1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Det vises i proposisjonen til at kommunal- og moderniseringsministeren etter Stortingets behandling av Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner, inviterte alle landets fylkeskommuner og Oslo kommune til å innlede prosesser med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker. Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag hadde allerede startet sine prosesser, og har våren 2016 gjort vedtak om å bli den første sammenslåingen i regionreformen.

I proposisjonen fremmer regjeringen forslag om å slå sammen Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylker til Trøndelag fylke, med virkning fra 1. januar 2018. Forslaget er i tråd med Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuners søknad av 27. april 2016 om sammenslåing til Trøndelag fylke.

1.2 Bakgrunn

Stortinget har vedtatt at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer i Norge, og har bedt regjeringen gjennomgå oppgavene til det regionale folkevalgte nivået parallelt med kommunereformen. Videre har Stortingsflertallet uttalt at «[n]ye oppgaver til regionalt nivå forutsetter at prosessen fører til færre fylkeskommuner/regioner av en viss størrelse», jf. Innst. 333 S (2014–2015).

På regionalt nivå er Norge delt inn i 19 fylker: 18 fylkeskommuner og Oslo kommune som har ansvaret for alle fylkeskommunale oppgaver innenfor kommunens grenser.

Fylkesinndelingen i Norge har vært preget av stabilitet siden landet på 1660-tallet ble delt inn i 12 amt.

Per 1. januar 2016 var det 313 370 innbyggere i Sør-Trøndelag, og 136 399 innbyggere i Nord-Trøndelag, henholdsvis landets 5. og 15. største fylke. Et samlet Trøndelag med om lag 450 000 innbyggere vil bli det 5. største fylket i innbyggertall. Arealmessig er begge fylkene blant de største, bak Finnmark, Nordland, Hedmark, Troms og Oppland. Et samlet Trøndelag på om lag 41 250 km2 vil bli landets nest største fylke i areal.

1.2.1 De lokale prosessene i Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag

Fylkestingene i Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag vedtok i oktober 2014 å igangsette en felles utredning om samling av trøndelagsfylkene. Fylkene satte selv følgende mål for prosessen:

«Målet er en region med livskraft, bærekraft og konkurransekraft. For å lykkes er det vesentlig å videreutvikle det folkevalgte regionale nivået, gjennom å effektivisere og styrke forvaltningen ved sammenslåing av fylkeskommunene. En slik styrking vil også gjøre fylkeskommunene bedre i stand til å ta på seg nye oppgaver.»

Utredningen omtalte følgende tema og områder: politiske avklaringer, balansert og bærekraftig utvikling, organisasjon og administrative forhold, administrasjonssenter, statens organisering, økonomiske forhold, tjenesteproduksjon og prosess. Utredningen ble gjennomført av fylkeskommunene selv under ledelse av en styringsgruppe, og fikk navnet «Trøndelagsutredningen». Arbeidet ble gjennomført med bred medvirkning fra ansatte i begge fylkeskommunene

Utredningen ble ferdigstilt innen fristen satt i mandatet, 1. november 2015. Politisk ledelse i de to fylkeskommunene framforhandlet på grunnlag av utredningen et forslag til intensjonsplan for hvordan sentrale spørsmål skal løses.

Om høringen

Trøndelagsutredningen og forslag til intensjonsplan ble lagt ut til offentlig høring i perioden 3. desember 2015 til 5. februar 2016. Den offentlige høringen henvendte seg både til enkeltpersoner og organiserte interessenter.

Høringsuttalelsene varierer med hensyn til hvor tydelig de uttaler seg om selve sammenslåingsspørsmålet. Noen uttrykker klart om de er for eller imot sammenslåing, og noen begrunner også standpunktet. Andre sier ikke noe om hva de mener om sammenslåing, og enkelte uttrykker hva de krever eller forventer dersom sammenslåing blir vedtatt. Noen baserer sine positive eller negative uttalelser på bestemte forutsetninger, men sier ikke noe om hvordan de stiller seg dersom forutsetningen innfris eller fjernes.

Åtte av 23 kommuner i Nord-Trøndelag og alle de 23 kommunene som har uttalt seg i Sør-Trøndelag er positive til sammenslåing.

I Nord-Trøndelag har bare to kommuner uttalt seg negativt, mens tre er betinget negative. Ti kommuner sier ikke noe om hvorvidt de er for eller imot sammenslåing.

Av statlige myndigheter uttrykker flere seg positivt til sammenslåing, mens ingen uttrykker seg negativt.

Se nærmere omtale av høringsuttalelsene i proposisjonen.

Høring av innbyggerne

Fylkeskommunene er ikke omfattet av regelen om innbyggerhøring i inndelingsloven § 10. Begge fylkestingene vedtok å gjennomføre en felles innbyggerundersøkelse. Det ble også arrangert fire store folkemøter i perioden, i tillegg til at det ble gitt orienteringer på relevante arenaer.

Samlet viser innbyggerundersøkelsen at 54 prosent er positive og 24 prosent er negative til Trøndelag fylke.

I Sør-Trøndelag er 58 prosent positive og 18 prosent negative, mens 43 prosent er positive og 37 prosent er negative i Nord-Trøndelag. Samtidig gir om lag 20 prosent av innbyggerne i begge fylkene uttrykk for at de hverken er for eller imot en fylkessammenslåing.

I Nord-Trøndelag ble det fremmet ønske om å avholde folkeavstemning om sammenslåingsspørsmålet. Fylkestinget vedtok å ikke avholde folkeavstemning.

Om vedtak fattet i fylkestingene

På bakgrunn av Trøndelagsutredningen, intensjonsplanen, høringsrunden og innbyggerundersøkelsen vedtok begge fylkestingene 27. april 2016 å søke «Stortinget om at Nord-Trøndelag fylke og Sør-Trøndelag fylke slås sammen til ett fylke fra 01.01.2018.» I Nord-Trøndelag fylkesting ble vedtaket gjort med 21 mot 14 stemmer. I Sør-Trøndelag fylkesting ble vedtaket gjort med 41 mot 2 stemmer.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet hadde innkalt til felles fylkestingsmøte samme dag, med forbehold om positive vedtak i begge fylkestingene, jf. inndelingsloven § 25. Kommunal- og moderniseringsministeren åpnet møtet, før fylkesordførerne overtok møtelederansvaret. I møtet ble navn og øvrige punkter i inndelingsloven § 25 diskutert. Etter felles fylkesting ble det satt nye fylkesting, som stadfestet enigheten fra fellesmøtet gjennom enstemmige vedtak i begge fylkestingene. Dersom Stortinget imøtekommer søknaden om sammenslåing, vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet følge opp med å legge til rette for kongelig resolusjon tidlig høsten 2016.

1.2.2 Regionreformen

Stortinget har bedt om en regionreform samtidig med kommunereformen. En sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag vil være første steg i regionreformen.

Sommeren 2015 inviterte regjeringen fylkeskommunene til å innlede drøftinger av sammenslåingsalternativer, med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker. Fylkeskommunene er bedt om å fatte vedtak innen 1. desember 2016. Deretter vil regjeringen foreta en samlet vurdering av regionstrukturen i lys av målene for reformen og kriteriene for regioninndelingen.

Regjeringen tar sikte på å legge frem forslag for Stortinget til ny struktur for det regionale folkevalgte nivået våren 2017, basert på fylkeskommunenes vedtak og regjeringens samlede vurderinger. Regjeringen har som mål å gjennomføre kommunereformen og endringer i regionalt folkevalgt nivå samtidig, slik at sammenslåing til nye kommuner og nye regioner kan tre i kraft fra 1. januar 2020.

1.3 Konsekvenser ved sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag

Det vil være både direkte og indirekte konsekvenser ved å vedta endringer i fylkesstrukturen. Det redegjøres i proposisjonen for konsekvenser ved en sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag.

1.3.1 Engangskostnader ved fylkessammenslåing

Det koster å gjennomføre store organisatoriske endringer. Manglende erfaringer gjør det vanskelig å fastslå omfanget av kostnader ved slike prosesser.

Inndelingsloven § 15 sier at «staten [gir] delvis kompensasjon for eingongskostnader som er direkte knytte til desse prosessane». Regjeringen ønsker som et utgangspunkt å legge til rette for at staten dekker nødvendige ekstrakostnader ved fylkessammenslåinger.

Departementet antar at kostnadselementene i stor grad vil være de samme som for kommunesammenslåinger. De største enkeltkostnadene har ofte vært knyttet til IKT. Departementet ser det som sannsynlig at kostnadene for fylkessammenslåinger vil kunne sammenlignes med sammenslåing av store kommuner.

Regjeringen vil legge til rette for en enkel modell der sammenslåinger som vedtas av Stortinget får utbetalt mellom 30 og 60 mill. kroner til dekning av engangskostnader. Støtten differensieres kun etter antall fylker i sammenslåingen, ved at det utbetales 15 mill. kroner per fylke som inngår i sammenslåingen.

Modell for dekning av engangskostnader i regionreformen (kroner).

Engangskostnader utbetales ved etablering av nye regioner, og ikke dersom det bare gjennomføres grensejusteringer. Dersom det etableres nye regioner som består av deler av nåværende fylker, vil departementet legge til grunn samme praksis som ved kommunesammenslåinger. Antall innbyggere i de enkelte delene vil være utgangspunktet for beregning av hvor stor andel av fylket som går inn i en sammenslåing, og størrelsen på engangskostnadene fastsettes i utgangspunktet ut fra de samme andelene.

I den foreslåtte modellen vil sammenslåingen av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag utløse statlige utbetalinger på 30 mill. kroner. Regjeringen vil også benytte denne modellen ved fremtidige sammenslåinger i regionreformen. Finansiering av støtten vil bli behandlet i de ordinære budsjettprosessene.

1.3.2 Fylkesnummer og kommunenummer

Norge er i dag geografisk delt inn i et logisk hierarkisk system på åtte siffer som vil bli påvirket ved en sammenslåing av to eller flere fylker:

• To siffer som viser til fylke;

• som bygges på med to siffer som viser til kommune;

• som bygges på med to siffer som viser til delområde;

• som bygges på med to siffer som viser til grunnkrets.

De fire første sifrene er kommunenummeret, som har en knytning til hvilket fylke kommunen ligger i. Eksempel: 1702 Steinkjer i 17 Nord-Trøndelag er delt opp i sju delområder. 17020101 Susegg er første av 65 grunnkretser i Steinkjer kommune (grunnkrets nr. 1 i delområde nr. 1).

I tillegg finnes det et liknende hierarki knyttet til matrikkelnummer og adresser.

Spørsmålet om hvordan man behandler fylkesnummer ved sammenslåing av fylker, og som en konsekvens av dette kommunenummer, er et spørsmål som må avklares på et tidlig tidspunkt i regionreformen.

Departementet mener at det er to alternativer som er aktuelle ved sammenslåing av fylker: 1) Nytt fylkesnummer og som en følge av dette tildeling av nytt kommunenummer for alle kommunene i det nye fylket. 2) Beholde fylkesnummeret for det befolkningsmessig største fylket og tildele nytt kommunenummer til kommunene i øvrige fylker.

Endring av fylkesnummer og kommunenummer vil ha størst konsekvens for de statlige felleskomponentene – Matrikkelen, Det sentrale folkeregisteret og Enhetsregisteret, og brukerne av disse. Omfattende endringer av fylkesnummer og kommunenummer i store registre som benyttes daglig, vil kreve god planlegging og ressurser. Kommuner som får nytt kommunenummer på grunn av fylkessammenslåingen må også tilpasse seg dette.

Det er enkelte elementer som må utredes videre. Regjeringen vil jobbe videre med disse to alternativene.

Det vises i proposisjonen til at det er nødvendig at dette spørsmålet er avklart tidlig høsten 2016 og vil inngå som en del av kongelig resolusjon høsten 2016.

Regjeringen vil behandle kostnader knyttet til dette i de ordinære budsjettprosessene.

1.3.3 Forholdet til valggjennomføring

1.3.3.1 Stortingsvalg

Det følger av Grunnloven § 57 at det skal være 19 valgdistrikter, som hver har ett utjevningsmandat. Mandatfordelingen mellom valgdistriktene beregnes hvert åttende år, jf. Grunnloven § 57. Endringer i befolkningstall i de ulike valgdistriktene kan føre til endringer i mandatfordelingen. Neste beregning skjer i 2020, i forkant av stortingsvalget i 2021.

Inndelingen i valgdistrikter fastsettes i valgloven § 11-1, der det slås fast at hvert fylke utgjør et valgdistrikt.

Inndelingen i valgdistrikter skal blant annet ivareta lokale interesser. Antall valgdistrikter har innvirkning på hvor proporsjonalt valgresultatet blir, både geografisk og partipolitisk. Valglovutvalget uttalte i NOU 2001:3 at det er et alternativ å avvikle valg uten at det er samsvar mellom fylker og valgdistrikter. Dersom det skal gjøres endringer i antall valgdistrikter ved stortingsvalg, krever dette en grunnlovsendring.

I tråd med de regler som følger av Grunnloven vil det ved stortingsvalget i 2021 gjennomføres valg fra to valgdistrikter i Trøndelag, nåværende Nord-Trøndelag og nåværende Sør-Trøndelag. Det vil også tildeles et utjevningsmandat til hvert valgdistrikt.

Da en sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag ikke vil tre i kraft før 1. januar 2018, vil ikke stortingsvalget i 2017 bli berørt. Stortingsvalget i 2021 vil derimot bli påvirket av et vedtak om sammenslåing, og det vil være nødvendig med tilpasninger i både lovverk og rutiner for valggjennomføring.

Det vil også føre til et behov for tilpasninger i valgadministrasjonssystemet EVA og manntallsuttrekket hos Skattedirektoratet, samt endringer i rutinene ved valggjennomføring i fylket.

Som det pekes på i Meld. St. 22 (2015–2016) vil departementet se nærmere på hvilke konsekvenser endringer i fylkesstruktur får for stortingsvalg.

Konsekvenser for valgloven

Avvikling av stortingsvalg i 2021 med to valgdistrikter i ett fylke vil kreve en rekke tilpasninger i valgloven.

Se proposisjonens pkt. 3.3.1 for nærmere omtale av disse.

Etter at Stortinget har fattet vedtak om sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag, vil departementet legge til rette for at det fremmes en proposisjon om endringer i valgloven i god tid før stortingsvalget i 2021.

Praktiske konsekvenser

Det vil også være praktiske konsekvenser av en sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag. Hvor man har stemmerett, avgjøres av i hvilken kommune man er registrert som bosatt i folkeregisteret. Rissa kommune i Sør-Trøndelag og Leksvik kommune i Nord-Trøndelag har søkt om sammenslåing i Trøndelag fylke. Som en del av kommunesammenslåingen må det gjøres en vurdering av hvilket valgdistrikt den nye kommunen skal tilhøre.

1.3.3.2 Fylkestingsvalg

Bestemmelser om fylkestingsvalg er fastsatt i valgloven. Ved fylkestingsvalg utgjør det enkelte fylke ett valgdistrikt. Hvert fylke har ett fylkesvalgstyre. Ved en sammenslåing av fylkene vil det være mulig å gjennomføre fylkestingsvalget i 2019 med nye Trøndelag fylke som en samlet valgkrets med ett fylkesvalgstyre. Fylkestinget må selv vedta hvor mange representanter som skal velges til det nye fylkestinget i henhold til kommuneloven § 7.

I henhold til valgloven § 6-1 kan samme parti eller gruppe kun stille én liste i hvert valgdistrikt, og de folkevalgte skal representere befolkningen i hele valgdistriktet. Dette vil ha konsekvenser for partienes fylkeslag, som må stille en felles liste til valget. Sammenslåing av partienes fylkeslag vil kunne få konsekvenser for utbetaling av partistøtte i en overgangsfase. Departementet vil se på hvordan en slik overgangsfase kan tilrettelegges mest mulig hensiktsmessig.

Størrelsen på valgkretsene påvirker den geografiske representasjonen. Det vil være viktig å legge til rette for at alle deler av fylket blir representert i fylkestinget. Partiene er ansvarlige for å sørge for den geografiske fordelingen på listeforslagene. Personvalg kan få større betydning for sammensetningen dersom det er flere velgere som benytter muligheten til å gi personstemme.

Velgere bosatt i Trøndelag fylke vil måtte forholde seg til ulike kretsinndelinger ved de to valgene i 2019 og 2021. Det kan være utfordrende å formidle at de gamle fylkene igjen er valgdistrikt i 2021. I selve valghandlingen vil dette ha liten praktisk betydning for velgeren, da det uansett er kommunen som gjennomfører begge valgene.

1.3.4 Inntektssystemet for fylkeskommuner

Det vises i proposisjonen til at kostnadsnøklene i inntektssystemet bør revideres ved større endringer i den regionale inndelingen og oppgaveporteføljen. Dette er også signalisert i regionmeldingen, jf. Meld. St. 22 (2015–2016). Inntektssystemet bør revideres med jevne mellomrom, og det vil derfor uansett være ønskelig med en revisjon av kostnadsnøkkelen rundt 2020.

Departementet mener at det ikke er riktig at fylkeskommuner skal tape i inntektssystemet på å slå seg sammen før et nytt inntektssystem for nye regioner er på plass. Departementet tilrår derfor at nye Trøndelag fylkeskommune kompenseres fullt ut for nettotap i utgiftsutjevningen som kan knyttes til endringer i kriteriedata som følge av sammenslåingen. Departementet tilrår videre at nye Trøndelag fylkeskommune får videreført tapskompensasjonen til Nord-Trøndelag fylkeskommune. Departementet legger til grunn at både tapskompensasjonen og kompensasjonen for tap knyttet til kriteriedata gis fram til neste revisjon av inntektssystemet eller fram til regionreformen trer i kraft.

1.3.5 Inndelingsloven, kommuneloven og lov om forandring av rikets inddelingsnavn

I Prop. 76 L (2015–2016) Endringar i inndelingslova og kommunelova (behandling av kommunesamanslåingar mv.) har departementet foreslått to lovendringer som har betydning for en sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuner. For det første foreslår departementet at også medlemmer av kommuneråd og fylkesråd kan velges til fellesnemnda. Forslaget har betydning for Nord-Trøndelag fylkeskommune som har parlamentarisk styreform.

For det andre foreslår departementet i proposisjonen å kodifisere praksis når det gjelder måten kommunestyret eller fylkestinget kan settes sammen på ved en sammenslåing. Lovforslaget omfatter også fylkestingene. Det har vært praksis ved tidligere sammenslåinger under vekslende regjeringer at det ikke er nødvendig å holde nyvalg høsten før sammenslåing. Konkret foreslås det å lovfeste uttrykkelig hjemmel for Kongen til å fastsette at det nye kommunestyret eller fylkestinget skal velges av og blant de valgte kommunestyrene eller fylkestingene og hjemmel til å korte ned valgperioden for dem som ikke blir valgt.

I brev 4. januar 2016 svarte departementet på spørsmål om alle medlemmene i begge fylkestingene kan inngå i det nye fylkestinget fra tidspunktet for sammenslåingen fram til ordinært fylkestingsvalg høsten 2019. Det nye fylkestinget ville i så fall få 78 medlemmer, hvilket bryter med kommunelovens krav om at fylkestingets medlemstall «skal være et ulike tall». Det ville derfor være nødvendig med unntak fra loven. Departementet viste til at ordfører vil ha dobbeltstemme ved stemmelikhet i fylkestinget, jf. kommuneloven § 35 nr. 1. Etter departementets vurdering er det aktuelt å benytte hjemmelen i inndelingsloven § 17 annet ledd til å gjøre unntak fra kommuneloven § 7 nr. 2 om at fylkestingets medlemstall skal være et ulike tall. Det vil derfor la seg gjøre for fylkeskommunene fram til neste ordinære fylkestingsvalg, å sette sammen det nye fylkestinget med 78 medlemmer.

Fordi Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuner i dag har ulik styreform, må fylkestingene både før og etter sammenslåingen ta stilling til styreform. Før sammenslåingen må de sittende fylkestingene votere over hvilken styreform den nye fylkeskommunen skal ha. Styreformen i den nye fylkeskommunen vedtas endelig når det nye fylkestinget konstitueres. Departementet vil sørge for nødvendige unntak fra kommuneloven § 18, jf. inndelingsloven § 17.

Fylkeskommunene har lagt opp prosessen slik at fellesnemnda skal bestå av alle fylkestingsmedlemmene.

1.4 Høringsrunde

Det fremgår av proposisjon at departementet ikke ser behovet for ytterligere høring av spørsmålet om sammenslåing av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylke.

1.5 Departementets vurdering

Regjeringen mener at det er riktig å legge til rette for sammenslåinger som er ønsket, og tilrår i proposisjonen at Stortinget vedtar sammenslåingen i tråd med søknad fra Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuner, som ønsker sammenslåing fra 1. januar 2018.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at det vil ha økonomiske og administrative konsekvenser både på kort og lang sikt å slå sammen to fylker til ett.

Departementet vil gi støtte til fylkeskommunene for å dekke omstillings- og prosesskostnader. Kommuner som får nytt kommunenummer vil få noen utgifter som følge av dette, men konsekvensen for enkelte statlige etater vil kunne være til dels store. Dette vil bli behandlet i de ordinære budsjettprosessene.

På langt sikt er det ventet at sammenslåingen vil gi en mer effektiv forvaltning, etter en overgangsfase med økte utgifter knyttet til gjennomføringen av sammenslåingen.

Departementet legger til grunn at sammenslåing av fylkeskommuner omfattes av arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse (kapittel 16), og at ansattes rettigheter vil bli ivaretatt i henhold til disse reglene.