer under straffegjennomføringen, samtidig som målet for rehabiliteringsarbeidet er redusert tilbakefall til ny kriminalitet. Sikkerhetsarbeidet i kriminalomsorgen skal ikke medføre et unødig høyt sikkerhetsnivå for alle innsatte og domfelte. Det er bare et fåtall som utgjør en trussel mot samfunnets eller enkeltpersoners sikkerhet. Ingen domfelt skal gjennomføre straffen under strengere forhold eller pålegges andre begrensninger enn det som er nødvendig.

Kriminalomsorgen arbeider metodisk for å redusere risiko og er i mange tilfeller mer restriktiv enn nødvendig. Svikttall ved permisjoner og utganger er meget lave. Departementet vil arbeide for å bedre tilgangen til relevant informasjon om innsatte og styrke den kvalitative behandlingen av denne informasjonen. Dette vil gi bedre bakgrunnsmateriale for avgjørelser etter straffegjennomføringsloven.

Målet er å sikre en enda mer hensiktsmessig plassering av innsatte ut fra individuelle risikovurderinger. Det arbeides med en gjennomgang av systemet for kategorisering av fengsler. Kriminalomsorgen skal forebygge muligheten for at innsatte utsettes for press, trusler, vold og sosial kontroll av medinnsatte. En bedre klassifisering basert på spesifikke funksjonskrav vil sikre at ulike enheter kompetanse- og ressursmessig kan håndtere de forventninger som stilles.

Ved straffegjennomføring utenfor fengsel er det også viktig med sikkerhetstiltak. De statiske sikkerhetstiltakene er begrenset til alarmsystemer. Friomsorgskontorene må ha de virkemidlene som er nødvendig for å ivareta samfunnets trygghet under straffegjennomføringen i lokalsamfunnet. Det gjelder både for de som soner samfunnsstraff eller deltar i promilleprogram og de som er prøveløslatt på bestemte vilkår. I dag er virkemidlene i hovedsak oppmøter, kontroller for å avdekke misbruk av rusmidler og anmeldte og uanmeldte besøk på skole, arbeidsplass eller i hjemmet. Prøveordningen med elektronisk kontroll krever at den domfelte befinner seg i hjemmet til bestemte tider. Denne straffereaksjonen vil i større grad enn tidligere medføre uanmeldte besøk i domfeltes hjem.

1.3 Rehabilitering

I meldingen belyser departementet ulike sider av rehabiliteringsarbeidet for straffedømte: fengselsstraff og rehabilitering, straffegjennomføring i samfunnet, grupper med behov for særlig tilrettelegging, ofrenes interesser og behov, og innsattes pårørende.

Målet for kriminalomsorgens faglige virksomhet er en straffedømt som når dommen er sonet, er stoffri eller har kontroll over sitt stoffbruk, har et passende sted å bo, kan lese, skrive og regne, har en sjanse på arbeidsmarkedet, kan forholde seg til familie, venner og samfunnet for øvrig, evner å søke hjelp for problemer som måtte oppstå etter løslatelsen og kan leve uavhengig. Regjeringen mener et godt utgangspunkt ved løslatelsen øker sannsynligheten for at innsatte skal lykkes med å leve et liv uten kriminalitet.

Gjennomføring av fengselsstraff skal bygge på de fem pilarene som er beskrevet ovenfor: Det som lovgiver har sagt er formålet med straffen, et humanistisk menneskesyn, prinsippet om rettssikkerhet og likebehandling, prinsippet om at en har gjort opp for seg når straffen er sonet, og normalitetsprinsippet. Soningen må ha et hensiktsmessig innhold, og alle tiltak må være basert på dokumentert kunnskap. Nye tiltak som prøves ut, skal være gjenstand for evaluering. Straffegjennomføringspolitikken skal ta tilbørlig hensyn til alle berørte: ofrene for det enkelte lovbrudd, publikum og samfunnet generelt, og lovbryterne og deres pårørende.

Arbeidstrening, skole, kulturtilbud, fritidsaktiviteter og motivasjonsarbeid er kriminalomsorgens tradisjonelle virkemidler i tillegg til de som følger av selve straffegjennomføringen. Dette er viktige virkemidler i rehabiliteringen av domfelte og er behandlet i meldingen. Regjeringens mål er å videreutvikle og heve kvaliteten på dette arbeidet. Det er avgjørende å få domfelte inn i et rehabiliteringsspor selv om dommen er kort, ikke minst fordi det nettopp er i gruppen med korte dommer for mindre alvorlige lovbrudd vi finner mange av gjengangerne.

Det er krevende å legge til rette for rehabilitering under frihetsberøvelsen. Overgangen fra fengsel til frihet er lettere jo mindre forskjellen til livet utenfor fengselet er. Normalitetsprinsippet er derfor et bærende prinsipp for straffegjennomføringspolitikken. Det er også i samsvar med prinsippet om at frihetsberøvelsen er straffen og at fengselsoppholdet ikke skal være mer tyngende enn det som er nødvendig av sikkerhetsmessige hensyn. Så langt det er forsvarlig skal innsatte ha mulighet til sosial kontakt, herunder besøk, permisjoner og telefonkontakt, og ha tilgang til radio, fjernsyn og aviser og på andre måter kunne følge med i samfunnet rundt seg. Avvik fra dette prinsippet må begrunnes særskilt. Å styrke normalitetsprinsippet innebærer å organisere for en fengselshverdag som i størst mulig grad gjenspeiler samfunnet ute. Departementet vil over tid innføre selvforvaltning i norske fengsler. En vil i den forbindelse se nærmere på hvordan dette er organisert i dansk og svensk kriminalomsorg.

I tråd med normalitetsprinsippet ønsker departementet å prøve ut ideen om "landsbyfengsel". Landsbyfengsel er en metafor for et fengsel som har likhetstrekk med noen av de fengslene vi har i dag, for eksempel Bastøy og Hassel, og fengselsavdelingene Leira og Osterøy. Landsbyfengselet skal være en treningsarena for livsmestring. Det skal gi et helhetlig perspektiv på straffegjennomføringen og gi de innsatte innflytelse over viktige beslutninger i eget liv. Dette skal oppnås ved å gi de straffedømte mulighet til:

• å leve mest mulig virkelighetsnært under opplæring, veiledning og kontroll

• arbeidstrening på en mer samfunnsrealistisk måte

• normal lønn for normalt arbeid

• å betale regninger og kjøpe mat

• botrening

• å delta i stormøter og konfliktmegling.

Selv med gode forhold under straffegjennomføringen, må innsatte gradvis vende seg til å ha frihet under ansvar. Progresjon i straffegjennomføringen skal sikre dette gjennom bruk av fengsler med lavere sikkerhetsnivå, og hensiktsmessige regler om prøveløslatelse og permisjoner. Bedre progresjon i straffegjennomføringen gir bedre rehabilitering. Departementet vil derfor vurdere utvidet bruk av permisjoner, frigang og overgangsboliger for å bedre progresjonen i straffegjennomføringen.

Straffegjennomføringsloven regulerer hvordan straffene skal gjennomføres og dermed mange av de domfeltes rettigheter og plikter. Departementet mener at det er gode grunner for å opprettholde en lovgivning med en stor grad av mulighet til å utøve et kvalifisert skjønn. Det er i liten grad holdepunkter for å hevde at dagens "kan-regler" og muligheter til å utøve et skjønn medfører at de innsatte gis et dårligere tilbud enn det de ville få med en lovgivning med mindre adgang til skjønnsutøvelse.

Ut fra kunnskapen om at fengsel kan vanskeliggjøre domfeltes sosiale rehabilitering, vil departementet i størst mulig utstrekning bruke alternative reaksjons- og straffegjennomføringsformer. Det er imidlertid en forutsetning at samfunnets sikkerhet til enhver tid skal være ivaretatt. Departementet vil blant annet vurdere å utvide rammene for bruk av samfunnsstraff og deldom, utvide ordningen med narkotikaprogram med domstolskontroll til resten av landet, endre bestemmelsen om minstestraff for fengsel og erstatte fengsel med samfunnsstraff når boten ikke kan betales.

Straffegjennomføringsloven gir ulike muligheter for å gjennomføre ubetinget fengselsstraff utenfor fengsel. For enkelte grupper kan denne type straffegjennomføring ha en særlig god rehabiliterende effekt. Nytt er prøveordning med elektronisk kontroll. Justisdepartementet etablerer høsten 2008 en forsøksordning med elektronisk kontroll som en ny straffegjennomføringsform utenfor fengsel. Det er vedtatt en lovendring som åpner for at domfelte som skal fullbyrde opp til fire måneder ubetinget fengselsstraff eller har fire måneder igjen til forventet prøveløslatelse, kan søke om straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Det er i statsbudsjettet for 2008 bevilget 40 mill. kroner til å etablere forsøksvirksomhet i seks fylker. Det er kjøpt inn 160 "fotlenker" som innebærer at man har en kapasitet på 130 plasser til enhver tid.

Innsatte i fengsel er ingen homogen gruppe, og mange har behov for spesiell tilrettelegging. I meldingen drøftes rehabiliteringstiltak for særlig grupper innsatte. Dette gjelder varetektsinnsatte, forvaringsdømte, barn og unge, samiskspråklige innsatte og domfelte, innsatte med utenlandsk statsborgerskap herunder innsatte domfelt av Jugoslavia-domstolen og den internasjonale straffedomstolen (ICC), og innsatte med psykiske problemer og store atferdsavvik. Kvinnelige innsatte omtales også særskilt fordi de tallmessig utgjør en så liten andel av de innsatte.

Samarbeid på tvers av etatene, forvaltningssamarbeidet, har lange tradisjoner i norsk straffegjennomføring og er lovfestet i straffegjennomføringsloven. En rekke samarbeidsavtaler og felles instrukser har som formål å klargjøre ansvarsfordelingen, styrke samarbeidet mellom tjenestene, og bidra til bedre løsninger. Avtalene og instruksene skal sikre domfelte gode tilbud både før, under og etter straffegjennomføring. I meldingen foreslår Regjeringen flere tiltak for å styrke forvaltningssamarbeidet under straffegjennomføringen.

Den alminnelige rettsoppfatning har også sammenheng med hvordan ofrene ivaretas etter et lovbrudd. I meldingen omtales generelle tiltak for å styrke ofrenes interesser og enkelte spesielle tiltak knyttet til kriminalomsorgens ansvarsområde. Blant annet vil Regjeringen bidra til å gjenopprette balansen for offeret gjennom å tilby restorative justice på ethvert tidspunkt under straffegjennomføringen.

Kriminalomsorgen må i sterkere grad involvere de pårørende som ressurs. Dette vil kunne redusere skadevirkningene av fengselsoppholdet for pårørende, også for innsattes barn. Oppgaven med tilrettelegging for samvær med familie skal prioriteres. Hvert fengsel skal utpeke en eller flere tilsatte med særlig ansvar for tilrettelegging av besøk, slik at praksis blir mer lik og pårørende har en fast instans å henvende seg til uavhengig av de tilsattes turnus.

1.4 Felles løft for tilbakeføringsarbeidet

Skal straffen virke, må tilbakeføringsarbeidet være planlagt og ivaretatt på en god måte.

Det som skjer ved og etter løslatelsen er avgjørende for hvordan det går med den straffedømte. Det er de første timene og dagene etter løslatelsen som er mest kritiske når det gjelder risiko for tilbakefall. Et minimum er at de mest grunnleggende behov for å kunne klare seg i samfunnet blir dekket. Det er denne "glippsonen" før støttetiltakene i frihet kan settes inn, som Regjeringens tilbakeføringsgaranti skal få bort. Regjeringens tilbakeføringsgaranti innebærer at kriminalomsorgen skal ha ansvar for at domfeltes behov for og rett til tjenester kartlegges så snart dommen mottas, at informasjon om behovene videreformidles til den etat som yter tjenesten og at dette skjer så tidlig at etaten har mulighet for å tilrettelegge tilbudet i god tid før løslatelse. Deretter er det de ulike etatene som yter tjenestene til domfelte på samme måte som til andre borgere. Den viktigste garantisten er domfelte selv. Tilbakeføringsgarantien vil ikke gi de ønskede resultater dersom ikke den straffedømte selv forplikter seg til å gjøre sitt for at samfunnets tilbud blir tatt imot og brukt etter forutsetningene.

Også ved straffegjennomføring i samfunnet har man erfart at tiden rett etter avslutning er meget kritisk med hensyn til risiko for tilbakefall. Mange av de hensyn som gjør seg gjeldende ved løslatelse fra fengsel, er også gyldige når straffegjennomføringen i samfunnet avsluttes.

I meldingen framheves sammenhengen mellom kriminalpolitikk- og velferdspolitikk. I St.meld. nr. 104 (1977–1978) Om kriminalpolitikken, ble det for første gang tatt til orde for at ansvaret for straffedømtes rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet ikke bare var tillagt Justisdepartementet. Meldingen ga uttrykk for det som nå er allment godtatt; at straffedømte ikke er fradømt sine borgerrettigheter, og at offentlige instanser er ansvarlige for å tilby sine tjenester også overfor domfelte og innsatte. Disse tjenestene er knyttet til levekår. Som beskrevet i meldingen, er dårlige levekår dokumenterte risikofaktorer for tilbakefall til ny kriminalitet.

En bred tilnærming til tilbakeføringen har også et solid faglig fundament. I meldingen er det understreket at redusert tilbakefall til ny kriminalitet krever mange ulike tiltak. Det er nødvendig både å gjøre noe med levekårene og tilby tiltak som bidrar til endring i den domfelte selv. Det understrekes også at tiltakene ikke må være enten i fengsel eller etterpå – det må være kontinuitet og en koordinert innsats fra alle berørte, ofte over lang tid.

Målet for straffegjennomføringen er en vellykket integrering i samfunnet. Et viktig virkemiddel for den praktiske tilretteleggingen er Regjeringens tilbakeføringsgaranti som er et felles kriminalpolitisk tiltak, for å redusere problemene med gjengangerkriminalitet. Redusert kriminalitet forebygger tap av liv og helse og sparer samfunnet for store utgifter. Garantien skal sikre at innsatte og domfelte, som i mange tilfeller tilhører de fattigste og mest utslåtte i vårt samfunn, kan få utløst de samme rettighetene som alle andre har, men som de på grunn av fengslingen ikke får adgang til. Den inneholder derfor ingen særrettigheter, men stiller tydelige krav til domfelte.

Tilbakeføringsgarantien er et offentlig ansvar. Det har imidlertid i mange år vært politisk enighet om at frivillige organisasjoner er viktige samarbeidspartnere når straffedømte skal finne tilbake til sin tilhørighet og rolle i lokalsamfunnet. Regjeringen vil invitere de frivillige organisasjonene til økt innsats og samarbeid med kriminalomsorgen om tilbakeføringsgarantien. De frivillige organisasjonene representerer et tilbud innenfor lokalsamfunn, kultur, religiøs virksomhet, idrett og fritidsaktiviteter som kriminalomsorgen eller andre myndigheter ikke kan oppfylle.

1.5 Konsekvenser og forutsetninger

Utviklingen av straffegjennomføringen som er skissert i meldingen, stiller store krav til kriminalomsorgen og vil medføre en rekke konsekvenser – både økonomiske og administrative. Men også andre konsekvenser, som for eksempel hvilke følger forslagene vil få for arbeidsmiljøet, er det etter Regjeringens mening viktig å vurdere og følge opp. Konsekvensene berører ikke bare kriminalomsorgen, men også en rekke andre.

Skillet mellom fengsel og friomsorg må bygges ytterligere ned, og samarbeidet med andre etater om den enkelte domfelte må starte langt tidligere enn i dag. Friomsorgskontorene vil i framtiden bære en større del av straffegjennomføringen. I hele kriminalomsorgen kreves kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling.

Departementet går inn for å videreføre dagens ordning med aspirantopptak og lønnet etatsutdanning. Det har vært vurdert en omlegging slik at fengselsskolen går inn i det ordinære høyskolesystemet, at lønn under utdanning faller bort, og at studentene ikke er sikret ansettelse i kriminalomsorgen etter endt utdanning. Norge har imidlertid en meget solid tjenestemannsutdanning i et internasjonalt perspektiv. Selv om grunnutdanningen for fengselsbetjenter etter Regjeringens mening er meget god, er det behov for både etter- og videreutdanning. Departementet går inn for at det foretas en faglig vurdering av undervisningstilbudet med tanke på hvordan undervisningen på Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) kan utvikles videre og tilpasses en moderne kriminalomsorg.

Dagens direktorat, Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, vurderes flyttet fra Justisdepartementet og etablert som en frittstående organisatorisk enhet. Kriminalomsorgen forøvrig må organiseres slik at det lokalt blir gode arenaer for samarbeidet med andre etater.

Selv om tilsynsordningen ble vurdert for bare få år siden, i forbindelse med straffegjennomføringsloven av 2001, mener departementet ordningen bør gjennomgås på ny. Dette gjelder særlig kravet om at tilsynsmyndigheten skal være en aktiv kontrollinstans med kompetanse og ressurser som sikrer tilstrekkelig innsyn i kriminalomsorgens virksomhet. Både praktiske og prinsipielle sider av tilsynsvirksomheten bør vurderes.

For å nå målene som er beskrevet i meldingen, er det en rekke arbeidsprosesser i kriminalomsorgen og mellom kriminalomsorgen og samarbeidspartnerne som må endres. Det er derfor et stort behov for nye IKT-løsninger, som også ivaretar personvernhensyn bedre enn dagens verktøy.

Forslagene i meldingen representerer den retningen Regjeringen og Justisdepartementet ønsker for straffegjennomføringspolitikken i framtiden. Omleggingen i straffegjennomføringspolitikken må derfor ses i et perspektiv på fem til ti år. Regjeringen vil komme tilbake til forslag om og iverksetting av mulige tiltak i denne meldingen i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.