Premisser for et felles marked

Det er i lovforslaget lagt inn en rekke reguleringer for å få markedet til å fungere, og forslaget er harmonisert med det svenske markedet som har fungert siden 2003. Det er lagt opp til at anlegg må settes i drift innen utgangen av 2020 for å bli godkjent for tildeling av elsertifikater. Anleggene tildeles elsertifikater i 15 år, og det siste anlegget som godkjennes vil gå ut av elsertifikatmarkedet først ved utgangen av 2035. Etter lovforslaget kan elsertifikatmarkedet avvikles etter det.

Lovutkastet er innrettet mot etablering av et felles marked for elsertifikater med Sverige, og det forhandles en avtale mellom Norge og Sverige om å samarbeide om et felles elsertifikatmarked. Landene skal finansiere 26,4 TWh ny kraftproduksjon i 2020 gjennom elsertifikatmarkedet, og Norge forplikter seg til å finansiere 13,2 TWh elsertifikater i 2020. Dette vil Norge kunne rapportere til EU som et element i regnestykket som redegjør for fornybarandelen.

Innehavere av anlegg som produserer elektrisitet basert på fornybare energikilder kan delta i elsertifikatmarkedet, som innebærer at systemet er teknologinøytralt. Det tildeles elsertifikater ut fra løpende produksjon i 15 år. Elleverandørene blir pålagt en plikt til å dekke opp en andel av sluttkundenes elforbruk med elsertifikater. Landene skal selv avgjøre hvilket forbruk som skal legges til grunn for beregning av andelens størrelse, og hvilke forbrukergrupper som skal kunne bli pålagt å dekke kostnadene ved elsertifikatplikten.

Finansieringsforpliktelsen som er satt for Norge, påvirker ikke hvordan produksjonsøkningen fordeler seg mellom Sverige og Norge. Hvor stor faktisk økning av fornybar produksjon det blir i hvert land avhenger av faktorer som konsesjonspolitikken, tilgangen på overføringsnett, utbyggingskostnader, kostnader ved nettilknytning og prisforventninger. Men departementet viser til at utforming av den generelle energipolitikken som påvirker utbyggingstakten, vil være opp til det enkelte land. Det er lagt opp til at landene skal orientere hverandre ved endringer i generelle rammebetingelser som kan påvirke konkurranseforholdet vesentlig.

I tråd med overenskomsten med Sverige mener regjeringen grunnprinsippet bør være at elsertifikatsystemet skal være tilstrekkelig støtte for å framdrive investering i anlegg for fornybar elproduksjon. Anlegg bør derfor ikke samtidig kunne få støtte utover elsertifikatsystemet. Eventuell framtidig støtte til anlegg for fornybar elproduksjon utover elsertifikatsystemet skal besluttes i samråd mellom landene. Hvis landene ønsker å støtte en viss teknologi på egen hånd, bør denne teknologien ikke omfattes også av elsertifikatsystemet.

Det er en forutsetning for å bli elsertifikatberettiget at anlegget har alle nødvendige konsesjoner, men konsesjonssystemet for elproduksjon vil ikke bli endret som følge av innføringen av et felles elsertifikatmarked.

På norsk side er hovedregelen at elleverandørene har plikt til å kjøpe elsertifikater. Det er beregnet kvoter for kjøp av elsertifikater, som er basert på elforbruket til alle som i dag er pliktige til å betale elavgift. Elsertifikatprisen vil påvirkes av elprisen og utbyggingskostnadene, herunder tilgangen på nye prosjekter. Elprisen påvirkes igjen av CO2-kvoteprisene, utbyggingen av overføringskapasitet, etterspørselsutvikling, nivået på fornybarsatsingen mv. Økt produksjon som følge av elsertifikatmarkedet kan føre til at prisen på elektrisitet går ned i visse situasjoner. Dermed vil eksisterende kraftprodusenter som ikke får tildelt elsertifikater, kunne komme til å være med på å dekke noe av kostnadene ved å nå målet i et elsertifikatmarked.

Elsertifikatsystemet krever at det etableres et system for utstedelse, handel og annullering av elsertifikater. Det skal opprettes et elektronisk register, og det må føres tilsyn med utstedelse av elsertifikater, kvotepliktige aktører, markedet og virksomheten hos registeransvarlig.

I henhold til fornybardirektivet skal Norge ha et forpliktende mål for hvor stor andel av energiforbruket som skal dekkje opp med fornybar energi. Norge kan da regne inn den produksjonen som blir finan-siert gjennom elsertifikatmarkedet uavhengig av om produksjonsanleggene ligger i Norge eller Sverige. Rapporteringen i henhold til direktivet skal baseres på hvor mye landene har finansiert. Det er avtalt at et felles energiresultat på 26,4 TWh vil fordeles med 50 pst. på hvert av landene.

Den store satsningen på fornybar energi vil kreve en omfattende utbygging av overføringsnett i Norden som er nødvendig for at begge landene skal ha utbytte av de samlede investeringene. Det legges derfor vekt på betydningen av økt overføringskapasitet mellom Sverige og Norge.

Hovedpunkter i lovforslaget

Rett til elsertifikater

Fornybardirektivets definisjon av fornybar energi er lagt til grunn for nærmere definisjon av elsertifikatberettigede anlegg. For tiden er fornybardirektiv I gjeldende i EØS, mens fornybardirektiv II gjelder i EU. Ved innlemmelse av fornybardirektiv II i EØS-avtalen vil de samme reglene også gjelde i Norge. Vind, biomasse og vann er de viktigste fornybare energikildene som er egnet for elproduksjon og vil være dominerende i det felles elsertifikatmarkedet.

Det nye fornybardirektivet definerer den nedbrytbare andelen av avfall som biomasse. Energigjenvinning defineres derimot ikke som fornybart, og vil ikke kvalifisere for rett til elsertifikater. Pumpekraftverk som ikke fører til økt produksjon av fornybar elektrisk energi, vil ikke kvalifisere for rett til elsertifikater. Forbruket som medgår til pumpekraft er på den annen side ikke elavgiftspliktig, og vil følgelig heller ikke være elsertifikatpliktig.

Torv inngår ikke blant de energikilder som har rett til elsertifikater etter lovforslaget, og anses heller ikke som en fornybar energikilde under fornybardirektivet.

Enkelte høringsinstanser har påpekt behov for klargjøring av når et anlegg senest må være godkjent for å komme med i elsertifikatordningen. Det presiseres i lovforslaget § 8 at anleggene må idriftsettes før utgangen av 2020 for å kvalifisere for rett til elsertifikater. Gjennom fastsettelsen av elsertifikatkvotene bygges det opp en etterspørsel for å nå målet i 2020. Deretter vil kvotene gradvis avta. Det kan redusere de langsiktige prisforventningene betydelig, dersom tilbudet av elsertifikater i markedet kan fortsette å øke etter 2020. Det vil redusere elsertifikatmarkedets evne til å stimulere til ny produksjon.

Det legges ikke opp til å gi bindende forhåndsgodkjennelse av anlegg slik det gjøres i Sverige. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å gi forhåndsgodkjenning fordi det kan foregripe konsesjonsbehandlingen. Retten til elsertifikater defineres i lov og forskrift med størst mulig klarhet.

Det skal utstedes ett elsertifikat per megawattime produsert fornybar elektrisk energi, og tildelings-perio-den løper i 15 år for de anlegg som i driftsetter etter 1. januar 2012. Dette er tilsvarende som i Sverige.

Det er ikke satt noen tidsbegrensning på elsertifikatenes levetid. Elsertifikatene kan selges i et hvilket som helst år etter at de er tildelt. Etter utløpet av elsertifikatsystemets funksjonstid har ikke elsertifikatene lenger noen verdi eller funksjon. Mulighetene til å spare elsertifikater sikrer en viss fleksibilitet på tilbudssiden, og gjør markedet mer robust dersom det kommer inn lite ny produksjon et år, eller dersom elproduksjonen er lav som følge av lite vind eller tilsig av vann.

Elsertifikatplikten

Elsertifikatplikt er en plikt til pr. 1. april hvert år å inneha et visst antall elsertifikater for annullering i samsvar med loven. Lovforslaget legger elsertifikatplikt på enhver som leverer elektrisk energi til sluttbruker (elleverandører) og visse sluttbrukere. For elleverandøren vil innkjøp av elsertifikater være en kostnad som må holdes så lav som mulig for at han skal være konkurransedyktig.

Sluttbrukere som handler elektrisitet via en elleverandør skal forholde seg til en totalpris for elektrisk energi og elsertifikater.

For visse uttak til eget forbruk, og for kjøp til eget forbruk på Nord Pool Spot eller bilateralt, er elsertifikatplikten lagt direkte på forbrukersiden. Hvem som er elsertifikatpliktige må imidlertid også sees i sammenheng med definisjonen av beregningsrelevant mengde elektrisk energi, som i praksis vil bety at kraftintensiv industri blir skjermet for kostnadene ved å kjøpe elsertifikater.

Ny produksjon vil komme inn i ordningen gradvis og det vil akkumuleres en økende mengde elsertifikatberettigede anlegg i systemet. Tildeling av elsertifikater vil øke tilsvarende. Tildeling av elsertifikater vil gradvis bli redusert etter at tildelingsperioden for anleggene begynner å løpe ut. Elsertifikatkvotene er satt fram til 2035, og skal være et langsiktig signal til investorene for å vurdere investeringsbeslutninger.

Departementet viser til at NVE har vurdert hvor mye produksjon som kan komme de første årene av det felles markedet. Det er gitt en rekke konsesjoner de siste årene som ikke har resultert i utbygging ennå, men en del av disse er hindret av manglende nettkapasitet. Det er på denne bakgrunn lagt opp til en lineær opptrapping av etterspørsel etter elsertifikater. NVE anslår at tilbud og etterspørsel de første årene fra det norske markedet kan balansere slik elsertifikatkvotene nå er fastsatt i lovforslaget.

Basert på NVEs oversikt over anlegg under bygging legger departementet til grunn at produksjon som omfattes av overgangsordningen til elsrtifikater vil bli om lag 750 GWh. Det er tatt høyde for produksjonen i overgangsordningen ved fastsettelse av de årlige elsertifikatkvotene. De første kraftverkene som inngår i overgangsordningen hadde byggestart i 2004 og vil fases ut av systemet i løpet av 2019.

I beregningen av elsertifikatkvotene legger departementet til grunn at innehavere av vindkraftverk som har fått investeringsstøtte av Enova ikke vil benytte seg av overgangsordningen. Dette er en forutsetning som er basert på en vurdering av støttenivå opp mot en mulig elsertifikatinntekt.

Forvaltning av elsertifikatordningen

Det forutsettes i lovforslaget at NVE får delegert oppgaver. Departementet vil gi forskrifter for gjennomføring og utfylling av loven, samt være klageinstans for vedtak fattet av NVE. Nettselskapene plikter på forespørsel å gi NVE og de elsertifikatpliktige opplysninger om beregningsrelevant mengde elektrisk energi som leveres over nettselskapenes nett.

Lovforslaget forutsetter at det etableres et elektronisk elsertifikatregister. Nærmere regler om elsertifikatregisteret, drift av dette og den enkeltes plikter knyttet til registeret vil bli fastsatt i forskrift.

Registrering av elsertifikater i elsertifikatregisteret vil etter lovforslaget ha rettsvernsvirkning, jf. lovforslaget § 14. Begrepet «rettsvern» betyr at en rettighetshaver sikrer seg mot at senere rettighetshavers kjøp går foran (dobbeltsuksesjon). De foreslåtte rettsvernsreglene gir kjøperen også mulighet for ekstinksjon av innsigelser fra selgers hjemmelsmann. De foreslåtte lovreglene er basert på prinsippet om tidsprioritet, det vil si at prioritet gis etter hvilken rettighet som ble registrert først, og prinsippet om god tro. Dette er i samsvar med alminnelige prinsipper i norsk tingsrett.

Elsertifikatene skal utstedes først når produksjonsanlegget er godkjent som elsertifikatberettiget, elsertifikatkonto er opprettet i elsertifikatregisteret og produksjonen av elektrisk energi har startet. Utstedelsen av elsertifikater skal i prinsippet skje i takt med produksjonen. Utstedelse av elsertifikater vil være basert på opplysninger fra nettselskapene, som allerede i dag registrerer all elektrisitetsproduksjon og rapporterer dette til Statnett SF. Statnett er tiltenkt rollen som registeransvarlig.

Lovforslaget pålegger registeransvarlig fortløpende å offentliggjøre informasjon om overdragelser av elsertifikater i registeret. Det er lagt opp til at departementet i forskrift kan fastsette nærmere regler om innhenting og offentliggjøring av slik informasjon.

Det foreslås at det skal foretas kontroll av hvorvidt elsertifikatplikten er oppfylt hvert år. Dette skal skje ved annullering av elsertifikater etter § 20. Kontrollen vil bli gjort på grunnlag av opplysninger fra registeransvarlig og fra de elsertifikatpliktige. Ved manglende oppfyllelse av elsertifikatplikten vil det bli beregnet og ilagt en avgift.

Elsertifikatordningen forutsetter at elsertifikatene omsettes, slik at de elsertifikatberettigede får frigjort den verdi elsertifikatene representerer, og de elsertifikatpliktige får tilgang på elsertifikater som er nødvendig for å oppfylle elsertifikatplikten.

Departementet mener det ligger til rette for at markedsaktører vil kunne etablere markedsplasser for omsetning av elsertifikater. Myndighetenes rolle er å gi regler som gjør det mulig for aktørene selv å ivareta markedet for omsetning av elsertifikater. Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å lovregulere spørsmålet om oppgjørsplikt for handel i elsertifikater. Det overlates til markedsaktørene å vurdere hvorvidt de vil benytte oppgjørssentral.

Elsertifikatene er etter departementets vurdering omsettelige formuesobjekter, som reguleres av privatrettslige regler, og elsertifikater faller ikke inn under opplistingen av finansielle instrumenter i verdipapirhandelloven. Etter lovforslaget § 23 legges det opp til at det føres tilsyn også med handelen i elsertifikater.