Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av anskaffelsen og innfasingen av maritime helikoptre til Forsvaret (NH90)

Innhold

Til Stortinget

1. Sammendrag

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å undersøke årsakene til at NH90-helikoptrene ikke er levert og innfaset i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen omfatter primært perioden 2010–2017. Leverandøren har erkjent ansvar for forsinkelsene fram til 2011. I den grad undersøkelsen har avdekket vesentlige forhold som lå forut for 2010, er disse også inkludert.

Forsvarsdepartementet har det overordnede ansvaret for materiellinvesteringene i forsvarssektoren og er definert som prosjekteier for P7660 Enhetshelikopter til Forsvaret. Forsvarsmateriell (FMA) er ansvarlig for selve anskaffelsen av NH90. FMA er fra 2016 en egen virksomhet direkte underlagt Forsvarsdepartementet.

Forsvarsmateriell var før 2016 del av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO), som da var ansvarlig for anskaffelsen. Innfasingen av NH90 på Sjøforsvarets fartøyer involverer mange aktører og koordineres av Luftforsvarsstaben.

Forsvaret inngikk i 2001 kontrakt med Nato Helicopter Industries (NHI) om leveranse av 14 helikoptre av typen NH90. Anskaffelsens pris- og valutajusterte kostnadsramme er 8 018 mill. kroner, som er inkludert usikkerhetsavsetning, prosjektgjennomføringskostnader og merverdiavgift, jf. Prop. S 1 (2018–2019). Helikoptrene skulle leveres innen utgangen av 2008. Stortinget har gjennom de årlige budsjettproposisjonene fått beskrevet at forsinkelsene i all hovedsak skyldes mangler ved leveransene fra leverandøren.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

  • St.prp. nr. 1 (2000–2001) og Prop. 1 S (2011–2012) fra Forsvarsdepartementet med tilhørende innstillinger.

  • St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008.

  • Innst. S. nr. 39 (2005–2006) om Riksrevisjonens undersøkelse av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret.

  • Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar i vår tid.

  • Stortingets bevilgningsreglement.

En gradert rapport ble forelagt Forsvarsdepartementet ved brev 27. juni 2018. Departementet har i brev 20. august 2018 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

Riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 5. september 2018 og statsrådens svar 25. september 2018 følger som vedlegg til Dokument 3:3 (2018–2019). Rapporten er gradert «Begrenset» i henhold til lov om forebyggende sikkerhetstjeneste § 11 og § 12. Den inneholder også opplysninger som omfattes av instruks for behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter § 4. Rapporten er oversendt Stortinget som utrykket vedlegg.

1.1 Hovedfunn

  • Stortingets forutsetninger for anskaffelsen av NH90 og helikoptrenes operative evne er ikke oppfylt.

  • Status for det maritime helikoptret NH90 er at det er sterkt forsinket, gir færre flytimer enn forventet, har høyt vedlikeholdsbehov og høye driftskostnader:

    • store forsinkelser i anskaffelse og innfasing

    • svært få flytimer, lav tilgjengelighet og sterkt begrenset operativ virksomhet

    • stort vedlikeholdsbehov og høye driftskostnader

  • Rapporteringen til Stortinget har vært begrenset.

  • Sentrale årsaker til forsinkelsene er å finne både hos leverandøren og på norsk side:

    • Leverandøren NHI har en vesentlig del av ansvaret for forsinkelsene og endringer i leveransene.

    • Viktige forutsetninger for anskaffelsen er ikke fulgt opp godt nok.

    • Kontrakten med leverandøren har vesentlige svakheter.

    • Det har vært mangler i planleggingen og utilstrekkelig bemanning i Luftforsvaret og FLO/FMA.

  • Det har vært svak styring og lite effektiv koordinering i innfasingen av NH90.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Stortingets forutsetninger for anskaffelsen av NH90 og helikoptrenes operative evne er ikke oppfylt

Stortingets vedtak og forutsetninger for anskaffelsen av NH90, jf. St.prp. nr. 1 (2000–2001), St.prp. nr. 42 (2003–2004), Prop. 73 S (2011–2012), Innst. 7 S (2011–2012), jf. Prop. 1 S (2011–2012), er ikke oppfylt. Forsvaret skulle i henhold til den opprinnelige kontrakten ha mottatt åtte NH90 til Kystvakten og seks NH90 til fregattene i løpet av 2008. Status ved årsskiftet 2017/2018 er at Forsvaret har mottatt seks NH90 i en foreløpig versjon og ett i en endelig versjon. Helikoptrene vil være fullt operative i begge rollene på fregatter og kystvaktfartøy først om flere år. Ifølge Forsvarets GAP-analyse ser det også ut til at NH90 da bare vil gi en tredel av flytimene som Sjøforsvaret har behov for. NH90 har vist seg å være svært vedlikeholds- og kostnadskrevende i drift. Det har gitt få flytimer og lite operativ virksomhet fra fartøy.

Forsinkelsene har store negative konsekvenser for den operative evnen til kystvaktfartøyene og fregattene. Fregattene vil ha vært i tjeneste en betydelig del av sin antatte totale levetid før de får en av sine viktigste kapasiteter på plass og er fullt operative. Det har svekket fregattenes evne til antiubåt- og antioverflateoperasjoner samt egenbeskyttelse vesentlig. Under den langvarige innfasingen av NH90 har Kystvakten hatt redusert operativ evne. Uten helikoptre er Kystvaktens evne til å drive fiskerioppsyn, suverenitetshevdelse og bistå i søk- og redningsoppdrag vesentlig svekket.

1.2.2 Status for det maritime helikoptret NH90 er at det er sterkt forsinket, gir færre flytimer enn forventet, har høyt vedlikeholdsbehov og høye driftskostnader

1.2.2.1 Store forsinkelser i anskaffelse og innfasing

Både anskaffelsen og innfasingen av NH90 på Sjøforsvarets fartøyer er preget av hyppige utsettelser og store forsinkelser. Alle de 14 helikoptrene skulle opprinnelig vært levert innen utgangen av 2008. I mai 2018 er bare halvparten levert, alle unntatt ett i en begrenset øvelsesversjon. Planlagt siste leveranse er nå høsten 2022, 14 år senere enn opprinnelig planlagt. Det første helikoptret i endelig versjon som ble levert i 2017, har fortsatt vesentlige mangler i forhold til det som er avtalt. Disse elementene har stor betydning for mannskapets sikkerhet og helikoptrenes militære kapasitet.

Når det gjelder innfasingen av NH90 på fartøy, er ombyggingen av kystvaktfartøyene ferdig, og NH90 er nå godkjent for operasjoner på kystvaktfartøy. Det er imidlertid fortsatt usikkerhet om under hvilke lys-, vær- og vindforhold helikoptrene kan operere til og fra fartøy. Innfasingen av NH90 på fregattene er helt i startfasen. Alle fregattene vil ifølge dagens plan være ferdig tilpasset innen utgangen av 2022. Men også etter at helikoptrene er levert, helt fullverdige, og alle fartøyene er helt klargjort, vil det gå flere år før besetningene er trent og kan utnytte helikoptrenes egenskaper fullt ut.

1.2.2.2 Svært få flytimer, lav tilgjengelighet og sterkt begrenset operativ virksomhet

Hvert NH90 var forventet å kunne ha ca. 430 flytimer per år da det ble bestilt. Så langt har det vært langt færre. I 2017 fløy seks NH90 i foreløpig versjon til sammen 550 flytimer. Det gir i gjennomsnitt vel 90 timer per helikopter. Helikoptrene er vesentlig mindre tilgjengelig enn forutsatt: I 2017 var i gjennomsnitt bare ett av seks helikoptre tilgjengelig for testing og trening, resten var satt på bakken i påvente av vedlikehold. Reservedelssituasjonen er igjen blitt svært anstrengt og forsinker det tyngre vedlikeholdet betydelig.

Flytimene med NH90 på kystvaktskip er til nå i all hovedsak blitt brukt til testing, øving og godkjenninger for personell og i svært begrenset grad til ordinære operasjoner.

Andre land med NH90, også de som har kommet lenger i innfasingen enn Norge, sliter med lave flytimetall for NH90. Forsvaret anslår at man med 14 helikoptre først etter flere år vil klare å oppnå 2 100 flytimer i året, bare vel en tredel av det som var forutsatt som Marinens og Kystvaktens behov. Forsvarssjefen har i denne situasjonen anbefalt å prioritere flytimer med NH90 til fregattene og at det blir funnet andre løsninger for å dekke Kystvaktens behov, jf. Prop. 66 S (2017–2018). Riksrevisjonen deler vurderingen av at flytimetallene så langt tyder på at NH90 ikke vil kunne dekke både Marinens og Kystvaktens behov for helikopterstøtte. Forsvarsdepartementet viser til at Forsvarets forskningsinstitutt på oppdrag fra departementet har undersøkt muligheter, kostnader og konsekvenser ved ulike måltall for flytimer med NH90. Rapporten fra august 2018 konkluderer med at 14 NH90 fra 2023 vil kunne dekke både Marinens og Kystvaktens samlede behov på 5 400 timer per år. Det forutsetter blant annet tilstrekkelig tilgang på reservedeler, investering i mange nok vedlikeholdsdokker, betydelig lavere vedlikeholdsbehov per flytime og en større vedlikeholdsorganisasjon enn i dag. Riksrevisjonen viser til at det er betydelig usikkerhet ved forutsetningene om vedlikeholdsbehov og reservedelstilgang.

1.2.2.3 Stort vedlikeholdsbehov og høye driftskostnader

Vedlikeholdsbehovet for den foreløpige versjonen av helikoptret – målt som vedlikeholdstimer per flytime – er 15 ganger større enn opprinnelig forutsatt for den endelige versjonen. FMAs beregninger, med en forutsetning om 2 100 flytimer per år (150 timer per helikopter per år), viser at driftskostnadene blir svært høye.

FMA mener likevel at NH90 i endelig versjon vil bli mindre krevende å vedlikeholde enn den foreløpige versjonen. Erfaringstallene fra land som har hatt den endelige versjonen av NH90 en tid, kan imidlertid tyde på at vedlikeholdsbehovet vil fortsette å være høyt og at driftskostnadene blir tilsvarende høye. Riksrevisjonen peker på at noe av formålet med NH90-anskaffelsen opprinnelig var å redusere driftskostnadene for Forsvarets helikoptre. Situasjonen er nå at driftskostnadene for NH90 ser ut til å bli så høye at de trolig blir avgjørende for hvor mye flytid Forsvaret kan ta ut av NH90-systemet i årene framover.

Kostnaden for å anskaffe NH90 fra NHI ser ikke ut til å bli vesentlig endret fra hva som ble avtalt ved kontraktsinngåelsen i 2001. Samlede investeringskostnader for helikoptre og tilleggsutstyr, kostnader for bygg og anlegg, tilpasninger av fartøy med mer, samt driftskostnader i innfasingen av NH90 så langt, utgjør vel 11 milliarder kroner.

1.2.3 Rapporteringen til Stortinget har vært begrenset

Undersøkelsen viser at Forsvarsdepartementets rapportering til Stortinget om anskaffelsen og innfasingen av NH90 i Forsvaret til tider har vært knapp.

For det første har Forsvarsdepartementet i stortingsdokumenter framholdt at ansvaret for forsinkelsene i all hovedsak har vært leverandørens. Undersøkelsen viser at også Forsvaret og FMA har bidratt til forsinkelsen, særlig i innfasingen. Forsvarsdepartementet har gjennom resultatrapporter helt fra 2011 blitt orientert om forsvarssektorens svake evne til gjennomføring av materiellanskaffelser generelt og fra 2013 i NH90-anskaffelsen spesielt. Også gjennom andre saksdokumenter om NH90 og departementets deltakelse i koordineringsgruppen for prosjektet i årene 2011–2017 har departementet fått informasjon om at svak framdrift også skyldes forhold i Forsvaret og FMA.

For det andre har informasjonen til Stortinget ikke inneholdt opplysninger om det svært lave antallet flytimer oppnådd med NH90. Informasjon om status for innfasingen på fartøy har vært knapp.

For det tredje er det gitt lite informasjon om de alvorlige konsekvensene som forsinkelsene i innfasingen, det lave flytimetallet og helikoptrets foreløpige begrensninger har for fregattvåpenets og Kystvaktens operative evne.

God og utfyllende informasjon om disse forholdene vil være av vesentlig interesse både for Stortinget og allmennheten. Riksrevisjonen viser til Dokument nr. 3:9 (2006–2007) («Riksrevisjonens undersøkelse av Forsvarsdepartementets forvaltningspraksis og sporbarheten i de faglige råd som gis») og daværende forsvarssjefs uttalelse om at han må kvalitetssikre at det i budsjettproposisjonene ikke gis for optimistiske anslag for hva Forsvaret kan levere. Han pekte på at beskrivelsene i budsjettproposisjonen innenfor enkelte områder «er i overkant optimistiske». Undersøkelsen viser at de svenske forsvarsmyndighetene, som også opplevde store forsinkelser i leveransene av NH90, allerede i 2009 åpent erkjente at NH90 som fullverdig operativ kapasitet for anti-ubåtoperasjoner, ikke ville være klar før i 2020. I Sverige fikk man da en utredning, påfølgende debatt og beslutning om hva det svenske forsvaret skulle gjøre med hensyn til helikopterkapasitet i mellomtiden. Etter Riksrevisjonens oppfatning er informasjon med en dekkende situasjonsbeskrivelse, i samsvar med de rammene lovverket setter, en grunnleggende forutsetning for å kunne ha en opplyst forsvarsdebatt og for politiske prioriteringer og vedtak.

1.2.4 Sentrale årsaker til forsinkelsene er å finne både hos leverandøren og på norsk side

Undersøkelsen viser at NHI har en vesentlig del av ansvaret for forsinkelsene og endringer i leveransene. Det faktum at alle landene som tidlig på 2000-tallet bestilte NH90 i ulike versjoner, har opplevd store forsinkelser, tekniske utfordringer, høye vedlikeholdskostnader og betydelig færre flytimer enn forutsatt, er en klar indikasjon på dét. Men undersøkelsen viser at også faktorer på norsk side har vært medvirkende til ytterligere forsinkelser i innfasingen av NH90.

1.2.4.1 Leverandøren NHI har en vesentlig del av ansvaret for forsinkelsene og endringer i leveransene

NHI har selv erkjent ansvar for forsinkelsene fram til reforhandlingen av kontrakten i 2011. NHI har hatt store svakheter i kvaliteten på sine leveranser, og det har vært store mangler ved den tekniske dokumentasjonen som følger med anskaffelsen. Kommunikasjonen med NHI om tekniske forhold har også vært svært krevende og tatt lang tid.

NH90 var et høyteknologisk, helt umodent helikopter med høye feilrater. Vedlikeholdsbehovet som NHI la til grunn og markedsførte, var urealistisk lavt sammenlignet med det faktiske behovet. Sammen med NHIs mangelfulle reservedelsforsyning har dette ført til at helikoptrene i lange perioder har vært ute av drift. Når helikoptrene i tillegg kom med store forsinkelser, resulterte dette i en negativ spiral med få flytimer, forsinket integrasjon med fartøyene, motivasjonsproblemer og høyt gjennomtrekk blant personellet, særlig i Luftforsvaret.

1.2.4.2 Viktige forutsetninger for anskaffelsen er ikke fulgt opp godt nok

En forutsetning for anskaffelsen var at man skulle velge et helikopter som «i størst mulig grad» var basert på kjent teknologi, og det var «bestemt at materiellet skal være ferdig utviklet». FMA viser til at selv om NH90 og teknologien i mange av delsystemene var, og fortsatt er, umoden, så var den likevel kjent. Mange andre kilder og respondenter peker på at NH90 i stor grad var eller ble et utviklingsprosjekt, og at dette er en sentral årsak til forsinkelsene. Også dokumenter fra Forsvaret selv, før valget av NH90, pekte på utviklingsaspektet ved NH90 og at dette innebar risiko særlig for forsinkede leveranser. At det ble funnet nødvendig å gå inn for en stegvis leveranse med en foreløpig versjon først, styrker argumentet om at dette var et utviklingsprosjekt. Mye tyder derfor på at graden av utvikling som integreringen av alle de militære delsystemene i NH90-maskinen innebar, ble undervurdert. I tillegg bidro det store antallet versjoner og nasjonale særkrav til å øke utviklingsgraden i prosjektet.

Heller ikke forutsetningen om at det ved kjøp av helikoptre skulle stilles krav til leverandøren om dokumentert driftssikkerhet, ble gjort gjeldende ved valget av NH90. NHI hadde i 2000–2001 ikke noe å vise til om driftssikkerhet siden NH90 ikke var satt i produksjon. I de aktuelle evalueringsdokumentene var det ingen drøfting av denne forutsetningen med hensyn til valget av NH90.

NHI var et selskap uten produksjonserfaring, eid av fire ulike selskaper hjemmehørende i fire ulike land, alle med sterke bånd til sine respektive regjeringer. Det var tilsynelatende heller ingen begrensninger hos NHI av hvor mange versjoner de skulle kunne produsere av et helt nytt og uprøvd helikopter.

Selv om leverandøren NHI bærer en stor del av ansvaret for forsinkelsene, er det likevel etter Riksrevisjonens syn sterkt kritikkverdig at Forsvarsdepartementet og Forsvaret ikke gikk grundigere inn i beslutningsgrunnlaget for valget av NH90 i 2001, og at de ikke fulgte opp viktige forutsetninger for anskaffelsen godt nok og tok risikoen mer alvorlig. Dette har fått store konsekvenser for den operative evnen til både Kystvakten og fregattvåpenet.

1.2.4.3 Kontrakten med leverandøren har vesentlige svakheter

Undersøkelsen viser at det var flere svakheter ved prosessen med kvalitetssikring før kontrakten ble inngått. Da anskaffelsesprosjektet gjennomgikk ekstern kvalitetssikring, forelå det utkast til kontraktsdokumenter uten at disse ble gjort tilgjengelig for konsulentene som skulle kvalitetssikre prosjektet. De fikk heller ikke tilgang til anbudsgrunnlaget eller anledning til å kontakte NHI. Regelverket ble ikke brutt, men prosessen med konsulentselskapet i 2001 innebar etter Riksrevisjonens vurdering at man gikk glipp av en mulighet til å få råd om kontrakten som det da forelå utkast til.

En annen svakhet ved kvalitetssikringen var at Regjeringsadvokaten i 2001 hadde et utilstrekkelig grunnlag for å kvalitetssikre kontraktsvilkårene. Flere sentrale vedlegg ble ikke gjenstand for Regjeringsadvokatens kvalitetssikring. Etter Riksrevisjonens vurdering er det uheldig at vesentlig kontraktsdokumentasjon ikke var med i Regjeringsadvokatens kvalitetssikring.

Forsinkelsene i anskaffelsen ble så store og mange at det kontraktsfestede taket på dagmulkter ble nådd allerede før det første helikoptret ble levert i 2011. Forsinkelser etter 2011 gir derfor begrensede økonomiske konsekvenser for NHI. Dette var etter Riksrevisjonens vurdering uheldig, særlig siden den endelige versjonen av NH90 fortsatt ikke var ferdig designet, og Forsvaret på det tidspunktet ikke hadde mottatt et eneste helikopter. Etter Riksrevisjonens syn var virkemidlene i kontrakten ikke gode nok til å begrense forsinkelser fra leverandørens side etter 2011.

En annen svakhet ved kontrakten er at det fortsatt vil gå noen år før vedlikeholdsgarantien kan gjøres gjeldende. Etter Riksrevisjonens vurdering er dette uheldig siden NH90 er et svært vedlikeholdskrevende helikoptersystem.

I tillegg førte svak kvalitet i leveransene og dermed langvarige mottakskontroller til at mange av fasene i anskaffelsen og innfasingen kom parallelt i stedet for sekvensielt. Personellsituasjonen i Luftforsvaret og FLO/FMA ble dermed mer krevende.

Forsinkelsene før november 2011 ble kontraktsmessig gjort opp i tilleggsavtalen som partene inngikk i 2011. Om forsinkelsene etter 2011 har det vært både skriftlig og muntlig kontakt mellom FLO/FMA og NHI. FLO/FMA har godtatt å motta forsinkede helikoptre. I 2017 satte Forsvarsdepartementet i verk en ny gjennomgang av prosjektet og kontrakten. Flere alternativer ble vurdert, også et alternativ om å avbryte kontrakten på grunn av mislighold fra leverandøren. FMA anbefalte ikke denne løsningen fordi det etter deres vurdering ikke var rettslig grunnlag for å avbryte kontrakten, jf. Prop. 66 S (2017–2018) Investeringar i Forsvaret og andre saker.

Etter Riksrevisjonens vurdering har NHI hatt svake insentiver til å overholde kontraktsforpliktelsene når det gjelder leveranseplanene og å sørge for stabil reservedelsforsyning.

1.2.4.4 Det har vært mangler i planleggingen og utilstrekkelig bemanning i Luftforsvaret og FLO/FMA

Undersøkelsen viser at vesentlige deler av planverket for integreringen og driftssettingen av NH90 har manglet eller blitt utarbeidet sent, og dette har svekket framdriften av innfasingen.

Forsvaret manglet vesentlige deler av plangrunnlaget da materiellet begynte å komme. I henhold til rammeverket for styring av investeringsprosjekter i forsvarssektoren skal det for alle større materiellanskaffelser umiddelbart etter kontraktsinngåelse utarbeides en vedlikeholds- og forsyningsstudie og en plan for driften av materiellet. Det ble ikke gjort for NH90-anskaffelsens del. FLO hadde denne oppgaven før FMA overtok den i 2016. Uten en materielldriftsplan har Luftforsvaret manglet grunnlag for å be om ytterligere budsjettmidler og årsverk til vedlikeholdsavdelingen for et helikopter som er vesentlig mer krevende å vedlikeholde enn forutsatt. Men så lenge Forsvaret ikke har avklart det antallet flytimer som det har ambisjoner om å ta ut av systemet, er det vanskelig å fastsette vedlikeholdsbehovet og dimensjonere vedlikeholdsorganisasjonen. Etter Riksrevisjonens vurdering var det uheldig for framdriften at denne situasjonen fikk vedvare så lenge. Et første utkast forelå i juli 2017, men driftsplanen er fortsatt ikke godkjent.

Det forelå ingen vedlikeholds- og forsyningsstudie eller materielldriftsplan da reservedeler til den foreløpige versjonen av NH90 begynte å ankomme Bardufoss flystasjon i 2010. Forsvaret hadde ikke forberedt noe mottakssystem med infrastruktur og systemer for reservedelsforsyningen. Sammen med personellmangel i FLOs organisasjon lokalt og lange leveringstider på deler fra NHI bidro dette til at helikoptrene fikk lange perioder ute av drift de første årene etter at mottakene av dem startet i 2011.

Både anskaffelsen og spesielt innfasingen av NH90 på Sjøforsvarets fartøyer involverer et stort antall aktører og har gjort prosessen svært sammensatt og omfattende. En slik situasjon stiller store krav til samtidighet og god planlegging, slik at de relevante aktørene er på plass til avtalt tid med avtalt materiell og personell. Undersøkelsen viser at kompleksiteten i denne fasen ble undervurdert av Forsvaret. Forsvaret var ikke forberedt på de tekniske og organisatoriske utfordringene som innfasing av et avansert og større helikopter som NH90 ville innebære. Det ble ikke utarbeidet noen totalprosjektplan som forutsatt, selv om det var tema på møter i totalprosjektgruppen fra 2010. Manglende formalisering av, og plan for, totalprosjektet med så mange aktører, delleveranser og innbyrdes avhengigheter, er etter Riksrevisjonens vurdering en viktig årsak til den svake framdriften i de første årene av innfasingen. At integrasjonen ikke var inkludert i totalprosjektet fra starten av, var også uheldig. Det første helikoptret ble mottatt i 2011, likevel forelå det ikke noen overordnet plan for helikopter–skip-integrasjon før våren 2014. Sen planlegging kombinert med lav tilgjengelighet til helikoptre har forsterket samtidighetsutfordringene og forsinket framdriften.

Undersøkelsen viser videre at bemanningen både i Luftforsvaret og FLO/FMA har bidratt til at det ble forsinkelser. FLO og senere FMA har ikke hatt nok personell til å håndtere det store behovet for saksbehandling som innføringen av et moderne og høyteknologisk helikopter krever for design og ulike godkjenninger i prosessen. Uten slike godkjenninger har mange aktiviteter i innfasingen stoppet opp. En vedlikeholdsorganisasjon som ikke stod i forhold til vedlikeholdsbehovet, og tynn bemanning i reservedelsforsyningen, resulterte i lav tilgjengelighet til helikoptre og svak framdrift i integrasjon og driftssetting. Også anskaffelsesprosjektet P7660 led av personellmangel, og den ble ekstra prekær når fasene falt sammen i tid på grunn av NHIs forsinkelser. Anskaffelsesprosjektet i FLO/FMA har hatt vedvarende utfordringer med for lite personell gjennom store deler av prosjektets levetid uten at FLO/FMA har funnet effektive tiltak for å løse dette.

1.2.4.5 Det har vært svak styring, og lite effektiv koordinering i innfasingen av NH90

1.2.4.5.1 Etatsstyringen fanger for sent opp forsinkelser som skyldes interne forhold i Forsvaret

Forsvarsdepartementet har gjennom anskaffelsesperioden vært godt informert om forsinkelser og manglende kvalitet i helikopterleveransen som skyldes leverandøren. På høynivåmøter med leverandøren har departementet, sammen med FLO/FMA, spilt en aktiv rolle for å få framdrift i leveransene.

Når det gjelder forsinkelser som skyldes interne forhold i Forsvaret, tok det likevel lang tid før Forsvarsdepartementet iverksatte tiltak. Undersøkelsen viser at Forsvaret allerede i 2011 rapporterte at deres evne til å realisere materiellinvesteringer var under sterkt press på grunn av mange samtidige prosjekter og en stor total portefølje. Resultatrapporter i perioden 2011–2017 viser at status for NH90 har vært «ikke tilfredsstillende» (rød) eller «mindre tilfredsstillende» (gul). I rapporteringer i 2013 og 2014 trakk Forsvaret fram at det ikke hadde tilstrekkelig kapasitet og evne til parallelt å drive mottakskontroll og ferdigstille design og utvikling av NH90. I tillegg var det tekniske utfordringer ved å integrere NH90 med systemer om bord på kystvaktfartøy og fregatter. Forsvaret rapporterte at dette var sentrale årsaker til forsinkelsene.

Først i 2014 iverksatte Forsvarsdepartementet tiltak for NH90-prosjektet. Disse bestod i at Forsvaret skulle iverksette nødvendige tiltak for å sikre tilstrekkelig evne til mottak av NH90, og at Forsvaret skulle rapportere særskilt ut fra enkelte frister for NH90. I etatstyringsdialogen har Forsvaret senere rapportert jevnlig om status, avvik, risiko og tiltak for å nå fristene, men fristene har stadig blitt forskjøvet. Tiltakene som Forsvaret satte inn var – med noen unntak – lite målrettede og lite kraftfulle. Etter Riksrevisjonens vurdering grep Forsvarsdepartementet ikke inn aktivt nok når fristene gang på gang ble overskredet og det lot til at Forsvarets egne tiltak ikke hadde tilstrekkelig effekt.

Fra 2016 viet Forsvarsdepartementet NH90 mer oppmerksomhet i etatsstyringen, og ved årsskiftet 2016/2017 ble det etablert et nytt tiltak: Forsvarssjefen og sjefen for FMA skulle utarbeide omforente tiltak for å bedre framdriften av prosjektet. Forsvarsdepartementet iverksatte i 2017 særskilte rapporteringsmøter for NH90 der både Forsvaret og FMA deltar.

Etter Riksrevisjonens vurdering har styringsdialogen mellom Forsvarsdepartementet og Forsvaret ikke fungert godt nok med hensyn til å fange opp Forsvarets utfordringer med en så sentral anskaffelse som NH90, slik at det ble iverksatt tiltak i tide som kunne ha bedret framdriften. Etter Riksrevisjonens vurdering er Forsvarsdepartementets sene involvering alvorlig, særlig sett på bakgrunn av det økonomiske omfanget og de omfattende operative konsekvensene som NH90-forsinkelsen har hatt for kystvaktfartøy og fregatter.

1.2.4.5.2 Uklar styring og svak utøvelse av prosjekteierskap

NH90-prosjektets organisasjonsmodell baserer seg på gjennomføringsdirektivet av 2011. Etter opprettelsen av FMA utga Forsvarsdepartementet i 2016 nye retningslinjer for å tydeliggjøre roller og ansvar i forbindelse med investeringer. Etter Riksrevisjonens vurdering tilsa flere organisasjonsendringer som fant sted etter 2011 at direktivet burde vært oppdatert. Dette kan ha vært en kilde til uklare ansvarsforhold.

Forsvarsdepartementet er definert som prosjekteier med nærmere beskrevne oppgaver, blant annet «å følge opp gjennomføringen av prosjektet», jf. gjennomføringsdirektivet. Departementet viser til at prosjektet er gitt videre i linjen til Forsvarsstaben. Forsvarsstaben ligger ikke inne i organisasjonskartet i gjennomføringsdirektivet og er heller ikke der tillagt noen formelle oppgaver bortsett fra å «sette av budsjettmidler til helikoptrene». Forsvarsstaben viser til at totalprosjektansvaret – ansvaret for å følge opp og koordinere alle leveranser innenfor rammen av totalprosjektet – er delegert til Luftforsvaret ved Luftforsvarsstaben.

Luftforsvaret har altså totalprosjektansvaret og blir satt til å koordinere mange aktører på ulike nivåer med ulike prioriteringer, ofte med en svært begrenset tidsperiode for samhandling. Luftforsvarsstaben opplever at den ikke har tilstrekkelig myndighet til å gi andre aktører ordre og prioriteringer. Det er også uklart om Luftforsvarsstaben tar opp utfordringene med Forsvarsstaben eller Forsvarsdepartementet.

Forsvarsdepartementets rolle som prosjekteier kan skape forventninger om at departementet har et tettere oppfølgingsansvar av prosjektet med jevnlige oppdateringer om framdrift, ressursbruk og korrigerende tiltak enn det som ligger i den ordinære etatsstyringen. Samtidig som Forsvarsdepartementet i gjennomføringsdirektivet er oppført som prosjekteier, har departementet overført gjennomføringsansvaret til underliggende etat uten at det går fram av det grunnleggende prosjektstyringsdokumentet.

Etter Riksrevisjonens vurdering har Forsvarsdepartementets overordnede styring av NH90-prosjektet og utøvelse av rollen som prosjekteier vært distansert og utydelig, særlig fram til 2016.

1.2.4.5.3 Lite effektiv koordinering

Som totalprosjektkoordinator – eller brukerkoordinator – har Luftforsvaret ansvar for alle praktiske forhold ved driftssetting av materiellet og for at materiellet passer inn i en større helhet. Luftforsvarets rolle kompliseres ved at det er Sjøforsvaret som er den egentlige brukeren. Totalprosjektet er ikke formalisert gjennom et eget prosjektdokument, og dets innhold er ikke eksplisitt eller konkret beskrevet. Det vil da kunne bli utydelig hva koordineringsansvaret innebærer, noe personell i Luftforsvarsstaben bekrefter at det har vært. Så sent som i 2016 uttrykte Luftforsvaret i brev til Forsvarsstaben at det var «behov for at roller, ansvar og myndighet mellom de ulike aktørene i materiellprosjektet operasjonaliseres og derigjennom tydeliggjøres».

Undersøkelsen viser at Luftforsvaret opplevde koordineringsproblemer i sin rolle som totalprosjektkoordinator, særlig i perioden med innfasing av NH90, uten at overordnet nivå grep inn ved prioriteringskonflikter og manglende oppfølging av beslutninger. Forsvarsstaben kunne som overordnet nivå for alle de sentrale aktørene fram til opprettelsen av FMA i 2016 i større grad ha bidratt til å løse disse utfordringene, men i gjennomføringsdirektivet er Forsvarsstaben ikke tegnet inn i styringslinjen. Forsvarsstaben hadde delegert gjennomføringsansvaret for totalprosjektet til Luftforsvaret.

Det har vært en krevende oppgave å få alle aktørene til å dra i samme retning. Flere respondenter viser til at dette har sviktet, og at det skyldes at konkurrerende prioriteringer av andre prosjekter har gått foran NH90. Luftforsvaret ved Luftoperativt inspektorat leder det tverrgående forumet XOPREF, som ble opprettet på høyt nivå i 2013. XOPREF skal sørge for effektive og tverrgående prioriteringer, spesielt innen helikopter–skip-integrasjon. Undersøkelsen viser at XOPREF ikke har fungert godt nok. Flere av deltakerne har oppfattet XOPREF mer som et statusmøte enn et beslutningsmøte. Samlet viser analysen at det har vært behov for mer beslutningsmyndighet i XOPREF. Dette har endret seg etter en gjennomgang av XOPREF og en bedre avklaring av deltakernes mandat i 2016/2017.

Koordineringsutfordringene har blitt møtt med stadig flere aktører og fora som har en rolle i koordineringen: totalprosjektgruppe, totalprosjektkoordinator, XOPREF og sist med programstyret som var under etablering våren 2018. Riksrevisjonen vil peke på at det har vært en grunnleggende utfordring i NH90-prosjektet at det i praksis har manglet en aktør, overordnet alle de øvrige, som har tatt ansvaret for å forestå effektiv samordning og beslutningstaking. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Forsvarsdepartementet som prosjekteier ikke tok tak i denne utfordringen tidligere.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

NH90-anskaffelsen er en viktig enkeltanskaffelse som involverer flere våpengrener og organisatoriske enheter. Riksrevisjonen mener at den bør gi viktig lærdom om at anskaffelser som involverer mange aktører, krever ekstra oppmerksomhet med hensyn til styring, organisering og klare ansvarsforhold. NH90-anskaffelsen viser også betydningen av å holde fast ved grunnleggende forutsetninger for anskaffelsen, av grundig vurdering og oppfølging av leverandøren i store anskaffelser og av god risikohåndtering.

Riksrevisjonen anbefaler at Forsvarsdepartementet:

  • sørger for at grunnleggende forutsetninger er klart definert og ivaretas i hele anskaffelsesprosessen, også i kvalitetssikringen av kontrakten

  • foretar grundig risikovurdering av leverandøren(e) i vesentlige anskaffelser og at vurderingene blir fulgt opp gjennom anskaffelsen

  • vurderer om virkemidlene i kontraktene for vesentlige anskaffelser gir leverandøren(e) tilstrekkelige insentiver til å overholde kontraktsbestemmelsene

  • vurderer tiltak som sikrer at det utarbeides planer for innfasing av materiell i tide, særlig når det er involvert mange enheter og disse er avhengig av hverandre for å oppnå effektiv innfasing

  • har en praksis som i vesentlige anskaffelser sørger for klar ansvarsfordeling og tydelige styringslinjer og myndighetsforhold mellom Forsvarsdepartementet, Forsvarsmateriell, Forsvarsstaben og de aktuelle våpengrenene

1.4 Departementets oppfølging

Forsvarsministeren uttaler at han i hovedsak er enig i Riksrevisjonens funn og konklusjoner, og at han anser rapporten for å være svært nyttig.

Statsråden viser til at konklusjonen om at det kun er mulig å produsere vel en tredel av flytimene som det er behov for, bygger på to hovedforutsetninger: 1) økonomiske rammer i langtidsplanen og 2) erfaringer med drift av den foreløpige versjonen av NH90. Han mener det er teknisk mulig å dekke Forsvarets operative behov med NH90, men at dette vil koste vesentlig mer enn tidligere antatt, noe som vil bli tatt opp i forbindelse med ny langtidsplan.

Statsråden er enig i at det har vært store forsinkelser, og at vedvarende mangler har betydning for helikoptrenes militære kapasitet. At det er mangler på helikoptre som er levert i endelig versjon, er imidlertid ikke unormalt med så komplekse systemer som et NH90-helikopter er. Det er viktig at avvik på leveransetidspunktet dokumenteres, og at det er en plan med leverandøren for hvordan dette skal rettes opp. Dette håndteres av Forsvarsmateriell, og statsråden viser til at det er all grunn til å tro at dette blir godt ivaretatt.

Statsråden understreker at sikkerheten knyttet til bruk av NH90 blir tatt på største alvor. Helikoptrene som er mottatt, har gjennomgått grundige og omfattende vurderinger og tilfredsstiller kravene for å fly. Det betyr at luftdyktigheten til helikoptrene, inkludert mannskapets sikkerhet, er vurdert og ivaretatt.

Forsvarsministeren viser til at helikoptrene ikke har den ønskelige tilgjengeligheten. Høy vedlikeholdsbelastning og mangel på reservedeler er to av hovedårsakene til dette. Statsråden påpeker at Forsvaret fram til slutten av 2017 bare hadde helikoptre i foreløpig versjon, og at det er for tidlig å konkludere om potensialet for flytimer for NH90-flåten. Statsråden refererer til en fersk studie utført av Forsvarets forskningsinstitutt som viser at det er teknisk mulig å dekke behovet for helikopterstøtte til Kystvakten og Marinen med 14 NH90, men at dette i stor grad er et budsjettspørsmål.

Statsråden deler bekymringen over det høye vedlikeholdsbehovet på helikoptre i den foreløpige versjonen og at erfaringstall fra andre land kan tyde på at vedlikeholdsbehovet vil fortsette å være høyt. Statsråden viser til krav i kontrakten knyttet til vedlikeholdsbelastning som skal verifiseres gjennom en driftsperiode med norske NH90 i endelig versjon. Det er derfor for tidlig å konkludere om hvor høyt vedlikeholdsbehovet blir, og om det eventuelt kan settes krav mot leverandøren for manglende oppfyllelse av kontrakten. Statsråden vil påse at FMA følger opp denne problemstillingen videre på en god måte.

Når det gjelder informasjonen til Stortinget om ansvaret for forsinkelsene, det lave flytimetallet og de operative konsekvensene av forsinkelsene for fregattvåpenet og Kystvakten, viser statsråden først til at det er leverandøren, ved ikke å ha levert helikoptre til avtalt tid med rett kvalitet, som er årsaken til forsinkelser og forskyvninger i innfasingsarbeidet. Om antall flytimer viser forsvarsministeren til at Forsvaret så langt ikke har rukket å opparbeide erfaringer med den endelige versjonen, og at det først i 2018 ble behov for å gjøre en ny vurdering av om langtidsplanens ambisjon med NH90 til fregattene og Kystvakten kunne realiseres med 14 NH90. Med hensyn til operative konsekvenser viser han til at dette er gradert informasjon som gis til Stortinget gjennom etablerte kanaler. Statsråden viser videre til at han nå har tatt initiativ til å utvide prosjektomtalen av NH90 i Prop. 1 S (2018–2019) til også å omfatte noen av de nevnte forholdene.

Når det gjelder årsakene til forsinkelsene, mener statsråden at Riksrevisjonens beskrivelse av leverandørens mangler og forsinkelser gir et godt bilde av overordnede faktorer som har forårsaket forsinkelser. Han deler også vurderingen om at viktige forutsetninger for anskaffelsen ikke er fulgt opp godt nok, og at risikoen som fulgte med de nevnte faktorene ikke ble behandlet grundig nok da beslutningen om å velge NH90 ble tatt.

Videre er statsråden enig i at det er nyttig og hensiktsmessig at også kontraktsdokumenter, dersom disse er klare, blir gjort tilgjengelig for ekstern kvalitetssikring.

I nyere anskaffelser der man har vært i en slik situasjon, har kontraktsdokumenter blitt gjort tilgjengelig for ekstern kvalitetssikrer, slik som for anskaffelsen av nye fartøy for den ytre kystvakten.

Når det gjelder virkemidler i kontrakten og leverandørens insentiver til å overholde kontraktsforpliktelsene, viser statsråden til at det er riktig at mye av virkemidlene, spesielt med tanke på dagmulkt, er brukt opp. Han viser til at det i kontrakten likevel er virkemidler igjen overfor leverandøren. Forsvarsmateriell har fått føringer om å sikre at tilgjengelige virkemidler overfor leverandøren kan benyttes dersom det oppstår ytterligere avvik fra leverandørens side.

Statsråden viser videre til at manglende eller sent utarbeidet planverk, mangelfull bemanning i flere avdelinger og koordineringsbehov i innfasingen er forhold som er gjenstand for særskilt oppfølging for NH90-anskaffelsen. Han viser også til at samarbeidet mellom Forsvaret og FMA skal styrkes gjennom opprettelsen av programstyret for NH90. Statsråden mener at utfordringene som Riksrevisjonen påpeker, blir langt bedre ivaretatt i dagens investeringskonsept og metodeverk enn det de ble da NHI ble valgt som leverandør i 2001. Det er tatt lærdom av NH90-anskaffelsen, og erfaringene benyttes i sektoren for å videreutvikle metodene ytterligere. Opprettelsen av FMA som en egen etat underlagt Forsvarsdepartementet er et viktig grep for å ha god kontroll med materiellinvesteringene.

Statsråden deler ikke fullt ut den vurderingen at det tok lang tid før Forsvarsdepartementet iverksatte tiltak mot forsinkelser som skyldtes interne forhold i Forsvaret. Statsråden viser til tiltakene i 2014, løpende dialog om NH90 i senere etatstyringsmøter og økt engasjement fra departementets side i 2016 da framdriften i innfasingen av NH90 ble utilfredsstillende.

Videre deler statsråden ikke fullt ut vurderingen om at departementets overordnede styring av NH90-prosjektet og utøvelse av rollen som prosjekteier fram til 2016 var distansert og utydelig. NH90-prosjektet følges opp på lik linje med andre investeringsprosjekter, og dialogen intensiveres først når det oppstår utfordringer som ikke kan håndteres av etatene alene.

Statsråden deler heller ikke fullt ut vurderingen om at det er sterkt kritikkverdig at departementet som prosjekteier ikke har tatt tak i utfordringen med at det har manglet en overordnet aktør med ansvar for effektiv samordning og beslutningstaking. Statsråden viser til at dette ansvaret var Forsvarets helt til opprettelsen av FMA fra 2016. Det var først da departementet fikk behov for å engasjere seg mer direkte i spørsmål knyttet til samordning mellom ulike aktører. Dette har også skjedd gjennom intensivert oppfølging av NH90-anskaffelsen.

Avslutningsvis viser statsråden til at Riksrevisjonens anbefalinger er gode og vil bli inkludert i arbeidet med å videreutvikle rammeverk, metoder og prosesser for investeringsvirksomheten. Det er tatt flere grep som ivaretar anbefalingene. Statsråden trekker særlig fram opprettelsen av FMA som egen etat underlagt Forsvarsdepartementet for å styrke den strategiske styringen av materiellinvesteringer og materiellforvaltning i forsvarssektoren.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen merker seg at statsråden mener det er for tidlig å konkludere med at NH90 ikke vil kunne dekke både Marinens og Kystvaktens behov for helikopterstøtte. Erfaringene så langt er basert på økonomiske forutsetninger og drift av en foreløpig versjon av NH90, og ikke en endelig versjon. Statsråden viser til en analyse fra Forsvarets forskningsinstitutt fra september 2018 der det går fram at det er teknisk mulig å dekke Forsvarets behov for maritime helikoptre, men at dette i stor grad er et budsjettspørsmål.

Riksrevisjonen peker på at analysen fra Forsvarets forskningsinstitutt forutsetter tilstrekkelig tilgang på reservedeler, vedlikeholdsdokker og stor nok vedlikeholdsorganisasjon. Det er grunn til å understreke at mangel på reservedeler har preget innfasingen av NH90 i størsteparten av perioden etter mottaket av det første helikopteret i 2011, og at dette fortsatt er kritisk. Usikkerheten blir ikke mindre av at det ennå ikke er forhandlet fram noen avtale om reservedelsforsyningen etter at eksisterende avtale utløper i 2019. Riksrevisjonen peker også på at dimensjonering av vedlikeholdsorganisasjon og reservedelslager vil være en utfordring så lenge Forsvaret ikke har mottatt feilratedata fra produsenten av NH90. Feilrater angir brukstiden for deler og påvirker dermed vedlikeholdstid og behovet for reservedelslager. Luftforsvaret vil i de kommende årene innfase mye nytt materiell samtidig med at det eventuelt skal etableres en betydelig større vedlikeholdsorganisasjon for NH90. Erfaring viser at slike samtidighetsutfordringer er krevende. Riksrevisjonen mener at det derfor også uavhengig av økonomi knytter seg stor usikkerhet til innfasing av de nye helikoptrene, med de konsekvensene det har for Sjøforsvarets oppgaveløsning.

Riksrevisjonen merker seg at statsråden ikke fullt ut deler Riksrevisjonens vurdering av at Forsvarsdepartementets overordnede styring av NH90-prosjektet og utøvelse av rollen som prosjekteier, har vært distansert og utydelig, særlig fram til 2016. Statsråden viser til tiltak som ble iverksatt i 2014. Riksrevisjonen fastholder at tiltakene som Forsvaret satte inn, med noen unntak, var vage, lite målrettet og lite kraftfulle. Forsvarsdepartementet grep ikke tilstrekkelig inn da fristene gang på gang ble overskredet og det viste seg at Forsvarets tiltak ikke hadde tilstrekkelig effekt. Riksrevisjonen fastholder at det må kunne forventes at Forsvarsdepartementet, som etatsstyrer og prosjekteier, har en langt tettere og mer aktiv oppfølging av et investeringsprosjekt med så stor økonomisk og operativ betydning som NH90, selv når prosjektet er delegert til en underliggende etat.

2. Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av saken sendte komiteen 7. november 2018 brev til forsvarsminister Frank Bakke-Jensen og ba om en oversikt over orienteringer til Stortinget om anskaffelsen og innfasingen av NH90 i Forsvaret som ikke fremgår av Riksrevisjonens rapport.

Komiteen mottok svarbrev fra forsvarsministeren 16. november 2018. Korrespondansen følger som vedlegg 1 og 2 til innstillingen.

Komiteen vedtok i møte 27. november 2018 å avholde en åpen kontrollhøring i saken, og høring ble avholdt 28. januar 2019.

Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

  1. Når ble det klart at leveransene av NH90-helikoptere ville bli sterkt forsinket, og at kostnadene ville bli høyere enn forutsatt, og hva er begrunnelsen for at prosjektet ikke ble stanset?

  2. Riksrevisjonen mener Forsvarsdepartementets rapportering til Stortinget har vært begrenset. I hvilken grad har Stortinget blitt tilstrekkelig og løpende orientert om problemene med levering og innfasing av NH90?

  3. Forsvarsdepartementet har fremholdt at ansvaret for forsinkelsene i all hovedsak har vært leverandørens. I hvilken grad har Forsvaret og Forsvarsmateriell (FMA) bidratt til forsinkelsen?

  4. Hva er årsaken til at driftskostnadene viser seg å bli vesentlig høyere enn forutsatt?

  5. I hvilken grad skyldes problemene med NH90-prosjektet mangelfull organisering fra Forsvarsdepartementets side, og er organiseringen og rolleforståelsen mellom Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) og FMA tydelig nok definert?

  6. Gikk Forsvaret og Forsvarsdepartementet grundig nok inn i beslutningsgrunnlaget da valget falt på NH90?

  7. Er det svakheter ved kontraktene som kan ha hatt betydning for prosjektet som helhet?

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

  • Forsvarsminister Frank Bakke-Jensen.

  • Tidligere forsvarsministre:

    • Bjørn Tore Godal

    • Kristin Krohn Devold

    • Anne-Grete Strøm-Erichsen

    • Grete Faremo

    • Espen Barth Eide

    • Ine M. Eriksen Søreide.

  • Forsvarssjef admiral Haakon Bruun-Hanssen.

  • Direktør for Forsvarsmateriell Mette Sørfonden.

  • Sjef Forsvarets logistikkorganisasjon Petter Jansen.

  • Forskningsleder Alf Christian Hennum og sjefsforsker Bård Eggereide fra Forsvarets forskningsinstitutt.

Tidligere forsvarsminister Kristin Krohn Devold måtte melde forfall til høringen på grunn av en tjenestereise til utlandet. Komiteen besluttet derfor å gjennomføre en åpen høring med henne 6. februar 2019.

Komiteen besluttet i tillegg å invitere de tidligere forsvarssjefene Sverre Diesen og Harald Sunde til samme høring. Harald Sunde meldte tilbake at han ikke hadde anledning til å delta den aktuelle dagen.

Det ble tatt stenografisk referat fra høringene, og referatene følger som vedlegg 3 og 4 til denne innstillingen.

Hans Fredrik Grøvan fra Kristelig Folkeparti ble opprinnelig valgt til saksordfører for saken. Som en følge av regjeringsutvidelsen og Stortingets behandling av Innst. 149 S (2018–2019) fra valgkomiteen, ble det vedtatt at Kristelig Folkeparti ikke lenger skulle være representert i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komitéleder Dag Terje Andersen ble etter dette valgt som ordfører for saken.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein og Hanne Dyveke Søttar, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, og fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, viser til Riksrevisjonens undersøkelse av årsakene til at bestilte NH90-helikoptre ikke ble levert eller innfaset i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Komiteen viser til at forsvarsministrene fra Norge, Sverige, Finland og Danmark i 1999 inngikk en avtale om Nordic Standard Helicopter Programme. Programmet skulle forberede og delvis forhandle om felles anskaffelse av et enhetshelikopter med sikte på å oppnå gunstigere betingelser og reduserte kostnader til drift og opplæring/trening.

I statsbudsjettet for 2001 (St.prp. nr. 1 (2000–2001)) og i Budsjett-innst. S. nr. 7 (2000–2001) ble anskaffelsen kort kommentert:

«Anskaffelse av nye fregatter og tilhørende prosjekter går etter planen. Når det gjelder anskaffelse av enhetshelikoptre planlegger departementet at valg av leverandør og inngåelse av kontrakt skjer i 2001.»

NH90 var det helikopteret som ble ansett på best måte å ville tilfredsstille de aktuelle krav. Danmark trakk seg senere fra prosjektet, mens Sverige, Norge og Finland bestilte ulike antall NH90-helikoptre.

I november 2001 undertegnet Forsvaret kontrakt med Nato Helicopter Industries (NHI) om leveranse av 14 NH90-helikoptre i perioden 2005–2008. Pris- og valutajusterte kostnadsramme var beregnet til 8 018 mill. kroner.

Status ved årsskiftet 2017/2018 var at Forsvaret hadde mottatt kun seks NH90 i en foreløpig versjon og ett i en endelig versjon.

Valg av helikoptertype

Når det gjelder grunnlaget for helikoptervalget, viser komiteen til spørsmål i komiteens høring 28. januar 2019 fra Hans Fredrik Grøvan (Kristelig Folkeparti) til tidligere forsvarsminister Bjørn Tore Godal:

«Du sier at du ble forelagt en anbefaling fra en styringsgruppe, som besto av spesialister, om NH90. Det var det som departementsråden la til grunn for sin anbefaling overfor politisk ledelse. I hvilken grad tok en inn over seg eller vurderte at dette også kunne være et stort risikoprosjekt, all den tid dette helikoptret eller denne helikoptertypen aldri hadde vært produsert? Hva slags vurderinger ble gjort knyttet til å velge en helt ny type framfor å bruke mer kjent hyllevare? Kan du si noe om de vurderingene som ble gjort i den avveiningen i den forbindelse?»

Bjørn Tore Godal svarte:

«Dette er selvfølgelig et relevant spørsmål. Men departementet på embetsnivå og jeg som statsråd følte at vi måtte forholde oss til de faglige råd vi fikk fra Luftforsvaret og fra den nordiske styringsgruppen, som hadde høy helikopterekspertise på nordisk nivå og var fra samtlige nordiske land – det var før danskene meldte seg ut. Det følte vi hadde gjennomslagskraft. Det var ikke slik at teknologien ikke var kjent, men anvendelsen av den i den nye serien satte vi selvfølgelig et spørsmålstegn ved. Men det var ikke så stort at det fikk meg eller den nordiske styringsgruppen til å si at dette går vi ikke for. Tvert imot – dette var det som var best egnet ikke minst ut fra norske behov – skreddersøm når det gjaldt fregatter og kystvaktfartøy. Det var utgangspunktet for meg.»

Komiteen viser til at forhandlingene om kjøp av NH90 ble fullført og kvalitetsikringen avsluttet i Bjørn Tore Godals periode som forsvarsminister.

Komiteen konstaterer at det var bred politisk oppslutning om valg av helikoptre da avgjørelsen ble fattet.

Stortingets forutsetninger for anskaffelsen av NH90 og helikoptrenes operative evne er ikke oppfylt

Komiteen registrerer imidlertid at Stortingets forutsetninger for anskaffelsen i ettertid er brutt på flere punkter. I Riksrevisjonens rapport vises det, med referanse til Stortingets vedtak, til at en skulle velge et helikopter som «i størst mulig grad» var basert på kjent teknologi, og at det var «bestemt at materiellet skulle være ferdig utviklet».

Komiteen konstaterer at denne forutsetningen ikke ble lagt til grunn, og at det valg av helikopter som ble tatt, tvert imot var et åpenbart utviklingsprosjekt.

Ifølge Riksrevisjonen var NHI et selskap uten produksjonserfaring, eid av fire ulike selskaper hjemmehørende i fire ulike land.

Komiteen viser i denne sammenheng til spørsmål fra Dag Terje Andersen i komiteens høring 28. januar 2019:

«Men var det elementet i oppfølgingen av Stortingets forutsetninger et sentralt tema i de vurderingene dere gjorde før dere la fram konklusjonen, eller var det mer de fagmilitære vurderingene alene som lå til grunn for konklusjonen?»

Bjørn Tore Godal svarte:

«Jeg så ikke at dette nødvendigvis skulle lage et motsetningsforhold. Hva som er kjent teknologi er jo et definisjonsspørsmål, men jeg hadde ikke inntrykk av at man ikke var kjent med teknologien, da vi spurte våre helikoptereksperter om det. Det som var problemet, var anvendelsen av teknologien da den først ble produsert og kom i store og små serier – for små til å begynne med, det er da problemene oppstår.»

Komiteen finner det godgjort at graden av utvikling som integreringen av alle de militære delsystemene i NH90-helikopteret, ble undervurdert og underkommunisert. Stortingets forutsetning for anskaffelsen om at man skulle velge et helikopter basert på kjent teknologi og med ferdig utviklet materiell, kan ikke anses å være innfridd.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens sterke kritikk av at Forsvarsdepartementet og Forsvaret ikke gikk grundigere inn i beslutningsgrunnlaget for valget av NH90 i 2001.

Komiteen viser til at Kristin Krohn Devold i oktober 2001 overtok som forsvarsminister. I komiteens høring 6. februar 2019 uttalte hun:

«Det som faktisk skjedde i min periode, var at også Norge signerte. Deretter skjedde det ingenting i denne saken før framleggelsen av statsbudsjettet for 2006, som skjedde i oktober 2005, like før min regjering gikk av. Da kom den første meldingen om forsinkelser, og den kom i selve statsbudsjettet.»

Komiteen har videre merket seg tidligere forsvarsminister Devolds uttalelse hvor hun sier:

«Av alle dokumenter fra embetsverket til meg i helikoptersaken som vi har gått gjennom, er det funnet kun ett relevant notat. Det er fra 26. oktober 2001, altså en uke etter at jeg gikk på, og i det notatet meldes det kort at forhandlingene er avsluttet, og valget er tatt.»

Komiteen finner det kritikkverdig at Forsvarsdepartementet og Forsvaret etter inngåelse av en anskaffelseskontrakt på milliardbeløp, ikke forsikrer seg om at helt grunnleggende forutsetninger som utforming av bestilling, utarbeidelse av spesifikasjoner, planer for innfasing, bemanning mv. følges opp. Komiteen ser ikke bort fra at dette i seg selv kan ha bidratt til forsinkelsene.

Komiteen vil for øvrig også bemerke at helikopterkjøpet heller ikke fra Stortingets side, da med unntak av lokaliseringsspørsmål, synes å ha vært gjenstand for særlig oppmerksomhet.

Store forsinkelser i innfasing og anskaffelse

I oktober 2005 overtok Anne-Grete Strøm-Erichsen som forsvarsminister. Det var da tale om en 18 måneders forsinkelse av leveransen av helikoptrene, mye basert på design, utvikling og sertifisering. I 2007 ble imidlertid forsinkelsen forlenget til fire år.

Komiteen finner få spor av informasjon til Stortinget om denne betydelige forsinkelsen og hvorledes man skulle sikre at den nye fristen kunne overholdes.

I oktober 2009 overtok Grete Faremo ledelsen av Forsvarsdepartementet. Også under hennes ledelse ble det informert om ytterligere forsinkelser.

Komiteen stiller seg uforstående til ulike forsvarsministres manglende engasjement og behov for klarering med Stortinget, i en så betydelig anskaffelsessak.

Komiteen har merket seg at det først under forsvarsminister Espen Barth Eide ble tatt grep for å vurdere situasjonen. Forsvarsdepartementet var lei av å vente på oppfølging av kontrakten og det ble stilt spørsmål om den burde brytes.

I komiteens høring 28. januar 2019 sa Espen Barth Eide blant annet:

«I løpet av våren hadde vi mange og alvorlige samtaler som pekte i retning av at vi begynte å vurdere helt seriøst om hele denne anskaffelsen skulle avvikles, altså om vi skulle kansellere kontrakten, med hjemmel i manglende kontraktsoppfyllelse fra leverandørens side. Daværende materielldirektør brukte formuleringer – som jeg fullt ut delte – som at tålmodigheten med og troverdigheten til leverandøren nå langt på vei var brukt opp.

Vi satte i gang et arbeid for å studere både mulighetene for kansellering og for hva slags alternativer vi da sto overfor. For det er vel og bra å kansellere et prosjekt, men helikopter må man ha, og hva ville være tilgjengelig på markedet? Man startet da en relativ rask studie av hvilke alternativer som eksisterte på dette tidspunktet, altså i 2012.»

Videre uttalte sjef Forsvarets logistikkorganisasjon Petter Jansen:

«Basert på oppdrag fra Forsvarsdepartementet utredet Luftforsvaret med støtte fra FLO i 2012/2013 om det fantes alternative helikoptre i markedet som tilfredsstilte de operative kravene. Som sjef FLO undersøkte jeg derfor mulighetene for eventuelt å kunne heve kontrakten. Jeg engasjerte da Kluge Advokatfirma i mai 2012, fem måneder etter at jeg begynte, for at de skulle vurdere Forsvarets rettslige posisjon. Kluge konkluderte i rapporten med at Forsvaret ville kunne heve kontrakten i sin helhet dersom helikopter nummer tre ikke ble levert innen 1. februar 2013. Hevingsadgangen forelå altså juridisk sett.

Som alternativ til NH90 vurderte Luftforsvaret Seahawk-helikoptre. Vurderingen fra Luftforsvaret konkluderte med at Seahawk ikke tilfredsstilte de operative kravene. Seahawk ville ikke bli levert noe tidligere enn helikoptrene fra NHI, og det ble antatt at driftskostnadene for Seahawk ville være tilsvarende som for NH90. På bakgrunn av denne vurderingen besluttet Forsvarsdepartementet i skriv til FLO 13. mars 2013 at kontrakten med NHI inntil videre skulle opprettholdes. Vi innrettet oss deretter.»

Forsvarsministeren bestilte følgelig en rapport om mulighetene for å si opp kontrakten. Rapporten forelå imidlertid først etter at Barth Eide var blitt utenriksminister og Anne-Grete Strøm-Erichsen igjen var tilbake i sjefsstolen i FD. I komiteens høring bekreftet Strøm-Erichsen at konklusjonen i det faglige rådet gikk på å gå videre med NH90.

Da Ine M. Eriksen Søreide overtok som forsvarsminister i oktober 2013, hadde problemene med leveransen hopet seg opp. I komiteens høring 28. januar 2019 ga hun følgende vurdering av spørsmålet om kansellering av kontrakten:

«Som flere har vært inne på, ble det i 2012 fattet en beslutning om å gå videre med anskaffelsen av NH90 til tross for utfordringene. Dersom man skulle kansellert kontrakten, var det etter min vurdering siste mulige tidspunkt. Så vil jeg samtidig påpeke at dersom man i 2012 hadde valgt å gå videre med alternativ løsning, ville det også fått betydelige konsekvenser, både med hensyn til tid, ressurser og operativ evne. Så det var altså ca. ett år før jeg tiltrådte, tatt en beslutning om videreføring. Jeg fulgte NH90-prosjektet tett og stadig tettere etter hvert som vi måtte håndtere stadig flere følgekonsekvenser av de store forsinkelsene og etter hvert også av flytimeproduksjon og vedlikeholdsbehov.»

Hun redegjorde videre for noen av de tiltakene hun iverksatte:

«I min periode gjennomførte jeg følgende hovedgrep: Det ene var intensivert etatsstyring fra slutten av 2013 med både oppdrag til Forsvaret og tilbakerapportering i forbindelse med jevnlige etatsstyringsmøter og resultat- og kontrollrapporter. Det andre var opprettelsen av Forsvarsmateriell, FMA, fra 1. januar 2016. Det ble en egen etat med direkte etatsstyring. Så reetablerte direktøren i Forsvarsmateriell i 2016 kvartalsvise høynivåmøter med leverandøren.»

I høringen viste hun også til at det ble gjennomført en fullstendig og revidert vedlikeholds- og forsyningsstudie våren 2017 i tillegg til en ny gjennomgang av kontrakten. Ifølge Eriksen Søreide var den juridiske vurderingen i 2017 at det var en betydelig prosessrisiko ved da å skulle heve kontrakten.

Forsinkelser fra leverandøren

Komiteen konstaterer at hovedansvaret for de forsinkede leveransene er forhold hos leverandøren, og har merket seg at leverandøren har påtatt seg ansvaret for forsinkelsene fram til reforhandlingen av kontrakten i 2011.

Basert på erfaringene med NH90 synes det ubestridt at NH90 var et umodent helikopter med høye feilrater. Videre ble vedlikeholdsbehovet underkommunisert. Likeledes har manglende reservedelager ført til at mange av mottakerne av NH90 har måttet sette sine helikoptre på bakken. Forsinkelsene har igjen påført mottaker utfordringer med å planlegge og gjennomføre innfasing av helikoptrene.

Komiteen mener det på denne bakgrunn med rette kan stilles spørsmål ved om opprettholdelsen av kontrakten fra norske myndigheters side har vært fornuftig.

Årsaker til forsinkelse på norsk side

Komiteen vil imidlertid peke på at heller ikke Forsvarsdepartementet/Forsvaret synes å være uten skyld for forsinkelsene.

Komiteen vil videre peke på det var Forsvarsdepartementet som frivillig valgte NHI som leverandør, en leverandør som ikke hadde produsert avanserte helikoptre tidligere. Det var også Forsvarsdepartementet som spesifiserte og godkjente de tekniske kravene til helikoptrene, og som har inngått den eksisterende avtalen med NHI på de vilkår som er dokumentert, og som ikke i tilstrekkelig grad tar vare på prosjekteiers risikostyring og garantiansvar med mer.

Riksrevisjonen viser til at kontrakten med leverandøren var beheftet med vesentlige svakheter, og at flere av vedleggene til kontrakten ikke ble gjenstand for Regjeringsadvokatens kvalitetssikring.

Det vises for eksempel til at forsinkelsen ble så omfattende at det kontraktsfestede taket på dagmulkter ble nådd allerede før det første helikopteret ble levert i 2011. Videre vises det til at vedlikeholdsgarantien først vil bli gjort gjeldende etter noen års drift.

Komiteen ser ikke bort fra at uklare og sent innleverte spesifikasjoner kan ha ført til ytterligere forsinkelser.

Komiteen viser i den sammenheng til spørsmål om kontrakten som ble stilt under kontrollhøringen 28. januar 2019 fra Dag Terje Andersen til Ine M. Eriksen Søreide.

Dag Terje Andersen:

«For å følge opp det med kontrakten først. Som vi har vært inne på, går det jo fram av Riksrevisjonens rapport at sanksjonsmulighetene i form av dagmulkter og økonomi allerede før begge deres tid var brukt opp, mens i den fornyede kontrakten hevder Riksrevisjonen at det er for lite sanksjonsmidler, bl.a. at departementet har akseptert noen utsettelser og senere leveranser. Jeg lurer på om dere kan si lite grann om hvordan dere vurderer det i dag – nå er det jo ganske kort tid siden i hvert fall Eriksen Søreide var inne i prosessen – om den fornyede, reviderte kontrakten rett og slett er for svak når det gjelder sanksjonsmuligheter overfor leverandøren.»

Ine M. Eriksen Søreide svarte:

«Jeg mener, som jeg var litt inne på innledningsvis, at det var en utfordring helt fra starten at kontrakten var utformet på en slik måte at den egentlig ikke ga den sikringen man gjerne skulle ønske i en så stor kontraktsinngåelse. Det man har sett, er at når man etter hvert og underveis måtte akseptere – når man skulle gå videre med kontrakten – at det da ble forsinkelser og ulike faser i dette, så var på mange måter en stor del av mulighetene brukt opp, egentlig allerede i 2008, særlig med tanke på dagbøter».

Komiteen er kjent med at kvalitetssikringsrutinene ikke var like klare på det tidspunktet kontrakten ble inngått, men vil understreke det ansvar enhver regjering har og har hatt for å sikre kvaliteten på kontrakter når så betydelige summer av fellesskapets midler disponeres.

Komiteen har merket seg at forsinkelsene før november 2011 ble kontraktsmessig gjort opp i og med tilleggsavtalen som partene inngikk i 2011. For de etterfølgende forsinkelser synes bildet noe mer uklart. Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at NHI synes å ha hatt svake insentiver til å overholde leveranseplanene og sørge for stabil reservedelsforsyning.

Komiteen viser videre til uttalelsene fra forsvarssjef Bruun-Hanssen i komiteens høring 28. januar 2019, hvor han blant annet uttalte:

«Forsinkelsene på NH90 resulterte i en samtidighetsutfordring i fagkontoret i FLO. Prosjekter som F-35-jagerfly, AW101-redningshelikoptre og NH90 skulle alle sammen trekke på den samme kompetansen. For NH90s del tok i tillegg mottakskontrollen svært mye ressurser. FLO var betydelig underbemannet for disse forholdene, og situasjonen ble kritisk. Forsvaret ga FLO anledning til å ansette flere fagspesialister, men denne kompetansen viste seg meget vanskelig å finne i markedet. FLO ble derfor tvunget til å prioritere beinhardt, og støtten til design og utvikling av den endelige utgaven av NH90 ble skadelidende i årene mellom 2012 og 2015.»

Komiteen viser også til spørsmål fra Nils T. Bjørke til forsvarssjef Bruun-Hanssen:

«Me har høyrt i høyringa i dag at det er fleire som har hatt ansvar for dette, og det er stadig omorganisering i Forsvaret. Du sa sjølv at du måtte laga ei programstyring eller overbygning for å sikra avgjerdene. Har alle omorganiseringane gjort at det har vore vanskeleg å halda oversikta i heile perioden?»

Haakon Bruun-Hanssen svarte:

«Jeg tror vi har holdt oversikten. Det er uten tvil at når man splitter opp organisasjonen og stadig er i omstilling og endring, gjør det det vanskelig å holde den oversikten. Det tror jeg er riktig å si.»

Komiteen vil peke på at stadige omorganiseringer og oppsplitting av Forsvarets virksomhet kan ha bidratt til å svekke muligheten for både oversikt og tilstrekkelig framdrift i forbindelse med NH90-prosjektet.

Videre kommenterte sjef FLO Petter Jansen forsinkelsene slik:

«Da jeg tiltrådte som sjef FLO, ble investeringsvirksomheten tildelt økte personellrammer. Denne økningen ble opprettholdt i hele min periode. Tildelingen medførte at fra 2011 til 2016 kunne rammen for Luftkapasiteter økes med inntil 90 årsverk, ca. 35 pst. økning – fra 2011/2012 til 2016. Til tross for rekrutteringskampanjer klarte vi ikke å fylle rammen. Det viste seg svært krevende å få tak i kvalifisert personell, særlig personell med helikopterkompetanse. FLO forsøkte bl.a. å rekruttere personell fra SAS i forbindelse med at deres vedlikeholdsvirksomhet ble flyttet til Sverige. Vi fikk ikke tak i mye personell, og vi fikk i hvert fall ikke dekket behovene våre. Cirka 40–45 pst. av behovet klarte vi å rekruttere inn.»

Komiteen har videre merket seg uttalelsen fra forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen om at «støtten til design og utvikling av den endelige utgaven av NH90 ble skadelidende i årene mellom 2012 og 2015» som en ytterligere bekreftelse på manglende planlegging av innfasingsperioden fra Forsvarets side.

Komiteen finner det sterkt kritikkverdig at Forsvaret ikke hadde tilstrekkelig oversikt over og kontroll med situasjonen da leveransene begynte å komme. Underbemanning, så vel som manglende koordinering og planlegging synes å ha bidratt til ytterligere forsinkelser.

Få flytimer, lav tilgjengelighet og sterkt begrenset operativ evne

Komiteen viser til at forventningen ved bestilling av NH90 var at hvert helikopter skulle kunne fly ca. 430 timer per år. Ifølge Riksrevisjonen var gjennomsnittet for de mottatte helikoptrene i 2017 90 timer, altså så betydelig mindre at forutsetningen for kjøpet neppe kan anses innfridd.

Komiteen har merket seg at andre land som har mottatt samme helikopter opplyses å ha tilsvarende utfordringer.

Stort vedlikeholdsbehov og høye driftskostnader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen legger til grunn at vedlikeholdsbehovet for den foreløpige versjonen av helikopteret – målt som vedlikeholdstimer per flytime – er 15 ganger større enn opprinnelig forutsatt for den endelige versjonen. Selv om NH90 i den endelige versjonen skulle vise seg å bli mindre krevende, representerer vedlikeholdet en vesentlig fremtidig driftskostnad.

Videre registrerer komiteen at mangel på reservedeler har preget innfasingen av NH90 etter mottaket av det første helikopteret i 2011, og at dette fortsatt er kritisk. Denne mangelen har ført til at helikoptrene til tider har vært ute av drift.

I komiteens høring 28. januar 2019 uttalte forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen:

«Det er to forhold rundt det med å sikre seg når det gjelder reservedeler. Per dags dato leveres reservedelene av NHI – de skulle i hvert fall ha vært levert av NHI. Nå går den kontrakten i sin nåværende form ut sommeren 2019. Logistikkorganisasjonen vår jobber nå med å skille ut hvilke reservedeler vi kan skaffe fra andre leverandører enn NHI, og hvilke som er spesifikke og kun kan leveres av NHI. Min forventning er at en god del av kontraktene om leveranse av reservedeler i fremtiden vil gå til andre enn NHI på grunn av manglende leveranseevne. Så risikoen er i ferd med å bli mindre, men vi vil sitte med risiko på en del områder hvor NHI helt klart vil påberope seg retten som eneleverandør av sikkerhetsmessige hensyn, og kanskje andre forhold også. Det gjelder å holde trykket oppe, sammen med de andre nasjonene, mot NHI for at de skal prioritere produksjon og distribusjon av reservedeler. Det er der risikoen vår ligger. De har ikke gitt oss noen grunn til å ha sterk tiltro til dem i fremtiden, med det vi har erfart i årene som har gått.»

Komiteen registrerer at det fortsatt hersker stor usikkerhet og risiko rundt leveransene og den videre driften av helikoptrene.

Begrenset rapportering til Stortinget

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpeking av begrenset rapportering til Stortinget. Komiteen er enig i at saken kunne vært viet betydelig mer oppmerksomhet. Komiteen vil imidlertid vise til at Den utvidende utenriks- og forsvarskomite (DUUFK) spiller en aktiv rolle i samspillet mellom storting og regjering i spørsmål av utenriks- og forsvarspolitisk karakter. Kontakten om helikopterkjøpet mellom Stortinget og regjeringen i DUUFK har ikke vært omfattet av Riksrevisjonens undersøkelse. Det vanskeliggjør komiteens mulighet for å få en fullstendig oversikt over hvilken informasjon som er tilflytt Stortinget, noe komiteen finner lite tilfredsstillende.

Komiteen vil understreke viktigheten av systematisk og helhetlig informasjon til Stortinget. Noen få linjer i et statsbudsjett kan ikke anses å være tilstrekkelig. Komiteen viser i den sammenheng til Dokument nr.14 (2002–2003) Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Frøilandutvalget), jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003), hvor det stilles to hovedkrav til de opplysninger som legges frem for Stortinget. Opplysningene må for det første være korrekte. For det andre stilles det krav til utførligheten av den informasjonen som legges fram.

Komiteen viser til daværende kontroll- og konstitusjonskomités enstemmige innstilling:

«Komiteen vil understreke at de opplysninger regjeringen legger fram for Stortinget, må være korrekte. Dette innebærer at det må være samsvar mellom opplysningene og den underliggende realitet. Komiteen vil også understreke at det må stilles krav til utførligheten i den informasjon som fremlegges.»

Komiteen deler denne forståelsen av regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget.

Endret argumentasjon for å opprettholde kontrakten

Komiteen har merket seg at argumentene for å beholde kontrakten har variert over tid.

I kontroll- og konstitusjonskomiteens høring 24. februar 2017 om Dokument 3:13 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøkelse av Fregattvåpenets operative evne, uttalte tidligere forsvarssjef general Harald Sunde:

«Våre helikoptre er satt sammen i Italia. Ved det første mottaket viste det seg at det var en liste av mangler ved dette helikopteret som var lang som et vondt år. Jeg tok umiddelbart fatt i saken for å undersøke om det var mulig å kansellere kontrakten, for det finnes jo alternative helikoptre på markedet, med Seahawk og det hele, som kunne knyttes til rollen. Tilbakemeldingen var at dette var komplisert når det gjaldt Kystvakten, på grunn av størrelse på dekk, ombygginger etc., etc. Etter alle analyser og gjennomganger, både i Forsvaret og i departementet, falt konklusjonen på at vi måtte fortsette med NH90-helikopteret. Dette er en stor tragedie.»

Den 1. februar 2018 sendte forsvarssjefen en anbefaling til Forsvarsdepartementet om hvordan man kunne kompensere for manglende operativ leveranse på NH90. Da var imidlertid ikke Kystvakten lenger hovedbegrunnelse for å beholde kontrakten. Snarere tvert imot ifølge forsvarssjef Bruun-Hanssen:

«Min anbefaling er å prioritere NH90 til fregatt. Dette er fordi helikopteret er en våpenplattform som er avgjørende for fregattenes evne til å oppdage og bekjempe ubåter. Dette er en oppgave som er svært viktig for forsvaret av våre havområder, og som ikke kan løses gjennom alternative sivile systemer.»

I kontroll- og konstitusjonskomiteens høring 28. januar 2019 kom derimot forsvarsministeren med uttalelser som ga inntrykk av at NH90-helikoptrene nå igjen er tenkt å dekke både Kystvakten og fregattene.

Komiteen legger siste versjon til grunn og forutsetter at forsvarsministeren informerer Stortinget dersom man igjen velger å endre hvorledes helikoptrene skal fordeles mellom de to formålene eller velger andre alternativer for deler av formålet.

Svak og uklar styring, svak utøvelse av prosjekteierskap og lite effektiv koordinering

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens vurdering av at FDs overordnede styring av NH90-prosjektet og utøvelse av rollen som prosjekteier, har vært distansert og utydelig.

Det er en grunnleggende utfordring i NH90-prosjektet at det har manglet en overordnet aktør som har tatt ansvaret for å forestå effektiv samordning og beslutningstaking.

Basert på den foreliggende dokumentasjon anser komiteen tiltakene som ble satt i verk, for å være vage, lite målrettede og lite kraftfulle. Etatsstyringen har heller ikke fanget opp forsinkelser som skyldtes interne forhold i Forsvaret.

Komiteen finner det foruroligende og lite tillitsvekkende at de fleste forsvarsministrene synes å ha hatt betydelig distanse til prosessen rundt milliardkjøpet av helikoptre og har overlatt ansvaret for gjennomføringen til forvaltningen uten å sikre seg rutiner for løpende oppdatering.

Komiteen finner imidlertid grunn til å fremheve forsvarsministrene Espen Barth Eides og Ine M. Eriksen Søreides oppfølging slik det kom til uttrykk i komiteens høring 28. januar 2019:

Espen Barth Eide uttalte:

«Men da var det jo slik at i tillegg til mange år med veldig alvorlige forsinkelser ble man også oppmerksom på kvalitetsproblemer, altså feil og mangler ved de aller første helikoptrene. Vi visste riktignok at de var uferdige, og det var en egen avtale om at de skulle ha såkalt initiell operativ kapasitet. Men det var verre enn det man forventet, og man ble veldig bekymret både i Forsvaret, Forsvarsdepartementet og politisk ledelse for statusen på disse. I løpet våren hadde vi mange og alvorlige samtaler som pekte i retning av at vi begynte å vurdere helt seriøst om hele denne anskaffelsen skulle avvikles, altså om vi skulle kansellere kontrakten, med hjemmel i manglende kontraktsoppfyllelse fra leverandørens side. Daværende materielldirektør brukte formuleringer – som jeg fullt ut delte – som at tålmodigheten med og troverdigheten til leverandøren var nå langt på vei brukt opp.

Vi satte i gang et arbeid for å studere både mulighetene for kansellering og for hva slags alternativer vi da sto overfor. For det er vel og bra å kansellere et prosjekt, men helikopter må man ha, og hva ville være tilgjengelig på markedet? Man startet da en relativ rask studie av hvilke alternativer som eksisterte på dette tidspunkt, altså i 2012. Vi er nå elleve–tolv år fram etter de initielle diskusjonene. Da så man på AW159 Lynx Wildcat fra AgustaWestland, AS565 Panther og MH-60R Seahawk fra Sikorsky som mulige alternativer, og man valgte å innlede en tidlig dialog med Sikorsky om mulig anskaffelse av Seahawk, mens man selvfølgelig fortsatte prosjektet med NH90 inntil videre. Som det kom tydelig fram i spørsmål og svar i forrige runde, begynte det arbeidet for alvor – forpostfektningene var i juni, men i august ble dette underskrevet av meg som statsråd. Det var først etter at jeg hadde blitt utenriksminister, at dette kom tilbake til Strøm-Erichsen, og hun har svart på de vurderingene hun da gjorde.»

Og videre Ine M. Eriksen Søreide:

«Jeg fulgte NH90-prosjektet tett og stadig tettere etter hvert som vi måtte håndtere stadig flere følgekonsekvenser av de store forsinkelsene og etter hvert også av flytimeproduksjon og vedlikeholdsbehov.

I min periode gjennomførte jeg følgende hovedgrep: Det ene var intensivert etatsstyring fra slutten av 2013 med både oppdrag til Forsvaret og tilbakerapportering i forbindelse med jevnlige etatsstyringsmøter og resultat- og kontrollrapporter. Det andre var opprettelsen av Forsvarsmateriell, FMA, fra 1. januar 2016. Det ble en egen etat med direkte etatsstyring. Så reetablerte direktøren i Forsvarsmateriell i 2016 kvartalsvise høynivåmøter med leverandøren.»

Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen har vist til følgende svakheter ved prosjektet:

  • Forsvaret og FD gikk for dårlig inn i anbefalingen og kontraktsgrunnlaget i 2001.

  • Kvalitetssikringen av kontrakten fanget ikke opp svakhetene.

  • Stortingets forutsetninger er ikke fulgt opp tilstrekkelig.

  • Det ble ikke stilt krav om dokumentert driftssikkerhet.

  • Garantien på vedlikeholdsvennlighet kan først gjøres gjeldende fra 2022.

  • Mangel på reservedeler.

  • FLO og FMA har godtatt alle forsinkelser og følgelig svekket muligheten for å si opp avtalen.

  • Manglende kunnskap og forståelse i FLO/FMA.

  • Ingen vedlikeholdsforsyningsstudie eller materielldriftsplan da reservedeler til den ankom Bardufoss flyplass i 2022. Ikke forberedt mottakssystem med infrastruktur og systemer for reservedelforsyning.

  • FLO, senere FMA, har ikke hatt tilstrekkelig personellressurser – verken saksbehandlings eller operative.

  • Svak etatsstyring og koordinering – fanger ikke opp uregelmessigheter/forsinkelser m.v. (ikke fulgt opp i referatene, i 17 av 18 knapt nok omtalt).

  • Uklar styring og svak utøvelse av prosjekteierskap.

  • Lite effektiv koordinering.

  • Helikoptrene vil først være operative om 5–10 år, planlagt leveranse 2022.

  • Også leverte helikoptre i endelig versjon er levert med mangler.

  • Vedlikeholdsbehovet anses å kunne bli inntil 15 ganger større enn forutsatt.

  • Kostnadene ved å dekke Kystvaktens behov dersom fregattene prioriteres, er ikke med i overslagene.

Riksrevisjonens anbefalinger

Komiteen viser til at Riksrevisjonen anbefaler Forsvarsdepartementet å sørge for at grunnleggende forutsetninger er klart definert og ivaretas i hele anskaffelsesprosessen, også i kvalitetssikringen av kontrakten.

Riksrevisjonens undersøkelse har avdekket vesentlige mangler ved anskaffelsesprosessen. I tillegg til kraftige forsinkelser fra leverandøren synes ikke Forsvarsdepartementet/Forsvaret å ha hatt en fullverdig plan for anskaffelsesprosessen.

Komiteen finner det kritikkverdig at man ikke synes å ha gjort grundigere forberedelser i tilknytning til en så betydelig og kostnadskrevende anskaffelse for landet som NH90-helikoptrene.

Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen anbefaler Forsvarsdepartementet å sørge for at det blir foretatt en grundig risikovurdering av leverandøren(e) i vesentlige anskaffelser, og at vurderingene blir fulgt opp gjennom anskaffelsen.

Komiteen finner det lite tillitsvekkende at en slik påpeking er nødvendig. At Forsvaret/Forsvarsdepartementet, som disponerer milliarder av fellesskapets midler, ikke synes å ha etablert rutiner som ivaretar dette hensynet, er å anse som sterkt kritikkverdig.

Riksrevisjonen anbefaler dessuten Forsvarsdepartementet å sørge for en vurdering av om virkemidlene i kontraktene for vesentlige anskaffelser, gir leverandøren(e) tilstrekkelige insentiver til å overholde kontraktsbestemmelsene.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering og forutsetter at omfang av intensiver er et av de kriteriene som vurderes når kontrakter er gjenstand for kvalitetssikring.

Komiteen har videre registrert at Riksrevisjonen anbefaler Forsvarsdepartementet å vurdere tiltak som sikrer at det utarbeides planer for innfasing av materiell i tide, særlig når det er involvert mange enheter og disse er avhengig av hverandre for å oppnå effektiv innfasing.

Komiteen mener at en vesentlig innvendig i saken om kjøp av NH90-helikoptrene er nettopp manglende koordinering og samhandling mellom de ulike enheter på forsvarssektoren.

Komiteen støtter Riksrevisjonens anbefaling og forutsetter at forsvarsministeren går gjennom reglene for organisering av store anskaffelser med sikte på å sikre effektiv samhandling mellom aktørene.

Komiteen slutter seg også til Riksrevisjonens tilråding om å sørge for en praksis som i vesentlige anskaffelser sørger for klar ansvarsfordeling og tydelige styringslinjer og myndighetsforhold mellom Forsvarsdepartementet, Forsvarsmateriell, Forsvarsstaben og de aktuelle våpengrener.

Komiteen vil særlig vektlegge betydningen av at noen har et overordnet og koordinerende ansvar, og ikke slik man har fått inntrykk av i denne saken; delansvar spredt mellom ulike aktører.

Komiteen forutsetter at forsvarsministeren heretter legger Riksrevisjonens anbefalinger til grunn i sitt videre arbeid.

På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om å holde Stortinget løpende oppdatert om den videre oppfølging av saken, herunder komme tilbake til Stortinget på egnet måte med vurderinger av om alternative helikoptre kan være mer formålstjenlig for deler av Luftforsvarets behov grunnet forventede driftskostnader og flytid.»

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:
I

Stortinget ber regjeringen om å holde Stortinget løpende oppdatert om den videre oppfølging av saken, herunder komme tilbake til Stortinget på egnet måte med vurderinger av om alternative helikoptre kan være mer formålstjenlig for deler av Luftforsvarets behov grunnet forventede driftskostnader og flytid.

II

Dokument 3:3 (2018–2019) – Riksrevisjonens undersøkelse av anskaffelsen og innfasingen av maritime helikoptre til Forsvaret (NH90) – vedlegges protokollen

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 10. april 2019

Dag Terje Andersen

leder og ordfører