Proposisjonens hovedinnhold

Innledning

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Forslagene gjelder folketrygdens ytelser til etterlatte og følger opp Etterlatteutvalgets utredning NOU 2017:3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform. Omlegging av etterlatteytelsene er en del av pensjonsreformen.

Folketrygdens ytelser til etterlatte omfatter pensjon eller overgangsstønad til etterlatte under 67 år, ytelser til etterlatte barn, forhøyet alderspensjon som følge av særskilte regler for beregning av alderspensjon til etterlatte, gjenlevendetillegg til ny alderspensjon, gjenlevendetillegg og midlertidig gjenlevendetillegg til uføretrygd, samt ytelser til tidligere familiepleiere.

Ytelsene har i hovedsak stått uendret siden innføringen i 1967 og er basert på beregningsregler som er i ferd med å fases ut. Forslagene i proposisjonen er dels nødvendige endringer som følge av nye regler for beregning av alderspensjon i folketrygden. Forslagene representerer imidlertid først og fremst en modernisering av folketrygdens ytelser til etterlatte, i lys av samfunnsutviklingen de siste femti årene.

De overordnede målene i pensjonsreformen er å gjøre folketrygdens pensjonssystem mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltakelse. Det foreslås endringer i etterlatteytelsene som styrker ytelsene til barn som har mistet foreldre og endringer som støtter opp om arbeidslinja og bidrar til å bedre bærekraften i velferdsordningene. Det foreslås flere forenklinger, herunder en standardisering av ytelsesnivåer, og en sterkere individretting av ytelsene. Forslagene til fremtidige ytelser til etterlatte svarer på samfunnsmessige utviklingstrekk. Samfunnet er betydelig endret siden 1967 ved endrede familie- og samlivsmønstre, endrede holdninger til likestilling mellom kjønnene, en sterk økning i kvinners yrkesdeltaking, utbygging av gode velferdsordninger som utvidet foreldrepermisjon, lovfestet rett til barnehageplass og offentlige ordninger for omsorg av pleietrengende, samt økte minstenivåer og opptjening til pensjon på bakgrunn av ubetalte omsorgsoppgaver. Det er i forslagene lagt vekt på at de fremtidige ytelsene til etterlatte skal ha en bedre fordelingsprofil. Det er også lagt vekt på at endringene i etterlatteytelsene skal bidra til en mer målrettet bruk av offentlige midler, og gi en rimelig byrdefordeling mellom dagens og fremtidige generasjoner.

Forslag til omlegging av folketrygdens ytelser til etterlatte innebærer vidtgående endringer sammenliknet med dagens regelverk. For å sikre en betryggende saksbehandling, er det avgjørende at Arbeids- og velferdsetaten får tilstrekkelig tid til å forberede innføringen av de nye reglene. Det foreslås at regelendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Av hensyn til nødvendig tid til administrative forberedelser, tas det sikte på at reformen tidligst kan iverksettes fra 2023.

Finansdepartementet tar sikte på å fremme forslag om nødvendige endringer i skatteloven, slik at disse trer i kraft samtidig med at de nye etterlatteytelsene innføres.

Det vises til proposisjonens kapitel 1.2 der de sentrale utgangspunktene for lovforslaget er nærmere gjort greie for, herunder:

• Dagens etterlatteytelser – bakgrunn og utviklingstrekk

• Utviklingen innenfor trygde- og velferdspolitikken

• Avveininger ved utforming av fremtidige etterlatteytelser.

Når det gjelder bakgrunnen for lovforslaget vises det til proposisjonens kapittel 2.

NOU 2017:3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform ble sendt på høring 23. februar 2017, med frist 1. juni 2017. Det kom 31 høringssvar, i tillegg til høringsuttalelser fra to privatpersoner. Når det gjelder høringsinstansens syn, vises det til de enkelte kapitlene i proposisjonen der også gjeldende rett og utvalgets forslag er nærmere beskrevet.

Det vises til de enkelte kapitlene i proposisjonen der også dagens ordninger, samt departementets vurderinger og forslag detaljert er redegjort for.

Merknader til de enkelte paragrafene i lovforslaget er redegjort for i proposisjonens kapittel 8.

Behov for tilpasninger i offentlig tjenestepensjon

Når et medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning dør, kan ektefelle, barn eller registrert partner ha rett til pensjon. Før 2001 var alle etterlatteytelsene i offentlig tjenestepensjon såkalte bruttoytelser, som ble samordnet med ytelser fra folketrygden. Samordning innebærer at ytelsene fra offentlig tjenestepensjon reduseres mot ytelser fra folketrygden. I 2001 ble det innført regler om såkalt nettoberegnet ektefellepensjon og barnepensjon, det vil si at disse ytelsene beregnes uavhengig av folketrygden. De bruttoberegnede barnepensjonene vil være utfaset når nye regler trer i kraft, og det er dermed ikke behov for tilpasning av samordningsreglene for brutto barnepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning.

Ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon vil imidlertid fortsatt i noen tilfeller bli beregnet etter de gamle bruttoreglene og skal derfor samordnes med ytelser fra folketrygden etter at forslagene i proposisjonen her er trådt i kraft. Endringene som foreslås i folketrygdens ytelser til etterlatte, vil derfor kreve justeringer i samordningsregelverket for de bruttoberegnede ektefellepensjonene i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Bruttoberegnet ektefellepensjon gis i kombinasjon med pensjon til gjenlevende ektefelle, uføretrygd og alderspensjon fra folketrygden. Ved endringer i ytelsene fra folketrygden til etterlatte i arbeidsfør alder, etterlatte uføretrygdede og etterlatte alderspensjonister, vil det være behov for justeringer i samordningsregelverket.

Det foreslås at dagens pensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år omlegges til en tidsbegrenset omstillingsstønad, jf. proposisjonens kapitel 3. Det foreslås videre at etterlatte som mottar uføretrygd, ikke skal ha rett til et gjenlevendetillegg, og at allerede innvilgede varige tillegg ikke skal gis årlig oppregulering, jf. proposisjonens kapittel 6. Det vil være svært få personer med rett til bruttoberegnet ektefellepensjon som er under 67 år i 2023, og bare noen av disse vil omfattes av de foreslåtte endringene i folketrygdens ytelser til personer under 67 år. Det vil likevel være noen tilfeller, og regelverket for å beregne brutto ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon må derfor tilpasses endringene i folketrygden. Departementet kommer tilbake med forslag til endringer i samordningsregelverket som er tilpasset de foreslåtte endringene i folketrygden.

Bruttoberegnet ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon gis også etter fylte 67 år og samordnes da med alderspensjon fra folketrygden. Det foreslås at gjenlevendefordelene i alderspensjon opptjent etter gamle regler, unntas fra årlig regulering, jf. proposisjonens kapittel 5. For årskull født før 1963 med rett til bruttoberegnet ektefellepensjon, vil det derfor være behov for å justere samordningsreglene. Samordningsfradragene er, etter gjeldende regler, ikke knyttet direkte til gjenlevendefordelen i alderspensjonen fra folketrygden, men er i de fleste tilfeller klart høyere enn gjenlevendefordelen. Det legges til grunn at endringene som foreslås i denne proposisjonen, ikke skal utlignes gjennom samordningsregelverket for de med rett til bruttoberegnet ektefellepensjon. Departementet kommer tilbake med forslag til endringer i samordningsregelverket som er tilpasset de foreslåtte endringene i folketrygden.

Gjennom Stortingets behandling av Prop. 71 L (2019–2020) er det vedtatt at bruttoberegnet ektefellepensjon erstattes av en nettoytelse som beregnes uavhengig av folketrygden for den delen av alderspensjonen fra folketrygden som er opptjent med ny opptjeningsmodell, jf. lov 19. juni 2020 nr. 70 om endringer i lov om Statens pensjonskasse, samordningsloven og enkelte andre lover (innfasing av nettoberegnet ektefellepensjon). Dette betyr at det for årskull født etter 1963 ikke vil være tilfeller der bruttoberegnet ektefellepensjon skal samordnes med alderspensjon fra folketrygden beregnet med ny opptjeningsmodell.

Nettoberegnede ytelser påvirkes ikke direkte av endringer i folketrygdens ytelser. En reform av gjenlevenderettighetene fra folketrygden vil derfor ikke direkte påvirke de nettoberegnede ektefellepensjonene fra offentlig tjenestepensjon. Det kan likevel være naturlig med en modernisering av gjenlevendeytelsene fra offentlig tjenestepensjon, i lys av de endringene som foreslås i folketrygden. Det vil være naturlig å vurdere både ytelsesnivå, varighet og personkrets. Departementet kommer tilbake med en vurdering av dette behovet etter at nytt regelverk i folketrygden er vedtatt.

Oversikt over lovforslaget

Innledning

Forslagene til endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) gjelder ytelser til etterlatte, og berører i hovedsak kapittel 16, 17 og 18 i gjeldende folketrygdlov. Det vil være nødvendig med endringer i enkelte av de andre kapitlene i folketrygdloven, herunder i kapittel 3 som omhandler visse beregningsregler, trygdetid, pensjonspoeng og pensjonsgivende inntekt. Dette vil blir fulgt opp på et senere tidspunkt.

Det vises til at gjeldende krav om tre års forutgående medlemskap i folketrygdloven § 17-3 for rett til gjenlevendepensjon og § 18-2 for rett til barnepensjon, er vedtatt økt til fem år, jf. lov 20. desember 2019 nr. 84 avsnitt V punkt 7, jf. Prop. 10 L (2019–2020) og Innst. 80 L (2019–2020). Tilsvarende gjelder for treårskravet for mottak av pensjon før dødsfallet. Det tas sikte på å sette lovendringene i kraft med virkning fra 1. januar 2021. Det vises videre til at forslag om særskilte bestemmelser for etterlatte flyktninger vil bli fulgt opp i en egen proposisjon (samleproposisjon høsten 2020). Det vil også vurderes behovet for tilpasninger i offentlig tjenestepensjon og foreta nødvendige endringer i samordningsregelverket.

Det foreslås at folketrygden fortsatt skal ha visse ytelser til etterlatte. Det foreslås imidlertid å forenkle dagens system ved å gå bort fra ytelser som i så stor grad som i dag er avledet av den avdødes tidligere inntekt og opptjening i folketrygden. Det foreslås å innrette ytelsen til voksne etterlatte slik at den i en avgrenset periode skal gi den etterlatte hjelp til omstilling til inntektsgivende arbeid, samtidig som det innføres aktivitetsplikt og krav til oppfølging, slik at den etterlatte får bistand til å gjennomføre omstillingen. Det foreslås videre å styrke og standardisere ytelsene til etterlatte barn. For husholdninger bestående av en voksen etterlatt med barn, er det naturlig å vurdere effektene av forslagene til endringer i disse to ytelsene samlet.

Det foreslås at det ikke innføres gjenlevendetillegg til ny alderspensjon. Det foreslås videre at dagens system med gjenlevenderettigheter, det vil si fordeler i og tillegg til alderspensjon og uføretrygd, fases ut over tid. Dette foreslås gjennomført ved at den nominelle verdien på rettighetene i hovedsak opprettholdes, men rettighetene blir ikke gjenstand for den samme årlige oppreguleringen som alderspensjonen eller uføretrygden. Dette gir en langvarig utfasingsperiode, men innebærer også at utfasingen er relativt lite inngripende for den enkelte.

Forslagene i proposisjonen er i stor grad basert på Etterlatteutvalgets forslag i NOU 2017:3, men med enkelte tilpasninger og justeringer. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i brev til Arbeids- og sosialdepartementet 27. juli 2018 gitt sin vurdering av om forslaget om å tidsbegrense ytelsen til etterlatte under 67 år og forslaget om å fase ut gjenlevenderettigheter til alderspensjon og uføretrygd kan gjennomføres uten å komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Lovavdelingens uttalelse er vedlagt proposisjonen i sin helhet.

De ytelsene som foreslås endringer i, er alle regulert i folketrygdloven. Norge har imidlertid inngått avtaler om trygd med en rekke land, hvorav tilslutningen til EUs trygdeforordning 883/2004 gjennom EØS-avtalen er den viktigste. De ulike trygdeavtalene bygger gjennomgående på fem prinsipper, som alle skal bidra til å koordinere avtalelandenes trygdeordninger i de tilfellene en person reiser fra et avtaleland til et annet avtaleland for å arbeide der, slik at vedkommende ikke taper rettigheter ved å reise fra det ene landet til det andre.

Det første prinsippet er at den enkelte person som arbeider i ulike avtaleland, bare skal være omfattet av ett lands trygdeordning om gangen. Den praktiske gjennomføringen av dette prinsippet er gjennomført i avtalenes lovvalgsregler. De fire øvrige prinsippene for koordinering er likebehandling, sammenlegging, eksport og proporsjonalitet.

Likebehandlingsprinsippet innebærer et forbud mot diskriminering/forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, både direkte og indirekte. Sammenleggingsprinsippet innebærer at dersom et land har regler som stiller krav til en periode med forutgående opptjening for rett til en ytelse, kan opptjeningen legges sammen med tilsvarende opptjening i andre land for å oppfylle opptjeningskravet. Det samme gjelder i den utstrekning det er et krav om forutgående medlemskap i en trygdeordning for rett til en ytelse. Eksportabilitetsprinsippet innebærer at der en person har rett til en ytelse etter et avtalelands lovgivning, så plikter avtalelandet å eksportere denne ytelsen til et annet avtaleland, selv om det er eksportbegrensninger i landets interne lovgivning. Endelig innebærer proporsjonalitetsprinsippet noe forenklet at ansvaret for å betale pensjon til en person som har arbeidet i to eller flere avtaleland, skal deles forholdsmessig mellom de involverte avtalelandene, men slik at det enkelte land bare er forpliktet til å tilstå pensjon på grunnlag av opptjening/opptjeningstid i eget land.

I tillegg til de bi- og multilaterale trygdeavtalene som Norge har inngått med andre land, har Norge også sluttet seg til to konvensjoner som stiller krav blant annet til hvordan et lands etterlatteordning skal være utformet. Dette er den internasjonale arbeidstakerorganisasjonens (ILOs) konvensjon nr. 128 og Europarådets konvensjon Europeisk trygdekodeks.

For hvert av forslagene i proposisjonen er det vurdert om de utfordrer Norges internasjonale forpliktelser. I den grad de gjør det, vises det til omtalte i tilknytning til det enkelte forslaget i proposisjonen.

Komiteens behandling

Som ledd i komiteens behandling av proposisjonen ble det åpnet for å komme med skriftlig innspill. På grunn av covid-19-situasjonen ble det bedt om skriftlige innspill i stedet for å avholde høring. Det kom ingen skriftlige innspill.

Komiteens innledende merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Elise Bjørnebekk-Waagen, Lise Christoffersen, Arild Grande og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Margret Hagerup, Heidi Nordby Lunde og Kristian Tonning Riise, fra Fremskrittspartiet, Gisle Meininger Saudland og lederen Erlend Wiborg, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Sosialistisk Venstreparti, Solfrid Lerbrekk, og fra Kristelig Folkeparti, Torill Selsvold Nyborg, viser til at det i proposisjonen fremmes forslag til endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Forslagene gjelder folketrygdens ytelser til etterlatte, og følger opp etterlatteutvalgets utredning, NOU 2017:3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – forslag til reform. Omlegging av etterlatteytelser er en del av pensjonsreformen.

Folketrygdens ytelser til etterlatte omfatter:

• Pensjon eller overgangsstønad til etterlatte under 67 år

• Ytelser til etterlatte barn

• Forhøyet alderspensjon som følge av særskilte regler for beregning av alderspensjon til etterlatte

• Gjenlevendetillegg til ny alderspensjon

• Gjenlevendetillegg og midlertidig gjenlevendetillegg til ny uføretrygd

• Ytelser til tidligere familiepleiere.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at ytelsene i hovedsak har stått uendret siden innføringen i 1967 og er basert på beregningsregler som er i ferd med å fases ut. Forslagene i proposisjonen er dels nødvendige endringer som følge av nye regler for beregning av alderspensjon i folketrygden. Flertallet har merket seg at forslagene imidlertid først og fremst representerer, etter regjeringens mening, en modernisering av folketrygdens ytelser til etterlatte i lys av samfunnsutviklingen de siste 50 år.

Flertallet vil understreke at økt vektlegging av individuelle rettigheter og opptjening hadde stor betydning for etterlatteutvalgets vurdering av hvordan tildelingsprinsippene som ligger til grunn for dagens ytelser skal vektlegges i et fremtidig system. Dagens tildelingsprinsipper, som ligger til grunn for utformingen av etterlatteytelsene, tar sikte på å sikre inntekt ved tap av forsørger, samt at de belønner ubetalt omsorg for barn og pleietrengende og arbeid i hjemmet. Ytelsenes nåværende innretning er bygd på husholdningen som enhet. Ut ifra etterlatteutvalgets utredning øker utgiftene per person innenfor en husholdning når samlivspartneren faller fra og det blir færre som deler på utgiftene. Ved at den etterlatte mottar overføringer fra det offentlige blir noe av denne utgiftsøkningen kompensert.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil understreke at som følge av høyere yrkesdeltakelse, spesielt for kvinner, bedring av velferdsordningene siden 1967 og kraftig realinntektsøkning, er behovet for etterlatteytelser endret. Kravet til målretting av ytelsene overfor de gruppene som ut fra velferdspolitiske hensyn trenger etterlatteytelser, bør derfor skjerpes for at den opprinnelige intensjonen ved offentlig finansierte etterlatteytelser kan videreføres.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil understreke at etterlattes mulighet til å skaffe seg et inntektsbringende arbeid som gir en vanlig levestandard, er nært knyttet til ens evne til å konkurrere om rimelig godt betalt arbeid i arbeidslivet. For de mange som har en svak tilknytning til arbeidslivet, bare delvis arbeidsevne eller lavere formell fagutdanning, er dagens arbeidsmarked svært krevende. Disse medlemmer har merket seg at regjeringen ikke har drøftet konsekvensene av endringer i arbeidsmarkedet på 2000-tallet for de gruppene som er i en krevende situasjon når det gjelder å skaffe seg sin egen inntekt til livsopphold. Disse medlemmer vil påpeke at utformingen av etterlatteytelser vil ha stor betydning for folks behov for å tegne private forsikringer for å gi bedre inntektssikring ved dødsfall.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, understreker at de overordnede målene i pensjonsreformen er å gjøre folketrygdens pensjonssystem mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltakelse. Men ett av folketrygdens sentrale formål er å sikre inntekt for dem som av ulike årsaker ikke kan forsørge seg ved egen inntekt. Det er viktig at omleggingen av etterlatteytelser både tar hensyn til samfunnsutviklingen der yrkesdeltakelsen for kvinner og den generelle velferden har økt siden 1967, og samtidig sikrer de som på tross av dette ikke kan forventes å forsørge seg ved egen inntekt. Derfor er det viktig og riktig å styrke ytelsene til barn som har mistet foreldre, men samtidig gjøre endringer som bidrar til å styrke evnen til å forsørge seg selv, støtte opp om arbeidslinjen og bedrer bærekraften i velferdsordningene.

Flertallet viser til at da enkepensjon, eller etterlatteytelser, ble innført i 1964, hadde ytelsen en berettigelse ved at kvinner som regel ble forsørget av sin mann og hadde få muligheter i arbeidslivet. Derfor vil endringene i dagens varige ytelse til etterlatte under 67 år gjelde for de som er født etter 1971, en generasjon som i hovedsak har deltatt i arbeidslivet og hatt egen pensjonsgivende inntekt. Etterlatteytelsene til personer under 67 år skal omgjøres til en tidsbegrenset omstillingsstønad med aktivitetsplikt, hvor målet er at den etterlatte i løpet av omstillingsperioden skal komme ut i jobb og bli selvforsørget. Omstillingsstønaden gis i inntil tre år, med mulighet for inntil to år ekstra når den etterlatte har behov for utdanning eller tiltak for å komme i jobb. En livslang etterlattepensjon kan bli en fattigdomsfelle for relativt unge etterlatte som fortsatt har muligheter for pensjonsgivende inntekt i arbeidsmarkedet, i stedet for å være avhengig av en ytelse som ville ledet inn i en tilværelse som minstepensjonist. Men etterlatte som allerede har en løpende ytelse og er fylt 53 år når reglene trer i kraft og har svak tilknytning til arbeidslivet, skal få beholde ytelsen frem til 67 år. De som allerede er pensjonister blir ikke berørt i det hele tatt.

Komiteen viser til at barn som mister den ene av eller begge foreldrene sine før de er fylt 18 år, er i en sårbar situasjon. De har ikke forutsetninger for å kunne forsørge seg selv, og er avhengige av støtte. Derfor er det helt riktig at barnepensjonen nå styrkes, også for å motvirke at etterlatte barn havner i en situasjon med barnefattigdom. For barn som allerede mottar barnepensjon når nye regler trer i kraft, foreslår regjeringen at man velger de reglene som gir høyest ytelse.

Komiteens flertall medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at det i mars 2020 var i underkant av 5 700 uføretrygdede som mottok gjenlevendetillegg. Tilsvarende var det ved utgangen av 2019 om lag 107 000 som mottok et tillegg til alderspensjonen sin som følge av at de var etterlatte. Tilleggene foreslås ikke videreført, slik at uføretrygd og alderspensjon fremover vil baseres på egen opptjening, også for etterlatte. Allerede innvilgede tillegg videreføres, men unntas fra årlig regulering, noe som innebærer en langsom utfasing av tilleggene. Med dette sluttføres siste del av pensjonsreformen på folketrygdens område.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at samfunnet har endret seg siden 1967 da folketrygden ble innført. Kvinner lever mer selvstendige liv og har som hovedregel egen inntekt, men det er fortsatt slik at kvinner jobber mer deltid enn menn, tjener mindre og sparer mindre i fond. Disse medlemmer viser til at det også gir seg utslag i pensjon. Menn får utbetalt 28 pst. mer i pensjon fra folketrygd og arbeidsgiver, og forskjellene er størst i privat sektor. 86 pst. av minstepensjonistene er kvinner (Kilde: Menon Econimics/DNB, basert på data fra SSB, Verdipapirfondenes forening (VFF), Skatteetaten og DNB). Regjeringen viser i proposisjonen til at 90 pst. av dem med etterlattepensjon under 67 år er kvinner, 65 pst. av dem over 55 år, og at antall mottakere er halvert siden 1967. Videre viser regjeringen til at det ved utgangen av mars 2020 var 195 000 etterlatte alderspensjonister (av totalt 964 000), hvorav 120 000 fikk forhøyet alderspensjon på grunn av gjenlevendefordel, 95 pst. av dem er kvinner. Antallet økte mot årtusenskiftet, men har deretter falt noe. Antall tidligere familiepleiere omfatter i dag kun 20 personer, hvorav de fleste er over 60 år. Etterlatte uføre er stort sett kvinner med en uføregrad på 100 pst. Antallet er i dag 5 700 og er fallende.

Disse medlemmer viser til at Pensjonskommisjonen i NOU 2004:1 anbefalte at det fortsatt burde være etterlatteytelser til gjenlevende i ny alderspensjon, men at Stortinget i pensjonsforlikene 2005 og 2007 ba om at dette ble vurdert etter at ny opptjeningsmodell i folketrygden var på plass, spesielt med tanke på om alderspensjonen i fremtiden skulle samordnes mellom ektefeller/samboere/partnere eller ikke. Disse medlemmer viser til at ny alderspensjon tjenes opp som en beholdning basert på egen inntekt, men at satsene i garantipensjonen fortsatt er avhengig av sivil status.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til forslag nr. 44 fra Rødt under trontaledebatten 6. oktober 2020 i Stortinget, som fikk tilslutning fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, men som ble nedstemt av Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, sålydende:

«Stortinget ber regjeringen beholde ordningen med tilleggspensjon til etterlatte («enkepensjonen»).»

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at bakgrunnen for etterlatteytelsene er at ved dødsfall kommer gjenlevende ektefelle, samboere og barn i en vanskeligere økonomisk og sosial situasjon. Historisk har noe av det økonomiske tapet for familien blitt kompensert ved ulike etterlatteytelser over folketrygden. I dag er yrkesdeltakelsen langt høyere enn tidligere, spesielt for kvinner. Dette gjør at gjenlevende samboer eller ektefelle jevnt over har en tryggere økonomisk situasjon gjennom sin egen pensjonsopptjening. For barn er situasjonen derimot lite forandret som følge av det store tapet når en eller begge foreldre faller bort. Til tross for større yrkesdeltakelse er det fortsatt mange som av ulike grunner har lav pensjonsgivende inntekt. Arbeidslinjen, som dette medlem støtter, må respektere dette, enten det er som resultat av egne, frie valg eller at arbeidsmarkedet har gjort det vanskelig eller umulig å få arbeidsinntekt på vanlig nivå. Proposisjonen drøfter ikke det faktum at det norske arbeidsmarkedet i dag er langt mer krevende enn før 1994, da vi gjennom EØS-avtalen fikk ukontrollert arbeidsinnvandring fra land med helt andre lønns- og arbeidsvilkår enn Norge. Dette faktum har ført til at svært mange med svak tilknytning til arbeidslivet og delvis arbeidsevne har større og større problemer med å skaffe seg fullverdig inntekt.

Konsekvensen av dette er at det fortsatt er svært mange som blir hardt rammet når ens nærmeste dør. Det er derfor nødvendig å opprettholde varige etterlatteytelser som blir prisjustert i likhet med andre pensjoner.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter ikke regjeringens lovforslag om innstramminger som innebærer at varige etterlatteytelser tas bort og erstattes med tidsbegrenset omstillingsstønad eller gradvis reduseres ved at pensjonene ikke prisjusteres.

Disse medlemmer mener imidlertid at ytelsene bør målrettes sterkere slik at den sosiale fordelingsprofilen styrkes, eksempelvis for to minstepensjonister hvor den ene faller fra. Disse medlemmer er enig i det regjeringen prinsipielt uttaler i proposisjonen – at det er «stordriftsfordeler» i en husholdning med to personer kontra en enslig, voksen person. Disse medlemmer fremhever det faktum at etterlatteytelsene kan ha en for svak sosial profil, da etterlatteytelsene generelt sett blir høyere desto høyere opptjening avdøde hadde. Minstepensjonister som mister «stordriftsfordeler» kan ende opp i en økonomisk vanskelig situasjon med tanke på utgifter til sitt livsopphold, om ikke ektefelle eller partner som faller fra hadde betydelig høyere pensjonsopptjening.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en ny utregningsmodell for etterlatteytelsene som styrker den sosiale profilen på ordningen, deriblant økonomien til etterlatte minstepensjonister.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til høringssvar fra LO kommune, LO Stat, Unio, YS og Akademikerne om at etterlatteytelsene i dag i stor grad kommer kvinner til gode, og at regjeringens forslag til endringer i disse vil øke kjønnsforskjellene i pensjonssystemet. Dette medlem mener det er grunn til sterk bekymring for at forslaget vil medføre en fattigdomsfelle for dem som rammes, slik som enkeltpersoner og familier i en sårbar situasjon. Samtidig vil utgiftene til kommunene kunne øke som følge av flere på sosialhjelp. I KS sitt høringssvar trekkes økte kostnader for kommunesektoren opp som en reell bekymring som ikke er tilstrekkelig hensyntatt i forslaget eller gjennomgangen av dette som sådan.

Ytelser til etterlatte under 67 år

Vurdering og forslag

Det foreslås at dagens varige ytelse til etterlatte under 67 år i fremtiden erstattes av en ny tidsbegrenset omstillingsstønad. Det foreslås overgangsregler som gir unntak fra tidsbegrensningen ved innføringen av nytt regelverk for de eldste med svak tilknytning til arbeidslivet.

Dagens etterlattepensjon beregnes i dag i det vesentlige som en alderspensjon opptjent etter gamle opptjeningsregler i folketrygden, og er en varig ytelse som gis frem til 67 år, når den etterlatte vil ha en ubetinget rett til å motta alderspensjon. Ytelsen er avledet av den avdødes tilknytning til og opptjening i folketrygden. Med full trygdetid vil etterlatteytelsen minst utgjøre summen av grunnpensjon og særtillegg før avkorting mot den etterlattes egen inntekt. Dersom den avdøde hadde opptjent rett til tilleggspensjon, utgjør etterlattepensjonen avdødes grunnpensjon og 55 pst. av den tilleggspensjonen den avdøde ville ha opptjent ved 67 år. Med opptjeningsreglene for gammel alderspensjon som gjelder fra 1992, innebærer dette at brutto etterlattepensjon med full trygdetid utgjør mellom 2 ganger grunnbeløpet (minsteytelsen) og maksimalt om lag 2,6 ganger grunnbeløpet årlig, det vil si mellom om lag 200 000 kroner og 260 000 kroner med grunnbeløpet per 1. mai 2020, før avkorting mot inntekt. Ytelsen avkortes med 40 pst. mot den etterlattes faktiske og forventede inntekt over et fribeløp på 0,5 ganger grunnbeløpet. For etterlatte under 55 år forventes det som hovedregel en inntekt på minimum to ganger grunnbeløpet. Dagens etterlattepensjon skattlegges som pensjonsinntekt, og mottakere av etterlattepensjon har rett til å bli beskattet etter skattebegrensningsregelen. Sammen med avkortingsreglene for etterlattepensjonen gir dette svært høy effektiv marginalskatt og dårlige arbeidsinsentiver, særlig i et visst inntektsintervall. For etterlatte med minsteytelse og egen lønnsinntekt mellom om lag 110 000 og 380 000 kroner, vil hele 73 pst. av inntekten fra økt arbeidsinnsats tas inn igjen i skatt og avkorting.

Forslaget om å erstatte dagens etterlattepensjon med en tidsbegrenset omstillingsstønad, innebærer at fremtidens etterlatte vil kunne motta en ytelse som i en overgangsfase skal hjelpe dem til å bli selvforsørget. Ytelsen foreslås å kunne gis for en periode på tre år etter dødsfallet, med mulighet til to års forlengelse, dersom den etterlatte trenger tiltak eller utdanning for å bli selvforsørget.

Det legges i forslaget til ny omstillingsytelse vekt på at de fleste etterlatte under 67 år er arbeidsføre personer som i det alt vesentlige må kunne forutsettes å forsørge seg ved egen inntekt. Personer som har vesentlig redusert arbeidsevne, vil som regel være omfattet av andre folketrygdytelser. Det at dagens etterlattepensjon avkortes mot den etterlattes egen inntekt, innebærer for mange at ytelsen bortfaller eller blir sterkt avkortet. Det vises til at også etterlatte kvinner som nærmer seg pensjonsalder, i dag har høy yrkesdeltakelse. Sysselsettingen blant kvinner er imidlertid fortsatt lavere enn blant menn, mange jobber deltid og det er fortsatt ikke full likestilling mellom menn og kvinner. En del er ute av jobb eller jobber deltid på grunn av omsorg for barn. En del etterlatte vil også fremover trenge bistand i en omstillingsperiode for å øke sin arbeidsinnsats.

Det er ikke formålstjenlig å opprettholde et skille mellom yngre og eldre etterlatte med hensyn til inntektsprøvingen i regelverket. Det foreslås imidlertid overgangsregler som skjermer eldre med liten tilknytning til arbeidsmarkedet fra tidsbegrensningen som innføres ved nytt regelverk.

Omstillingsstønaden foreslås utmålt uavhengig av den avdødes opptjening og standardisert på et nivå på 2,25 ganger grunnbeløpet. Det er forutsatt at ytelsen skal skattlegges som lønnsinntekt. Det foreslås videre at ytelsen skal avkortes med 45 pst. av faktisk inntekt over et fribeløp på 0,5 ganger grunnbeløpet.

Det vil bidra til forenkling at en fremtidig ytelse utformes uavhengig av den avdødes tidligere opptjening, og legger vekt på at dagens etterlattepensjon i begrenset grad kan bidra til å opprettholde tilvant levestandard der den avdøde hadde inntekt på middels og høye nivåer. Årsaken til dette er først og fremst at minstenivået i folketrygden over tid er vesentlig hevet, men også at maksimal ytelse er redusert gjennom endringer i folketrygdens regler for opptjening av tilleggspensjon. Ved fastsettelse av nivået på den fremtidige etterlatteytelsen er det lagt vekt på en best mulig balanse mellom behovet for inntektssikring og insentiver til arbeid. Et standardisert bruttonivå på 2,25 ganger grunnbeløpet tilsvarer nivået på overgangsstønaden for enslige forsørgere, og vurderes som rimelig, når en tar hensyn til at ytelsen til etterlatte i fremtiden skal beskattes som lønnsinntekt. Sammen med en avkortingssats på 45 pst. av inntekt over 0,5 ganger grunnbeløpet innebærer det at ytelsen vil være helt avkortet ved samme nivå for den etterlattes inntekt som dagens minsteytelse.

Det legges vekt på at behovet for tid til omstilling etter ektefelles eller samboers dødsfall vil variere. Det er viktig å unngå langvarig passivitet, samtidig som det må gis tilstrekkelig tid til at omstilling faktisk kan finne sted. En del etterlatte har vært ute av arbeid eller i deltidsarbeid over lang tid. Noen mangler eller har utdaterte kvalifikasjoner for å få innpass i arbeidslivet. Enkelte vil trenge tid for å kunne trappe opp sin arbeidsinnsats. Det foreslås derfor at den tidsbegrensede omstillingsytelsen som i utgangspunktet kan ha en varighet på inntil tre år, kan forlenges i to år dersom den etterlatte har behov for utdanning eller tiltak for å komme i jobb. For å oppnå målet om selvforsørgelse foreslås det å stille krav om aktivitet i form av arbeidssøking eller nødvendig utdanning med sikte på å komme i arbeid. Detaljerte regler om hvilke krav som kan stilles, herunder hvilke utdanninger som kan godkjennes og på hvilke vilkår, samt regler om unntak fra aktivitetsplikten, foreslås fastsatt i forskrift.

Selv om det er innført fleksibelt uttak av alderspensjon, og mange har mulighet til å ta ut alderspensjon ved fylte 62 år, trer den ubetingete retten til alderspensjon inn først ved 67 år. Det legges derfor til grunn at en fremtidig ytelse fortsatt skal kunne løpe frem til 67 år, forutsatt at dette ikke går ut over det maksimale tidsrommet det kan gis en ytelse.

Enkelte personer, særlig de som på tidspunktet for ikrafttredelse av nytt regelverk allerede har nådd en relativt høy alder, kan imidlertid ha problemer med å skaffe seg egen arbeidsinntekt. Det foreslås derfor en overgangsregel som i noen grad skjermer denne gruppen mot tidsbegrensningen i ytelsen. Det foreslås at personer som er 60 år og eldre ved ikrafttredelsen av nytt regelverk og som ikke har hatt inntektsgivende arbeid med årlig inntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt i løpet av de fem siste årene, og i tillegg ikke har hatt en arbeidsinntekt over tre ganger grunnbeløpet i hvert av de siste to årene før de blir etterlatt, skal kunne motta ytelsen frem til de fyller 67 år dersom de blir etterlatte.

Det vil være uheldig dersom det tar lang tid før en ser effektene av en reformert ytelse til etterlatte under 67 år, og at det ikke er hensiktsmessig å videreføre gjeldende etterlattepensjon uendret for alle som i dag er mottakere. Det foreslås at tidsbegrensningen på tre pluss eventuelt to år, innføres også for personer som har etterlattepensjon under utbetaling ved ikrafttredelsen av nytt regelverk, men at de får beholde ytelsesnivå og rett til skattebegrensning i denne perioden. Det foreslås imidlertid en tilsvarende overgangsregel for allerede etterlatte som for nye etterlatte, ved at etterlatte som er 53 år eller eldre når nye regler trer i kraft og som ikke har hatt inntektsgivende arbeid med årlig inntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt i løpet av de fem siste årene, og i tillegg ikke har hatt en arbeidsinntekt over tre ganger grunnbeløpet i hvert av de siste to årene før ikrafttredelsen, skal kunne motta ytelsen frem til de fyller 67 år. Begrunnelsen for å ha en noe mer lempelig unntaksregel for de eldste av dem som allerede er etterlatte når nytt regelverk trer i kraft, enn for de eldste fremtidige etterlatte ved ikrafttredelsen, er at allerede etterlatte ikke har den samme muligheten som de som ikke er etterlatte til å planlegge for at de i fremtiden en gang kan bli etterlatte. Etter perioden på fem år med etterlattepensjon etter gjeldende regler, foreslås det at mottakerne skal få beregnet ytelsen som en omstillingsstønad etter nye regler. Dette innebærer at personer som omfattes vil måtte forvente en endring i inntekt etter skatt etter overgangsperioden på fem år.

Det foreslås at tidligere familiepleiere som i dag har rett til en varig ytelse, gis rett til den nye tidsbegrensede omstillingsstønaden, så langt mulig på de samme vilkårene som vil gjelde for voksne etterlatte under 67 år, herunder vilkåret om aktivitetsplikt.

De fleste folketrygdytelsene for personer i yrkesaktiv alder regnes i dag som pensjonsgivende inntekt. Pensjonsopptjening ved avtjening av verneplikt, ved mottak av ytelser fra folketrygden og ved omsorg for små barn og pleietrengende reduserer den effekten perioder med lav eller ingen arbeidsinntekt har på alderspensjonen. Dette har fått økt betydning i det nye pensjonssystemet, hvor alle år med opptjening bidrar til høyere alderspensjon. Etterlatteytelser regnes i dag ikke som pensjonsgivende inntekt. Det foreslås at den fremtidige ytelsen til etterlatte under 67 år skal være pensjonsgivende.

Det foreslås i hovedsak å videreføre gjeldende bestemmelser om forutgående og fortsatt medlemskap i folketrygden, og at ytelsen fremdeles skal beregnes forholdsmessig ut fra den avdødes trygdetid.

Komiteens merknader

Komiteen merker seg at det foreslås at dagens varige ytelse til etterlatte under 67 år i fremtiden erstattes av en ny tidsbegrenset omstillingsstønad. Det foreslås overgangsregler som gir unntak fra tidsbegrensningen ved innføringen av nytt regelverk for de eldste med svak tilknytning til arbeidslivet. Dagens etterlattepensjon beregnes i dag i det vesentlige som en alderspensjon opptjent etter gamle opptjeningsregler i folketrygden, og er en varig ytelse som gis frem til 67 år, når den etterlatte vil ha en ubetinget rett til å motta alderspensjon. Med full trygdetid vil etterlatteytelsen minst utgjøre summen av grunnpensjon og særtillegg før avkorting mot den etterlattes egen inntekt. Dersom den avdøde hadde opptjent rett til tilleggspensjon, utgjør etterlattepensjonen avdødes grunnpensjon og 55 pst. av den tilleggspensjonen den avdøde ville ha opptjent ved 67 år.

Komiteen merker seg at regjeringens forslag er å erstatte dagens etterlattepensjon med en tidsbegrenset omstillingsstønad. Ytelsen foreslås å kunne gis for en periode på tre år etter dødsfallet, med mulighet til to års forlengelse dersom den etterlatte trenger tiltak eller utdanning for å bli selvforsørget. Regjeringen begrunner forslaget om en omstillingsytelse med at de fleste personer under 67 år er arbeidsføre personer. Personer som har vesentlig redusert arbeidsevne vil videre, etter regjeringens mening, som regel være omfattet av andre folketrygdytelser. Regjeringen ønsker ikke å opprettholde et skille mellom yngre og eldre etterlatte, med hensyn til inntektsprøvingen i regelverket. De foreslår imidlertid overgangsregler som skjermer eldre med liten tilknytning til arbeidsmarkedet fra tidsbegrensningen som innføres med nytt regelverk. Omstillingsstønaden foreslås utmålt uavhengig av den avdødes opptjening og standardisert på et nivå på 2,25 ganger grunnbeløpet. Det er forutsatt at ytelsen skal skattlegges som lønnsinntekt. Det foreslås videre at ytelsen skal avkortes med 45 pst. av faktisk inntekt over et fribeløp på 0,5 ganger grunnbeløpet. Komiteen har merket seg at den tidsbegrensede omstillingsytelsen er koblet sammen med krav om aktivitet i form av arbeidssøking eller nødvendig utdanning. Detaljerte regler om hvilke krav som kan stilles, samt regler om unntak fra aktivitetsplikten, foreslås fastsatt i forskrift. Komiteen merker seg at regjeringen foreslår at tidligere familiepleiere, som i dag har rett til varige ytelser, gis rett til den nye tidsbegrensede omstillingsstønaden.

Den fremtidige ytelsen til etterlatte under 67 år skal være pensjonsgivende. Komiteen vil understreke at dagens etterlatteytelser avkortes mot etterlattes inntekt. Avkortingsreglene er styrende for den sosiale profilen til etterlatteytelsen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til sine innledende merknader om at antall mottakere av etterlattepensjon for personer under 67 år er halvert, hovedsakelig som følge av kvinners egen inntekt, men at det fortsatt er et stykke frem til full likestilling mellom menn og kvinner.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til nødvendige lovendringer som sikrer at rettighetene til etterlatte under 67 år videreføres som i dag.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til innspill fra LO Kommune, LO Stat, Unio, YS og Akademikerne, og slutter seg til at det er viktig at omstillingsytelsen gis frem til fylte 67 år fordi det er urealistisk at den etterlatte skal bli i stand til å forsørge seg selv i løpet av tre eller fem år. Høringssvarene påpeker at forslaget bør endres slik at en for de som har nådd en viss alder, fortsetter ytelsen ut over 3 år og frem til pensjonsalder når det viser seg at inntektsgivende arbeid ikke er realistisk. Å redusere ytelsen til 3 år med 2,25 G, er en svært drastisk endring, som må antas å ramme mange som ikke vil klare å skaffe seg tilstrekkelig inntekt til egen forsørgelse.

Barnepensjonen

Vurdering og forslag

Det foreslås å styrke ytelsen til etterlatte barn.

Dagens barnepensjon utgjør 40 pst. av folketrygdens grunnbeløp ved tap av én forelder for det første barnet, og 25 pst. av grunnbeløpet for hvert av de øvrige barna i en søskenflokk. Ytelsene summeres og gis med likt beløp til hvert barn. Ytelsen til etterlatte barn som har mistet én forelder er vurdert i sammenheng med forslaget til en fremtidig ytelse til etterlatte voksne, og mener at en ytelse til etterlatte under 67 år som utmåles etter en fast sats og er tidsbegrenset, er et argument for å øke ytelsen til etterlatte barn som har mistet én av foreldrene.

Utbygging av velferdssystemet har bidratt til at foreldreløse barn i dag på sentrale områder er i en annen situasjon enn foreldreløse barn var da folketrygden ble innført. Det er i dag rimelig å legge til grunn at foreldreløse mindreårige barn ikke forsørger seg selv. Det bør skje en tilnærming av nivået på ytelsene til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene, til nivået på ytelsene til etterlatte barn som har mistet én forelder. Det foreslås enhetlige satser, uavhengig av den avdødes opptjening og, som hovedregel, uavhengig av antall barn i familien.

Det foreslås at ytelsen settes til 50 pst. av grunnbeløpet for barn som har mistet én forelder, og til 120 pst. av grunnbeløpet for barn med søsken som har mistet begge foreldrene. For barn som har mistet begge foreldrene og som ikke har søsken som samtidig har rett til ytelse, foreslås det en forhøyet sats på 225 pst. av grunnbeløpet, tilsvarende forslaget til sats i den standardiserte ytelsen til voksne etterlatte. Standardiserte satser for ytelser til etterlatte barn vil forenkle regelverket betydelig. I begrunnelsen for å gå bort fra dagens system med avtrappende satser ved flere søsken, er det lagt vekt på at det ikke er sterke holdepunkter for å anta at en husholdning med flere barn gir mer omfattende stordriftsfordeler enn en husholdning med ett barn.

Forslaget innebærer en forbedret ytelse til alle barn som har mistet én forelder, og i hovedsak en minst like god ytelse som i dag til barn som har mistet begge foreldrene.

Mens det etter gjeldende regler kan gis barnepensjon inntil barnet er 20 år til barn som har mistet begge foreldrene og fortsatt er under utdanning, stopper barnepensjon til barn som har mistet én forelder i dag når barnet fyller 18 år. Barn som har mistet foreldre som følge av yrkesskade, kan motta barnepensjon frem til fylte 21 år dersom de fortsatt er under utdanning, uavhengig av om de har mistet én av eller begge foreldrene.

Det er vurdert om ytelsene til etterlatte barn burde løpe til 20 år for alle barn som er under fortsatt utdanning etter fylte 18 år, uavhengig av om barnet har mistet én av eller begge foreldrene. Det foreslås imidlertid i hovedsak å opprettholde dagens aldersgrenser og begrunner dette med at det må foreligge særlige grunner dersom ytelser til etterlatte barn skal gis ut over den alderen hvor foreldres forsørgingsplikt som hovedregel opphører og enhver i utgangspunktet må innstille seg på å bli selvforsørget, det vil si ved fylte 18 år. Slike særlige grunner foreligger kun i de tilfellene barn har mistet begge sine foreldre og fortsatt er under utdanning. Folketrygdlovens generelle utgangspunkt er at ytelser til forsørgelse av barn gis inntil barnet fyller 18 år. For barn som har mistet foreldre som følge av yrkesskade, foreslås det tilsvarende at ytelsen skal gis inntil barnet fyller 18 år dersom én av foreldrene er død, og inntil fylte 20 år dersom begge foreldrene er døde og barnet er under utdanning. Forslaget innebærer en harmonisering av aldersgrensene for barnepensjon og en tilpasning til at myndighetsalderen er redusert fra 21 år ved innføringen, til 18 år i dag.

Det foreslås at mottakere av barnepensjon som vil få bedre ytelser med nytt regelverk, skal få den nye ytelsen, selv om de har fått innvilget lavere barnepensjon etter dagens regelverk. Barn som har en løpende ytelse som er høyere enn det nytt regelverk vil gi, får beholde den høyere ytelsen etter det gamle regelverket. Forslagene vil innebære en økning i folketrygdens utbetalinger til ytelser til etterlatte barn.

Det foreslås i hovedsak å videreføre gjeldende bestemmelser om forutgående og fortsatt medlemskap i folketrygden, og at barnepensjon fremdeles skal beregnes forholdsmessig ut fra avdøde foreldres trygdetid.

Komiteens merknader

Komiteen vil understreke at etterlatte barn ved foreldrenes død må være en prioritert gruppe. Foreldreløse, mindreårige barn kan ikke forsørge seg selv. Regjeringen foreslår enhetlige satser uavhengig av den avdødes opptjening, og som hovedregel uavhengig av antall barn i familien. Regjeringen foreslår at ytelsen settes av 50 pst. av grunnbeløpet (G) for barn som har mistet en forelder og til 120 pst. av grunnbeløpet for barn med søsken som har mistet begge foreldre (225 pst. av grunnbeløpet for barn som ikke har søsken). Komiteen merker seg at regjeringens forslag innebærer en forbedret ytelse til barn som har mistet en forelder, og i hovedsak en minst like god ytelse som i dag til barn som har mistet begge foreldrene. Barn som har en løpende ytelse som er høyere enn det nytt regelverk vil gi, får beholde den høyere ytelsen etter det gamle regelverket.

Komiteen viser til at barn som mister en eller begge foreldre er i en sårbar situasjon. Derfor er det viktig og riktig at regjeringen velger å styrke barnepensjonen for å motvirke at etterlatte barn havner i en situasjon med barnefattigdom. Likevel mener komiteen at barn som har mistet en eller begge foreldre er i en spesielt sårbar posisjon. Derfor ønsker komiteen å styrke etterlatteytelser for barn ytterligere.

Komiteen viser til regelen om at barnepensjon kan gis inntil fylte 20 år når barnet er under utdanning og begge foreldre er døde, og ønsker å utvide denne til å både gjelde uavhengig av utdanning og også når en av foreldrene er døde.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd gjøres følgende endringer:

§ 18-4 skal lyde

«§ 18-4 Stønadsperioden

Barnepensjon gis inntil barnet fyller 20 år.»

§ 18-5 skal lyde

Ǥ 18-5 Beregning av barnepensjon

Dersom en av foreldrene er død, skal den årlige pensjonen utgjøre 1 ganger grunnbeløpet for hvert barn. Full barnepensjon gis dersom den avdøde forelderen hadde minst 40 års trygdetid etter bestemmelsene i §§ 3-5 og 3-7. Dersom trygdetiden er kortere, reduseres barnepensjonen forholdsmessig.

Dersom begge foreldrene er døde, skal den årlige pensjonen utgjøre 2,25 ganger grunnbeløpet for hvert barn. Full barnepensjon gis dersom en av foreldrene hadde minst 40 års trygdetid etter bestemmelsene i §§ 3-5 og 3-7. Dersom ingen av foreldrene hadde full trygdetid, reduseres barnepensjonen forholdsmessig tilsvarende trygdetiden til den av foreldrene som hadde lengst trygdetid.

Dersom det er fastsatt juridisk foreldreskap for kun én forelder etter bestemmelsene i barneloven kapittel 2, og denne forelderen er død, fastsettes barnepensjonen etter andre ledd.

Når det ytes barnepensjon på grunnlag av bestemmelsen i § 18-3 andre ledd bokstav b, skal trygdetiden i første og andre ledd svare til antall år med faktisk opptjent tilleggspensjon eller inntektspensjon.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen øke alderen for barnepensjon opp til 25 år dersom barnet er under utdanning.»

Ytelser til etterlatte alderspensjonister

Vurdering og forslag

Etterlatte som fyller vilkårene for etterlattepensjon, kan få sin alderspensjon beregnet etter særlige regler. Retten gjelder for årskull som følger gamle opptjeningsregler for alderspensjon, det vil si fullt ut for årskullene frem til og med 1953, og delvis for årskullene 1954–1962. De særskilte beregningsreglene gir etterlatte alderspensjonister et varig høyere pensjonsnivå, dersom alderspensjon beregnet med avdødes grunnpensjon og 55 pst. av summen av egen og avdødes tilleggspensjon er høyere enn egenopptjent pensjon. Særreglene fases naturlig ut med gammel alderspensjon.

Da regler om ny alderspensjon i folketrygdloven kapittel 20 ble vedtatt i 2009, ble det ikke gitt særregler om beregning av alderspensjon til etterlatte. I påvente av utredning av en langsiktig løsning for ytelser til etterlatte, ble det innført en midlertidig løsning for gjenlevendetillegg til alderspensjon opptjent etter nye regler, som ga gjenlevende i årskullene 1954–1957 de samme gjenlevenderettighetene som etter gamle opptjeningsregler, ved uttak av pensjon i perioden 2016–2019.

Sentrale mål i pensjonsreformen er å bidra til høy yrkesdeltaking, og dermed gjøre pensjonssystemet mer robust for å møte demografiske endringer og endringer i den generelle økonomiske utviklingen. I regelverket for alderspensjon er det derfor lagt vekt på å stimulere til arbeid, samt å etablere en klar sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon. Dagens særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende bryter med sentrale mål i pensjonsreformen. Ordninger som er avledet av ektefellens inntekt og pensjonsopptjening kan redusere insentivene til egen yrkesdeltaking, og er et brudd i en utvikling i retning av mer individuelle pensjonsrettigheter. Særreglene, som var berettiget da de ble innført, gir i dag andre og uheldige fordelingsvirkninger.

Det foreslås derfor ikke at det innføres særfordeler for etterlatte i ny alderspensjon. Forslaget krever ikke lovendring. Forslaget innebærer at etterlatte i årskullene fra 1954 til 1962 heretter vil få beregnet eventuelle gjenlevenderettigheter utelukkende knyttet til den andelen av alderspensjonen som er beregnet etter de gamle opptjeningsreglene. Reglene vil da være fullt ut avviklet fra og med 1963-kullet. 1962-kullet, med en tidel av alderspensjonen beregnet etter gamle regler, vil være det siste årskullet som vil kunne få gjenlevenderettigheter i alderspensjonen.

Det foreslås videre at gjenlevendefordeler i gammel alderspensjon fases ut. Det foreslås at dette gjennomføres ved at verdien av gjenlevendefordelen videreføres som et eget tillegg til alderspensjonen og holdes nominelt uendret etter innvilgelse, det vil si at tillegget ikke vil være gjenstand for den samme årlige oppreguleringen som alderspensjonen. Dette medfører en lang utfasingsperiode, men gjør at endringen vil være relativt lite inngripende for den enkelte. Den egenopptjente pensjonen vil reguleres på ordinær måte.

Det foreslås at endringen gjøres gjeldende for årskull født i 1944 og senere, det vil si for alle årskull som er omfattet av hovedelementene i det nye alderspensjonssystemet i folketrygden. Forslaget vil bidra til utjevning og en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene. Endringen omfatter etterlatte i årskull født i 1944–1953, som mottar full gjenlevendefordel. Forslaget omfatter også etterlatte i årskullene født i 1954–1962, som får beregnet en avtrappende gjenlevendefordel i tråd med at en avtrappende andel av alderspensjonen deres blir beregnet etter gamle opptjeningsregler i folketrygden. Det vil følgelig innvilges gjenlevenderettigheter i alderspensjon også etter nytt regelverks ikrafttredelse for personer som er født før 1963.

Det foreslås videre at gjenlevendetillegget til ny alderspensjon, som er innvilget til personer født i årskullene 1954–1957 i perioden 2016–2019, også fases ut. For dette tillegget foreslås det en raskere utfasing enn for tillegget i gammel alderspensjon, ved at summen av tillegget og egenopptjent alderspensjon holdes nominelt uendret inntil normal regulering av egenopptjent alderspensjon utgjør et nominelt større beløp. En slik raskere utfasing av dette gjenlevendetillegget er en naturlig konsekvens av at det foreslås at det ikke innføres gjenlevendetillegg i alderspensjon opptjent etter nye regler.

En slik gradvis avvikling vil på sikt bidra til et enklere regelverk, selv om det tar lang tid før ordningen er utfaset. Forslaget vil over tid gi betydelige innsparinger i folketrygdens utgifter sammenlignet med en videreføring av dagens system, og vil dermed bidra til å gjøre pensjonssystemet bedre rustet til å møte aldringen i befolkningen. Samtidig vil det ikke innebære en dramatisk inngripen for den enkelte.

Komiteens merknader

Komiteen merker seg at etterlatte som fyller vilkårene for etterlattepensjon, kan få sin alderspensjon beregnet etter særlige regler. Retten gjelder for årskull som følger gamle opptjeningsregler for alderspensjon, det vil si fullt ut for årskullene frem til og med 1953, og delvis for årskullene 1954–1962. De særskilte beregningsreglene gir etterlatte alderspensjonister et varig høyere pensjonsnivå, dersom alderspensjon beregnet med avdødes grunnpensjon og 55 pst. av summen av egen og avdødes tilleggspensjon er høyere enn egenopptjent pensjon. Regjeringen foreslår at særreglene fases naturlig ut med gammel alderspensjon.

Komiteen merker seg at regjeringen foreslår at det ikke innføres særfordeler for etterlatte i ny alderspensjon. Dette innebærer at etterlatte i årskullene fra 1954 til 1962 heretter vil få beregnet eventuelle gjenlevenderettigheter utelukkende knyttet til den andelen av alderspensjonen som er beregnet etter de gamle opptjeningsreglene. Komiteen påpeker at reglene med regjeringens forslag vil være fullt ut avviklet fra og med 1963-kullet med innføringen av ny alderspensjon. Med regjeringens forslag vil gjenlevendefordeler i gammel alderspensjon fases ut ved at verdien av gjenlevendefordelen kun videreføres som et eget tillegg til alderspensjonen og holdes nominelt uendret etter innvilgelse. Komiteen vil understreke at regjeringens forslag innebærer en forutsetning om at gjenlevende alderspensjonister har opparbeidet seg egne pensjonsytelser og/eller formue slik at alle kommende etterlattepensjonister med ny alderspensjon ikke har rimelig behov for offentlige etterlatteytelser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er uenig i et slikt historisk brudd med vår tradisjon for utbetaling av målrettede velferdsytelser som skal medvirke til mer jambyrdige forhold mellom folk.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sine innledende merknader om at antall mottakere etter årtusenskiftet har gått ned og forventes å fortsette å gå ned i takt med kvinners egen opptjening i takt med økt levealder for menn.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til nødvendige lovendringer som sikrer at dagens rettigheter til etterlatte alderspensjonister videreføres i reglene om ny alderspensjon fra folketrygden.»

Disse medlemmer slutter seg ikke til regjeringens forslag, og anbefaler å gå imot forslaget.

Ytelser til etterlatte uføretrygdede

Vurdering og forslag

Etterlatte uføretrygdede kan ha rett på et gjenlevendetillegg i uføretrygden. Dagens mottakere består av to hovedgrupper. Den ene gruppen er uføre etterlatte som mottok uførepensjon med gjenlevendefordel før ny uføretrygd ble innført i 2015, og som fikk verdien av gjenlevendefordelen videreført som et eget tillegg ved overgang til uføretrygd. Den andre gruppen er personer som er blitt uføre etterlatte etter at ny uføretrygd ble innført fra 2015. Denne gruppen fikk et midlertidig gjenlevendetillegg i uføretrygden, i utgangspunktet begrenset til en varighet på fem år, i påvente av at Stortinget skulle ta stilling til et forslag om reform av folketrygdens etterlatteordninger.

Det foreslås at gjenlevendetillegg i uføretrygden fases ut ved at alle tillegg som er innvilget før nytt regelverk trer i kraft, videreføres med den nominelle verdien frem til uttak av alderspensjon. Med en slik løsning vil man få like utfasingsregler for uføre som har fått sin ytelse konvertert fra det gamle regelverket, og de som har fått ytelse etter det nye regelverket fra 2015. Unntaket for regulering av gjenlevendetillegg til uføretrygd vil tilsvare unntaket for regulering av gjenlevenderettighetene i alderspensjon opptjent etter de gamle opptjeningsreglene. Det er de samme prinsippene og hensynene som ligger til grunn for vurderingen av å fase ut gjenlevendetillegg til uføretrygd som for gjenlevendefordeler i alderspensjon.

Komiteens merknader

Komiteen merker seg at etterlatte uføretrygdede kan ha rett til et gjenlevendetillegg i uføretrygden, der dagens mottakere består av to hovedgrupper. Den ene gruppen er uføre etterlatte som mottok uførepensjon med gjenlevendefordel før ny uføretrygd ble innført i 2015, og den andre gruppen er personer som er blitt uføre etterlatte etter at ny uføretrygd ble innført fra 2015. Den sistnevnte gruppen fikk et midlertidig gjenlevendetillegg i uføretrygden, som i utgangspunktet var begrenset til en varighet på fem år. Komiteen merker seg regjeringens forslag om at gjenlevendetillegg i uføretrygden fases ut ved at alle tillegg som er innvilget før nytt regelverk trer i kraft, videreføres med den nominelle verdien frem til uttak av alderspensjon. Komiteen merker seg regjeringens konklusjon om at man med en slik løsning vil få like utfasingsregler for uføre som har fått sin ytelse konvertert fra det gamle regelverket, og de som har fått ytelse etter det nye regelverket fra 2015.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at etterlatte som er uføretrygdede, kommer i en enda mer krevende livssituasjon når ektefelle eller samboer faller fra. Mange eldre uføre har store faste og løpende utgifter som følge av sin helsemessige situasjon. Muligheten til å skaffe seg løpende inntekt er tilnærmet lik null for uførepensjonister. Disse medlemmer mener derfor at denne gruppen er blant de som opplagt fortjener en behovsprøvd etterlattepensjon.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sine innledende merknader om at etterlatte uføre stort sett er kvinner med 100 pst. uføregrad, at antallet er relativt beskjedent og fallende.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til nødvendige lovendringer som sikrer at dagens rettigheter til etterlatte uføre videreføres i reglene om ny uføretrygd.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til høringssvar fra LO Kommune, LO Stat, Unio, YS og Akademikerne, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Landslaget for offentlige pensjonister (LOP) og Pensjonistforbundet om ytelser til etterlatte uføretrygdede. Disse går imot forslaget til regjeringen og mener at uføretrygdede etterlatte fortsatt bør ha rett på et tillegg til uføretrygden. Disse medlemmer slutter seg til disse høringssvarene på bakgrunn av at argumentet om å være selvforsørget av økt arbeidsinnsats, ikke gjelder for personer som er fullt uføretrygdet. Regjeringens forslag vil i praksis medføre at uføre som blir etterlatte, vil få vesentlig dårligere økonomi. Disse medlemmer slutter seg ikke til regjeringens forslag, og anbefaler å gå imot forslaget.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Innledning

Det foreslås en omfattende reform av folketrygdens ytelser til etterlatte. Dette vil innebære store årlige innsparinger for folketrygden i lang tid fremover, og er et viktig bidrag til å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig.

Beregningene er gjort med utgangspunkt i at nye regler kan tre i kraft fra 1. januar 2023.

Etterlattereformen forventes samlet sett å gi årlige mindreutgifter på i størrelsesorden 200–500 mill. kroner de første årene, økende til 1,5–2 mrd. kroner årlig når tidsbegrensningen i ny omstillingsstønad begynner å få effekt. Samlet årlig innsparing øker over tid og når en topp på om lag 4 mrd. 2020-kroner rundt år 2055. Mens endringer i ytelsen til etterlatte under 67 år bidrar mest til samlet årlig innsparing frem til om lag 2030, står avvikling og utfasing av gjenlevenderettigheter i alderspensjon for mesteparten av innsparingen etter dette tidspunktet, og for over 90 pst. av årlig innsparing på lang sikt. Nåverdien av samlet årlig innsparing, medregnet økte utgifter til barnepensjon, er for perioden 2023–2060 beregnet til om lag 62 mrd. 2020-kroner.

Det vises til proposisjonens kapittel 7 som detaljert redegjør for virkningene av forslagene for hver ytelse enkeltvis.

Forslag til reform av etterlatteytelsene i folketrygden vil kreve til dels store endringer i Navs saksbehandlingssystemer, systemer for inntektskontroller og eventuelle etteroppgjør, oppfølging av aktivitetskrav mv. Det er lagt opp til at saksbehandlingen skal automatiseres så langt det lar seg gjøre.

Kostnadene forbundet med implementering av nytt regelverk er anslått av Arbeids- og velferdsdirektoratet til om lag 145 mill. kroner.

Skattlegging av etterlatteytelser etter ordinære skatteregler for lønn innebærer en forenkling både for skattyter og for Skatteetaten. Selve omleggingen vil imidlertid ha betydning for Skatteetatens systemer og kan medføre omleggingskostnader. Det vil dessuten være kompliserende at det i en overgangsperiode vil utbetales etterlatteytelser både etter gammelt og nytt regelverk, som skal skattlegges ulikt.

Det vises til proposisjonens kapittel 7.8 for nærmere redegjørelse av de administrative konsekvensene.

Komiteens merknader

Komiteen viser til proposisjonen og har ingen ytterligere merknader.