I proposisjonen gjer departementet framlegg
om dessa endringane i forvaltningslova og straffegjennomføringslova:
innføring av eit
heimelsgrunnlag for behandling av personopplysningar i kriminalomsorga
presisering av kva for opplysningar som
er omfatta av teieplikta i benådningssaker
presisering av kven teieplikta til tenestemenn gjeld
regulering av teieplikta til tenestemenn
når det gjeld forhold som kan påverke tryggleiken ved straffegjennomføring
utanfor fengsla
paragrafoverskrift til straffegjennomføringslova § 7 a
konsekvensendring av straffegjennomføringslova
§ 7 bokstav f og § 44 fjerde ledd.
Kriminalomsorga behandlar svært mange personopplysningar
om domfelte og innsette – også opplysningar som er klart sensitive.
I tillegg behandlar kriminalomsorga personopplysningar om for eksempel
pårørande og andre som har kontakt med eller prøver å få kontakt
med domfelte eller innsette.
Personopplysningslova § 11 inneheld grunnkrava
til behandling av personopplysningar. Føresegna reknar opp fem kumulative
vilkår som alle må vere oppfylte for at behandlinga skal vere lovleg.
Personopplysningslova presiserer grunnvilkåret om at det må liggje
føre eit rettsleg grunnlag for behandlinga – dvs. eit behandlingsgrunnlag.
Medfører behandlinga særleg risiko for personvernet, må ein ha konsesjon
frå Datatilsynet.
Straffegjennomføringslova inneheld sentrale føresegner
om verksemda til og organiseringa av kriminalomsorga og set rammer
for straffegjennomføringa og etaten. Straffegjennomføringslova er
ei særlov som heimlar ein aktivitet som gjer det nødvendig å behandle
personopplysningar – også sensitive personopplysningar. Ifølge Datatilsynet
er dette likevel ikkje nok til å frita behandlinga frå konsesjon.
Behandlinga av personopplysningar må gå eksplisitt fram av særlova.
Departementet held fast ved framlegget i høyringsnotatet
om å regulere behandlinga av personopplysningar i eit nytt kapittel
i straffegjennomføringslova. Slik situasjonen er i dag, er det ikkje
behov for ei eiga registerlov, fordi behandlinga av personopplysningar
i kriminalomsorga i hovudsak er knytt direkte opp mot domfelte og
innsette. Denne behandlinga har derfor ein annan karakter enn lovpålagde
registeroppgåver i somme andre verksemder. Dess-utan gjeld personopplysningslova
fullt ut for kriminalomsorga, ulikt for eksempel delar av politiet
og påtalemakta. Departementet meiner derfor at behova til kriminalomsorga
er avgrensa til lovføresegner som presiserer eller gjer unnatak
frå dei allmenne reglane i personopplysningslova.
Eit sentralt spørsmål er kven som skal ha behandlingsansvaret
i kriminalomsorga. Behandlingsansvarleg er etter personopplysningslova
den som avgjer formålet med behandlinga av personopplysningar og
kva for hjelpemiddel som kan brukast. Den definisjonen departementet
nyttar i utkastet, tek likevel, som framlegget til ny politiregisterlov,
utgangspunkt i definisjonen i personverndirektivet i staden for
den tilsvarande definisjonen i personopplysningslova. Den behandlingsansvarlege
er etter dette definert som den som etter lov eller forskrift avgjer
formålet med behandlinga.
Når formålet med behandlinga blir fastsett i
lov, slik departementet gjer framlegg om, vil hovudoppgåvene til
den behandlingsansvarlege vere å sjå til og leggje forholda til
rette for at regelverket for behandlinga blir følgt. Den behandlingsansvarlege
har for eksempel ansvaret for tryggleik og hjelpemiddel, for at
behandlinga blir meld til Datatilsynet, og for trygginga av dei rettane
som den registrerte har i kraft av lova. Spørsmålet om kven som
skal vere behandlingsansvarleg i kriminalomsorga, kjem til å bli
vurdert nærmare når forskrifta skal utarbeidast.
Grunnlova § 20 gir Kongen i statsråd rett til
å benåde forbrytarar. Justisdepartementet førebur sakene. Benåding
kan kome på tale viss nye opplysningar etter domsseiinga gjer at
spørsmålet om fullføring av straffa kjem i eit anna lys. Benåding
er ei individuell ettergiving av straff og gjeld alle typar straff.
Ved kgl. res. 5. juni 1981 er retten til å avslå benådingssøknader delegert
til Justisdepartementet. Vedtak i Justisdepartementet om å avslå
ein søknad om benåding kan påklagast til Kongen i statsråd.
Benåding kan innebere at den domfelte blir heilt friteken
for straffa, eller at straffa blir gjord mildare. Eit benådingsvedtak
kan også innebere at den som har byrja å sone ei fengselsstraff,
slepp å sone resten av straffa, eventuelt at resten av straffa blir
gjord om til vilkårsdom. Vedtak i saker om benåding av lovbrytarar,
medrekna avslag på benådingssøknader i Justisdepartementet, er unnatekne
frå reglane om grunngivingsplikt i forvaltningslova.
Saksdokument i forvaltninga, journalar og liknande
register for forvaltningsorganet er offentlege så langt det ikkje
er gjort unnatak i lov eller forskrift med heimel i lov. Når det
er høve til å gjere unnatak frå innsyn, skal organet likevel vurdere
å gi heilt eller delvis innsyn. Det følgjer av offentleglova at
opplysningar der det er lovsett teieplikt, er unnatekne frå innsyn.
Eit særmerke ved benådingssaker er at dei i svært
stor grad inneheld sensitive personopplysningar. Dette gjeld blant
anna opplysningar om helsa til den enkelte søkjaren. Ved slike opplysningar
er det i hovudsak lovsett teieplikt, noko som set grenser for meiroffentlegheit.
Departementet la til grunn i sitt endelege svar til Sivilombodsmannen
i saka frå 2005, der Justisdepartementet nekta Dagens Næringsliv
innsyn i dokument og opplysningar i ei benådingssak, at opplysningar
om utfallet av ei benådingssak, det vil seie om ein namngitt person
er benåda eller ikkje, ikkje er omfatta av lovfesta teieplikt.
I samband med behandlinga av ny offentleglov bad
justiskomiteen på Stortinget i Innst. O. nr. 41 (2005–2006) regjeringa
om å gå igjennom den gjeldande lovgivinga for benådingssaker og kome
tilbake til Stortinget med framlegg til korleis ein kan gjennomføre
meir openheit i benådingssaker.
I høyringsnotatet skriv departementet at det
er eit klart behov for uttrykkjelege reglar om kva for innsynsrett
det skal vere i benådingssaker. Som justiskomiteen peiker på, er
benådingsinstituttet avhengig av tillit frå folk for å kunne fungere. Men
lovgivaren står overfor vanskelege avvegingar der omsynet til det
behovet ålmenta har for innsyn i benådingssaker, må vegast mot det
behovet domfelte har for vern mot slikt innsyn. Offentleggjeringa
kan røpe til dels svært sensitive opplysningar eller gi indikasjonar
på sensitive omstende som er knytte til dei personlege forholda
til straffedømde. Det kan for eksempel gjelde helse, familieforhold,
seksuell legning, økonomi, arbeidsforhold eller rusproblem.
I høyringsnotatet gjer departementet framlegg om
eit nytt punkt 4 i forvaltningslova § 13 a som presiserer at det
ikkje er lovsett teieplikt om opplysningar om utfallet av ei benådingssak.
Jamvel om departementet nå legger ei anna lovtolking til grunn når
det gjeld innsyn i benådingssaker, holder departementet fast ved vurderinga
i høringsnotat om å presisere teie-pliktsreglane i forvaltningslova
for å unngå tolkingstvil i framtida. Departementet leggjer til grunn
at gjeldande rett går ut på at det ikkje gjeld teieplikt for opplysningar
om at ein namngjeven person har fått benåding eller ikkje. Lovframlegget
inneber såleis ei kodifisering av gjeldande rett. Stortinget ynsjer
meir openheit i slike saker. Etter departementet sitt syn gjer imidlertid
dei sterke personvernomsyna i slike saker at det ikkje er mogleg
med noko meir innsyn enn det som alt følgjer av gjeldande rett.
Ein må gjere ei interesseavveging mellom to viktige prinsipp, retten
til vern om privatlivet og offentlegprinsippet, sjå Grl. § 100 femte
ledd. I proposisjonen er det gjort nærmere greie for denne interesseavveginga.
Etter straffegjennomføringslova § 7 bokstav
h har alle som gjer teneste i kriminalomsorga, teieplikt om det
som vedkomande i samband med tenesta får vite om forhold som knyter
seg til tryggleiken i fengsla.
Etter ordlyden omfattar teieplikta berre forhold som
er knytte til tryggleiken i fengsla, og ikkje slike forhold som
knyter seg til gjennomføring av straff utanfor fengsel. Teieplikta
gjeld såleis ikkje forhold som er knytte til tryggleiken ved for
eksempel straffegjennomføring med elektronisk kontroll.
I høyringsnotatet gjer departementet derfor framlegg
om å endre § 7 bokstav h slik at alle som gjer teneste i kriminalomsorga,
har teieplikt om forhold knytte til tryggleiken uavhengig av om
straffa blir gjennomført i eller utanfor fengsel.
Departementet sluttar seg i hovudsak til framlegget
i høyringsnotatet. Det er likevel behov for å presisere framlegget
noko.
I tråd med systematikken i straffegjennomføringslova
elles bør § 7 a ha ei overskrift som kort fortel kva paragrafen
handlar om. Departementet går inn for denne overskrifta, som vik noko
av frå høyringsframlegget:
«Offentlige etaters opplysningsplikt overfor kriminalomsorgen.»
Etter gjeldande rett er det høve til å klage
på avgjerder i kriminalomsorga om å bringe brotssaker ved vilkårsdom
med narkotikaprogram og program mot ruspåverka køyring inn for retten etter
straffelova § 54 nr. 1 og 2. I straffegjennomføringslova § 7 f er
det derimot gjort uttrykkjeleg unnatak frå høvet til å klage for
saker kriminalomsorga bringar inn for retten etter straffegjennomføringslova
§ 44 andre ledd (prøvelauslating) og straffegjennomføringslova § 58
andre ledd (samfunnsstraff).
Slik departementet ser det, er det også heilt tydeleg
behov for unnatak frå klageretten for saker etter straffelova § 54
nr. 1 og 2. Grunngivinga for eit slikt unnatak er den same som for saker
om brot på særvilkår som er sette ved samfunnsstraff og prøvelauslating,
som kriminalomsorga bringar inn for retten.
Departementet gjer etter dette framlegg om ei tilføying
i straffegjennomføringslova § 7 bokstav f som heimlar unnatak frå
klageretten for saker som kriminalomsorga kan bringe inn for retten
etter straffelova § 54 nr. 1 og 2.
Da straffelova blei vedteken i 2005, gjorde
lovgivaren også endringar i andre lover, blant anna straffegjennomføringslova
§ 44 andre ledd. Ved lovendringa kom føresegna om omgjering av dom
på samfunnsstraff etter straffelova § 28 b første ledd bokstav a
til tilsvarande bruk på saker om gjeninnsetjing for fullføring av
reststraff etter prøvelauslating. Dette inneber at omgjeringskrav
no blir avgjorde ved dom, ulikt tidlegare, da retten avgjorde slike
krav ved orskurd. Ved ein feil blei § 44 fjerde ledd ikkje endra
på tilsvarande måte. Dette har skapt uvisse i praksis.
Departementet går inn for å byte ut ordet «kjennelse»
(orskurd) i fjerde ledd med «dom» slik at føresegna er i samsvar
med tidlegare lovvedtak om at omgjeringskrav blir avgjorde ved dom.
Framlegget om heimel for behandlinga av personopplysningar
i kriminalomsorga fører til eit behov for å leggje om dei administrative
rutinane og behov for opplæringstiltak for dei tilsette for å sikre
korrekt behandling av personopplysningar, men fører ikkje med seg
nemnande økonomiske eller administrative konsekvensar.
Framlegget om innsyn i benådingssaker inneber ei
kodifisering av gjeldande rett og vil ikkje føre til merarbeid ved
behandling av krav om slikt innsyn samanlikna med behandling av
slike krav i dag.
Dei andre framlegga gjeld mindre justeringar som
ikkje medfører administrative eller økonomiske konsekvensar.
Eventuelle meirutgifter som følger av forslaga vil
bli dekka innenfor gjeldande budsjettrammer.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jan Bøhler, Sigvald Oppebøen Hansen, Stine Renate Håheim, Thor Lillehovde
og Tove-Lise Torve, fra Fremskrittspartiet, Hans Frode Kielland
Asmyhr, Morten Ørsal Johansen, Åse Michaelsen og lederen Per Sandberg,
fra Høyre, André Oktay Dahl og Anders B. Werp, fra Sosialistisk
Venstreparti, Akhtar Chaudhry, og fra Senterpartiet, Jenny Klinge,
viser til Prop. 151 L (2009–2010) om endringer i forvaltningslova og
straffegjennomføringslova hvor regjeringen foreslår innføring av
hjemmelsgrunnlag for behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen,
presisering av hvilke opplysninger som er omfattet av taushetsplikten
i benådningssaker, en presisering av taushetsplikten til tjenestemenn,
samt kon-se-kvens-endring av straffegjennomføringsloven § 7 bokstav
f og § 44 fjerde ledd.
Komiteen støtter forslagene
om innføring av hjemmelsgrunnlag for behandling av personopplysninger
fordi forslagene vil styrke personvernet både til de domfelte/innsatte
og deres pårørende. Komiteen mener også at forslaget vil
tydeliggjøre hvem som har ansvaret for å behandle personopplysninger
i kriminalomsorgen. Dette vil styrke personvernet ytterligere.
Komiteen støtter departementet
i forslaget om å regulere behandlingen av personopplysninger i et
nytt kapittel i straffegjennomføringsloven. Komiteen er
enig med departementets vurdering av at det ikke er behov for en
egen registerlov, fordi behandlingen av personopplysninger i kriminalomsorgen
hovedsakelig er knyttet direkte opp mot domfelte. Komiteen mener
i likhet med departementet at behovene til kriminalomsorgen er avgrenset
til lovforslag som presiserer eller gjør unntak fra reglene i personopplysningsloven.
Komiteen viser for øvrig til
framlegget fra departementet som viser til at et sentralt spørsmål
i behandlingen av personopplysninger i kriminalomsorgen er hvem
som skal ha behandlingsansvaret. Da kriminalomsorgen behandler personopplysninger
både på lokalt, regionalt og sentralt nivå, støtter komiteen departementet
i at den konkrete plasseringen av behandlingsansvaret bør reguleres
i forskrift.
Komiteen viser til
Stortingets ønske om mer åpenhet i behandlingen av benådningssaker
fordi benådningsinstituttet er avhengig av tillit fra folk for å
fungere, jf. behandlingen av ny offentlighetslov i Innst. O. nr.
41 (2005-2006) hvor justiskomiteen ba regjeringen gå gjennom den gjeldende
lovgivningen for benådningssaker og komme tilbake til Stortinget
med forslag til hvordan en kan gjennomføre mer åpenhet i benådningssaker.
Komiteen ser dilemmaet i avveiningen
mellom hensynet til allmennhetens behov for innsyn i benådningssaker,
og hensynet til behovet domfelte har mot innsyn i sensitive personopplysninger. Komiteen mener
derfor at innsynsreglene må ta vare både på hensynet til allmennhetens
tillit til benådningsinstituttet og personvernet på en saklig og
god måte.
Komiteen støtter departementets
vurdering av at innsynsretten skal gjelde opplysninger som forteller
om en navngitt domfelt eller bøtelagt er benådet eller ikke og hvilken
reaksjon vedkommende blir benådet til. Komiteen støtter
videre departementets begrunnelse for dette standpunktet hvor det
legges særlig vekt på formålet i offentlighetsloven og de grunnleggende hensynene
som ligger bak prinsippet om retten til innsyn i offentlig virksomhet
– særlig hensynet til demokrati, kontroll og rettssikkerhet.
Komiteen støtter også departementets
vurdering om ikke å gå inn for en tidsavgrensning av innsynsretten
i benådningssakene slik som en har i straffedommene, fordi en slik
begrensning vil slå tilfeldig ut da benådning kan skje på ethvert
tidspunkt etter at dom har falt.
Komiteen mener at forslaget om
regler for innsyn, og presisering av hvilke opplysninger som er
omfattet av taushetsplikten i benådningssaker, vil gi større åpenhet.
En åpenhet om hvem som benådes og hvilke reaksjoner vedkommende
eventuelt blir benådet til, vil medvirke til at praksisen i benådningssakene
gjenspeiler den allmenne rettsoppfatningen. Dette vil etter komiteens mening
styrke den allmenne aksepten for og tilliten til benådningsordningen
i tråd med Stortingets uttalte ønske.
Komiteen viser for øvrig til
at Stortinget fører kontroll med avgjørelsene i forvaltningen av benådningssakene
gjennom at departementet sender halvårlige rapporter over benådningssakene
til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven
(behandling av personopplysninger i
kriminalomsorgen, innsyn i benådningssaker m.m.)
I
I lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
(forvaltningsloven) skal § 13 a nytt punkt 4 lyde:
4. at opplysninger om en
navngitt domfelt eller botlagt er benådet eller ikke og hvilke reaksjoner vedkommende
eventuelt blir benådet til, gjøres kjent.
II
I lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff
mv. gjøres følgende endringer:
Nytt kapittel 1a skal lyde:
Kapittel 1a. Behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen
§ 4a Forholdet til andre lover
Personopplysningsloven gjelder med utfyllende regler fastsatt
i dette kapitlet.
§ 4b Behandlingsansvarlig
Med behandlingsansvarlig menes den som etter lov eller
forskrift, alene eller sammen med andre, bestemmer formålet med
behandlingen og hvilke hjelpemidler som skal brukes.
§ 4c Formål med behandlingen av personopplysninger
Kriminalomsorgen kan behandle personopplysninger som er
nødvendige for å
a) planlegge, administrere og gjennomføre reaksjoner
og tvangsmidler etter straffegjennomføringsloven § 1,
b) opprettholde ro og orden og ivareta sikkerheten for ansatte,
innsatte, domfelte og samfunnet for øvrig,
c) sikre innsatte og domfelte tilfredsstillende forhold
under gjennomføringen og tilby dem et innhold som skal bidra til
å motvirke ny kriminalitet, herunder legge forholdene til rette
for tjenester fra andre etater med sikte på å fremme innsattes og
domfeltes tilpasning til samfunnet,
d) sikre barns rett til samvær med foreldrene under sikre
og trygge forhold,
e) varsle fornærmede eller dennes etterlatte, jf. § 7b.
§ 4d Hvem kriminalomsorgen kan behandle
personopplysninger om
Til formål nevnt i § 4c kan kriminalomsorgen behandle personopplysninger
om
a) domfelte og innsatte,
b) pårørende og andre som har kontakt med eller prøver å
oppnå kontakt med den domfelte eller innsatte,
c) personer som har eller søker å få tilgang til fengselsområder,
d) domfeltes eller innsattes barn og barnets pårørende eller
andre omsorgspersoner.
§ 4e Krav om forskriftsregulering av en behandling
Kongen gir forskrift om blant annet
a) hvilket rettslig grunnlag som hjemler behandlingen,
b) formålet med behandlingen,
c) hvem som er behandlingsansvarlig,
d) hvilke opplysningskategorier som kan registreres,
e) hvem i kriminalomsorgen som har tilgang til opplysningene,
f) adgangen til å utlevere opplysningene,
g) informasjonsplikt, innsyn, retting, sperring og sletting
av opplysninger,
h) informasjonssikkerhet og internkontroll.
§ 7 bokstav f første punktum skal lyde:
Beslutning om å fremme sak for retten etter § 44 annet
ledd, § 58 annet ledd eller straffeloven § 54 nr. 1 og
2 kan ikke påklages.
§ 7 bokstav h skal lyde:
h) Enhver som er tilsatt i eller utfører tjeneste eller arbeid
for kriminalomsorgen, har taushetsplikt om det vedkommende
i forbindelse med tjenesten får vite om forhold av betydning
for sikkerheten i fengslene og i forbindelse
med gjennomføringen av straff utenfor fengslene.
§ 7a ny overskrift skal lyde:
Offentlige etaters opplysningsplikt overfor kriminalomsorgen
§ 44 fjerde ledd skal lyde:
Hvis retten ved dom beslutter at den
prøveløslatte skal gjeninnsettes for hel fullbyrding av reststraffen, kan
kriminalomsorgen beslutte ny løslatelse på prøve selv om minstetidene
i § 42 første ledd ikke er oppfylt for reststraffens del.
III
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette
i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.
Oslo, i justiskomiteen, den 9. november 2010
Per Sandberg |
Tove-Lise Torve |
leder |
ordfører |