Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift og
formålet er å skaffe staten inntekter. Avgiften er en svært viktig
inntektskilde for staten og gir om lag 200 mrd. kroner i årlige
inntekter. Det er sentralt at merverdiavgiften til enhver tid er
utformet slik at den i størst mulig grad omfatter forbruk generelt.
Merverdiavgiftsreformen i 2001 innebar at det også ble innført generell avgiftsplikt
på omsetning av tjenester. Reformen var helt nødvendig for å sikre
merverdiavgiftsinntektene når tjenestene vokste som andel av forbruket.
Norge har imidlertid fortsatt et smalere merverdiavgiftsgrunnlag
enn våre viktigste handelspartnere innen EU. Dette innebærer at
mulighetene for å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget bør vurderes
ytterligere i tillegg til at unntak, fritak og andre særordninger
bør unngås.
Ved handel over landegrensene bygger det norske
merverdiavgiftssystemet på destinasjonsprinsippet. Dette sikres
ved at utførsel av varer og tjenester fra merverdiavgiftsområdet
(definert i merverdiavgiftsloven som det norske fastlandet og alt
område innenfor territorialgrensen, men ikke Svalbard, Jan Mayen
eller de norske bilandene) er fritatt for norsk merverdiavgift (nullsats),
og at det skal betales norsk merverdiavgift ved innførsel av varer
og tjenester til merverdiavgiftsområdet.
Særlige utfordringer reiser seg ved utformingen av
merverdiavgiftssystemet når det gjelder internasjonal tjenestehandel
generelt og elektronisk handel (e-handel) spesielt. Det er bred
internasjonal enighet om at tjenester i utgangspunktet bør avgiftsbelegges
der hvor de forbrukes. Samtidig søker man å utforme regelverket
slik at samme tjeneste ikke avgiftsbelegges i flere jurisdiksjoner
(dobbel avgift) eller ikke avgiftsbelegges i noen jurisdiksjoner
(ingen avgift). Den løsningen som er valgt innen EU, som også har bred
støtte innen OECD, er at elektroniske tjenester skal avgiftsbelegges
hvor mottakeren er hjemmehørende.
Mens merverdiavgiftsplikten for innførsel av
varer ble etablert ved innføringen av merverdiavgiften i 1970, ble
det først avgiftsplikt ved innførsel av tjenester med virkning fra
1. juli 2001. Denne avgiftsplikten gjelder ved kjøp av fjernleverbare
tjenester fra utlandet hvor mottaker er næringsdrivende eller offentlig
virksomhet hjemmehørende i merverdiavgiftsområdet. Ansvaret for
beregning og betaling av merverdiavgiften er lagt til mottakeren
(omvendt avgiftsplikt). Et viktig hensyn bak denne avgiftsutvidelsen
var å sikre at det verken oppstår dobbelt eller ingen avgift ved
omsetning over landegrensene. I forlengelsen av dette kommer dessuten
at det er en sentral målsetting ved utforming av merverdiavgiftssystemet
at det skal være likhet mellom norske og utenlandske tjenesteytere,
slik at merverdiavgiften ikke skal påvirke valget av om en tjeneste
kjøpes i Norge eller i utlandet.
Med virkning fra 1. desember 2004 ble det også innført
merverdiavgiftsplikt når privatpersoner og andre ikke-næringsdrivende
kjøper elektroniske kommunikasjonstjenester fra utlandet, Svalbard
og Jan Mayen. Dette vil typisk omfatte norske privatpersoner som
tegner mobilabonnement eller avtale om bredbåndstelefoni hos en utenlandsk
tilbyder. Oppkrevingsmekanismen med omvendt avgiftsplikt ble imidlertid
ikke ansett mulig å benytte i disse tilfellene. Tilbydere av elektroniske
kommunikasjonstjenester, som ikke har forretningssted eller hjemsted
i norsk merverdiavgiftsområde, skal derfor registreres i Merverdiavgiftsregisteret
ved representant. Endringen ble gjort for å sikre et nøytralt merverdiavgiftsregelverk
for internasjonale elektroniske kommunikasjonstjenester.
Med unntak av elektroniske kommunikasjonstjenester
foreligger det etter gjeldende rett ingen merverdiavgiftsplikt på
tjenester som kjøpes fra utlandet av privatpersoner hjemmehørende
i norsk merverdiavgiftsområde. Disse tjenestene vil normalt ikke
være avgiftsbelagt andre steder når de omsettes til privatpersoner
som er hjemmehørende i Norge, fordi dette anses som avgiftsfri eksport.
Tjenesten kan dermed kjøpes uten norsk og utenlandsk merverdiavgift.
En slik rettstilstand medfører konkurransevridninger i disfavør
av tjenestetilbydere etablert i Norge ved at det skal beregnes merverdiavgift
med 25 pst. ved innenlands norsk omsetning, mens det ikke foreligger
avgiftsplikt på tilsvarende tjenester som kjøpes utenfor merverdiavgiftsområdet.
Framveksten av ny teknologi og økende handel over
landegrensene gjør at stadig flere tjenester er tilgjengelige for
norske privatpersoner over internett mot betaling. Blant annet er
musikk, film, video, nyheter og andre tradisjonelle tv-programmer
områder som er godt egnet for tjenesteleveranser som består i nedlasting
av filer eller avspilling (streaming) over nett. En rekke aktører
tilbyr nå slike tjenester. Markedet for nedlasting av elektroniske
bøker i tekstformat er også økende.
Som nevnt er det i dag ikke merverdiavgiftsplikt på
elektroniske tjenester som kjøpes fra utlandet av privatpersoner
hjemmehørende i Norge. Dette er ikke en ønsket rettstilstand. Over
tid kan omfanget av slik tjenesteomsetning fra utlandet bli stort
og det er viktig at merverdiavgiftssystemet også omfatter dette
forbruket. Elektroniske tjenester har dessuten vært merverdiavgiftspliktig
ved innenlands omsetning siden 2001 og det er viktig å gi like avgiftsmessige
konkurransevilkår for alle som tilbyr slike tjenester til norske
forbrukere.
På denne bakgrunn mener Finansdepartementet at
det er nødvendig med en endring i merverdiavgiftsloven for blant
annet å sikre lik merverdiavgiftsplikt for innenlands omsetning
og innførsel av elektroniske tjenester.
Finansdepartementet foreslår at det skal beregnes
merverdiavgift med den alminnelige satsen på 25 pst. når privatpersoner
hjemmehørende i Norge kjøper elektroniske tjenester fra utlandet.
I tillegg til privatpersoner vil også andre mottakere enn næringsdrivende
og offentlig virksomhet omfattes av forslaget. Ved innenlands omsetning
av elektroniske tjenester gjelder en slik merverdiavgiftsplikt allerede
i dag. Dessuten vil kjøp fra utlandet være merverdiavgiftspliktig
dersom mottakeren er næringsdrivende eller offentlig virksomhet hjemmehørende
i merverdiavgiftsområdet.
Forslaget innebærer således en utvidelse av merverdiavgiftsplikten
ved leveranser av elektroniske tjenester over landegrensene ved
at mottakerkretsen nå også vil omfatte privatpersoner eller andre
aktører som ikke er næringsdrivende eller offentlig virksomhet.
Denne tjenestetypen er allerede avgiftspliktig i dag, og forslaget
innebærer kun en likestilling mellom innenlands omsetning og kjøp
av slike tjenester fra utlandet. Etter forslaget skal det eksempelvis beregnes
merverdiavgift ved nedlasting av musikk mot betaling uavhengig av
om musikken kjøpes fra norsk eller utenlandsk tilbyder.
Tilsvarende foreslås det at levering av elektroniske
tjenester skal fritas for norsk merverdiavgift når mottakeren er
hjemmehørende utenfor merverdiavgiftsområdet. Dette gjelder i dag allerede
for mottakere som anses som næringsdrivene eller offentlig virksomhet,
men vil utvides til å gjelde også andre mottakere, slik som privatpersoner.
Fordi det systemteknisk og kontrollmessig er ansett
tilnærmet umulig å pålegge en privatperson å betale merverdiavgift
gjennom oppkrevingsmåten med omvendt avgiftsplikt, vil Finansdepartementet
foreslå at ansvaret for beregning og betaling av norsk merverdiavgift
skal ligge hos tilbydere av elektroniske tjenester. Tilbydere av
elektroniske tjenester som ikke har forretningssted eller hjemsted
i merverdiavgiftsområdet kan i utgangspunktet registrere seg ved representant,
jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 sjette ledd. Departementet ser imidlertid
behov for at tilbydere uten forretningssted eller hjemsted i merverdiavgiftsområdet
og som leverer elektroniske tjenester til privatpersoner i Norge, kan
etterleve sine rettigheter og plikter etter merverdiavgiftsloven
på en enklere måte. Det legges derfor opp til at denne gruppe tjenestetilbydere
kan velge å la seg registrere seg etter en forenklet registrerings-
og rapporteringsordning. Det er viktig å tilby enklere registreringsprosedyrer
som reduserer de administrative pliktene ved etterlevelse og som
er basert på elektronisk registrering og rapportering.
Dersom tilbyderne velger å etablere seg i merverdiavgiftsområdet,
vil det foreligge registreringsplikt etter de alminnelige bestemmelsene i
merverdiavgiftsloven, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd.
Departementet vil også presisere at reglene for de som i dag plikter
å beregne og betale merverdiavgift ved kjøp av fjernleverbare tjenester
ikke vil bli endret. Næringsdrivende og offentlig virksomhet som kjøper
elektroniske tjenester skal fortsatt selv beregne og betale merverdiavgift
gjennom oppkrevingsordningen med omvendt avgiftsplikt.
EU har etablert en forenklet registreringsordning for
tilbydere som ikke er etablert i EU og som omsetter elektroniske
tjenester til privatpersoner i EU. Departementet ser behov for også
i Norge å innføre en liknende forenklet registrerings- og rapporteringsordning.
Fordelen med en slik ordning vil blant annet være at tilbyderne
ikke behøver å benytte en stedlig representant. Til gjengjeld vil
ikke tilbyderne kunne trekke fra inngående merverdiavgift på anskaffelser
etter de alminnelige fradragsreglene i merverdiavgiftsloven, men
må søke om refusjon av inngående merverdiavgift.
Etter Finansdepartementet vurdering er det behov
for å få på plass en merverdiavgiftsplikt også for kjøp av elektroniske
tjenester fra utlandet så raskt som mulig. Det legges derfor fram
et slikt lovforslag i statsbudsjettet for 2011 uten forutgående
høring. Det vises til forslag til endringer i § 1-3, § 3-30 og § 6-22
i merverdiavgiftsloven.
Finansdepartementet foreslår at merverdiavgiftsplikten
trer i kraft med virkning fra 1. juli 2011. En tidligere ikrafttredelse
anser departementet ikke som realistisk. Det er viktig å få utformet
en registrerings- og rapporteringsordning som innebærer reelle forenklinger.
En sentral del av dette arbeidet er å utvikle tilfredsstillende tekniske
løsninger som legger til rette for elektronisk kommunikasjon og
rapportering. Dette trenger skatteetaten tid på å utvikle. I tillegg
nødvendiggjør lovforslaget om utvidet merverdiavgiftsplikt også
andre endringer i merverdiavgiftsloven. Dette gjelder blant annet registreringsbestemmelsene
i merverdiavgiftsloven kapittel 2 og bestemmelsene om ansvaret for
beregning og betaling i merverdiavgiftsloven kapittel 11. Det må
også tas stilling til andre sentrale lovspørsmål slik som eksempelvis
hvilke vilkår som skal settes til registrering, oppgaveplikt, dokumentasjon
og bokføringsplikt.
Finansdepartementet vil arbeide videre med de ulike
lovspørsmålene parallelt med at nærværende lovforslag om den materielle merverdiavgiftsplikten
behandles i Stortinget. Forutsatt at Stortinget slutter seg til
lovforslaget, vil de andre nødvendige lov- og forskriftsendringene
bli sendt på høring før departementet kommer tilbake til Stortinget
med lovsaken. Departementet legger således opp til at hele lovsaken
behandles av Stortinget i to runder. Det vil si at Stortinget først
tar stilling til spørsmålet om den materielle avgiftsplikten i forbindelse
med behandlingen av 2011-budsjettet, mens de andre lovendringene
som er nødvendige behandles av Stortinget våren 2011. På denne måten
kan lovendringene tre i kraft med virkning fra 1. juli 2011.
Provenyvirkningen av en slik merverdiavgiftsplikt
er usikker, men kan anslås til i størrelsesorden 150 mill. kroner
årlig. Bokført effekt i 2011 kan utgjøre 38 mill. kroner. Over tid
antas provenyet å bli betydelig større i takt med økende forbruk
av slike tjenester.
Forslaget er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel
17.
Det finnes lite offisiell statistikk over hvor
mye som omsettes i Norge av elektroniske tjenester betalt av forbrukerne.
Omfanget er dermed usikkert, men markedet synes å være sterkt voksende.
Det kan på usikkert grunnlag anslås at det vil omsettes elektroniske
tjenester i Norge for i overkant av 1 mrd. kroner i 2011. Det kan
antas at i underkant av 1/3 av omsetningen kan knyttes til salg
av musikk, ved nedlastning eller streaming. Videre antas at om lag
1/3 kan knyttes til spill, som nettspill og mobiltelefonspill. Den resterende
omsetningen antas å komme fra nedlastninger av programvare og lignende.
En stor del av omsetningen av elektroniske tjenester
antas å være knyttet til salg fra utenlandske aktører til privatpersoner.
Provenyvirkningene av en avgiftsplikt for slike tjenester kan på
usikkert grunnlag anslås til i størrelsesorden 150 mill. kroner
årlig. Hvis iverksettelse skjer fra 1. juli kan effekten i 2011
utgjøre om lag 75 mill. kroner påløpt og om lag 38 mill. kroner
bokført. Inntektene til staten vil avhenge av at utenlandske tjenestetilbydere
innberetter og betaler avgift. Provenyanslaget er usikkert og departementet
vil komme tilbake med eventuelt endringer i anslaget i forbindelse
med Revidert nasjonalbudsjett 2011. Over tid antas det at inntektene
til staten som følge av avgiftsutvidelsen vil bli betydelig større,
i takt med økende forbruk av slike tjenester.
Elektroniske tjenester kan tilbys norske forbrukere
i et internasjonalt marked og prisen kan være en viktig faktor for
hvor forbrukerne kjøper inn tjenestene. En utvidelse av avgiftsplikten
til også å omfatte elektroniske tjenester som leveres fra utlandet
vil derfor være nødvendig for å unngå en framtidig uthuling av merverdiavgiftsgrunnlaget.
Tilbydere uten forretningssted eller hjemsted
i merverdiavgiftsområdet og som leverer elektroniske tjenester til
privatpersoner i Norge vil ofte ha liten tilknytning til Norge.
Etter forslaget vil slike tjenestetilbydere få ansvar for beregning og
betaling av merverdiavgift til norske avgiftsmyndigheter. Dette
vil medføre økte administrative kostnader knyttet til etterlevelse
av sine plikter overfor norske avgiftsmyndigheter. Det legges imidlertid
opp til at denne gruppe tjenestetilbydere kan velge å la seg registrere
seg etter en forenklet registrerings-/rapporteringsordning. Målsettingen
vil blant annet være i størst mulig grad å forenkle de administrative
pliktene gjennom enklere registrerings- og rapporteringsprosedyrer.
Skattetatens administrative kostnader ved innføring
av merverdiavgiftsplikten er anslått til i størrelsesorden 5 mill.
kroner i utviklingskostnader og 2 mill. kroner i årlige driftskostnader. De
administrative kostnadene knyttet til etablering og drift av en
forenklet registrerings- og rapporteringsordning vil imidlertid
bero på hvilke tekniske løsninger som velges. Anslaget er derfor
noe usikkert.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
slutter seg til regjeringens forslag til endringer i merverdiavgiftsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til merknad
i Innst. 3 S (2010–2011) og går imot innføring av merverdiavgift på
elektroniske tjenester fra utlandet til norske forbrukere og på
elektroniske bøker.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:
«I
I lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)
gjøres følgende endringer:
§ 6-3 annet ledd skal lyde:
Fritaket gjelder tilsvarende for parallellutgaver av
bøker omsatt som tjenester levert over internett eller annet elektronisk
nett.
Nåværende annet til fjerde ledd blir tredje
til nytt femte ledd.
II
Endringsloven trer i kraft 1. januar 2011.»
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti kan ikke se den prinsipielle forskjellen på e-bøker
og tradisjonelle bøker, og ønsker å innlemme e-bøker i merverdiavgiftsfritaket
som gjelder for litteratur for å sikre hensynet til bevaring av
norsk språk og kultur.
Komiteens medlem fra Venstre mener
at regjeringens forslag til å innføre avgiftsplikt på elektroniske
tjenester som leveres fra utlandet til privatpersoner i Norge framstår
som svært lite gjennomtenkt og er preget av symbolpolitikk snarere
enn politisk realisme. Det framstår for dette medlem som
svært uklart hvordan dette skal implementeres, følges opp og etterprøves. Dette
medlem har stilt en rekke spørsmål til departementet knyttet
til innføringen av en slik ordning, og i beste fall fått svært mangelfulle svar. Dette
medlem viser bl.a. til at EU i realiteten først har planer
om å innføre en tilsvarende ordning fra 2015, men at det også her gjenstår
en rekke ubesvarte spørsmål.
Dette medlem mener også at det
ikke er noe logikk i at det er en beløpsgrense for 200 kroner for
tollfri import som plutselig skal gjelde for alt annet enn elektroniske
tjenester.
Dette medlem viser til Stortingets
behandling av hhv Dokument 8:53 (2009–2010) om innlemming av e-bøker
i merverdiavgiftsfritaket som gjelder for litteratur og Dokument
8:64 (2009–2010) om å innlemme aviser som distribueres elektronisk
i merverdiavgiftsfritaket som gjelder for aviser. Dette medlem støtte
helhjertet opp om begge disse forslagene fordi dagens regelverk
er ulogisk. Utviklingen i mediesektoren går fort, og det er avgjørende
at lovverket vårt er oppdatert og kan håndtere denne utviklingen.
Papirbøker – og etter hvert også parallellutgaver av bøker utgitt
som lydbøker – har momsfritak. Det er det ulogisk at e-bøker ikke har
samme vilkår. Det er ulogisk at aviser som distribueres elektronisk
ikke underlegges samme regelverk som papiraviser. Sistnevnte har
såkalt nullsats i merverdiavgiftssystemet.
For dette medlem er det uforståelig
at utgivelsesformat skal bestemme rammevilkårene for produksjon
og distribusjon av norskspråklig litteratur eller nyheter. Det er
svært lite prinsipielt å lage et kunstig skille mellom papirutgivelser og
digitale utgivelser. Dette medlem foreslår derfor
å likestille e-bøker og elektroniske utgaver av aviser med papirutgavene
i mva-regelverket.
Dette medlem fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«I
I lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)
gjøres følgende endringer:
§ 6-1 nytt annet ledd skal lyde:
Fritaket gjelder tilsvarende for parallellutgaver av
aviser omsatt som tjenester gjennom digitale overføringer.
§ 6-3 annet ledd skal lyde:
Fritaket gjelder tilsvarende for parallellutgaver av
bøker omsatt som tjenester gjennom digitale overføringer.
Nåværende annet til fjerde ledd blir tredje
til nytt femte ledd.
II
Endringene under I trer i kraft straks med virkning
fra og med inntektsåret 2011.»