1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes forslag om endringer i følgende lover:

• lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs

• lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• midlertidig lov 29. juni 1951 nr. 34 om tillegg til lover av 13. desember 1946 om 1) Krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner og 2) Krigspensjonering for militærpersoner del III

• lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• lov 12. desember 1958 nr. 10 om yrkesskadetrygd

• lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd

• lov 15. januar 1999 nr. 1 om pensjonsordning for ledsagere i utenrikstjenesten

• lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse

• lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer

• lov 13. desember 2013 nr. 106 om tjenestepensjon

Forslagene følger opp vedtak 622, fattet av et enstemmig storting i forbindelse med behandlingen av Representantforslag 53 S (2020–2021) hvor Stortinget ber regjeringen om å legge frem et lovforslag for Stortinget om å regulere løpende pensjoner med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, som får virkning fra 2022, jf. Innst. 221 S (2020–2021).

Det foreslås i proposisjonen at alderspensjon under utbetaling fra folketrygden fra og med 2022 skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Disse reguleres i dag med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 pst.

Det forslås at de nye reguleringsreglene også skal gjelde for regulering av minste pensjonsnivå og garantipensjon.

Det foreslås videre at andre lovfestede pensjonsytelser som i dag har samme reguleringsbestemmelser som folketrygden, eller som viser direkte til reguleringsbestemmelser i folketrygden, fra 2022 skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. For AFP i privat sektor vil det være opp til partene om de ønsker å regulere ytelsene i tråd med reguleringsregelen i folketrygden. For de offentlige tjenestepensjonsordningene som ikke er lovregulerte, fremgår det av overføringsavtalen i offentlig sektor at det forutsettes gjensidighet. Det legges til grunn at forslagene til endringer i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene også gis virkning for de øvrige offentlige tjenestepensjonsordningene.

Det vises til proposisjonens kapittel 2 der bakgrunn er beskrevet, herunder:

• Pensjonsreformen og sammenhenger i pensjonssystemet.

• Anmodningsvedtak om endret regulering fra 2022 og forholdet til pensjonsutvalget.

I proposisjonens kapittel 3 gjeldende rett er det redegjort for:

• Regulering av alderspensjon under utbetaling.

• Regulering av minste pensjonsnivå og garantipensjonsnivå.

Et lovforslag som følger opp vedtak 622 om endret regulering fra 2022, ble sendt på høring med frist 28. oktober 2021. Årsaken til at høringsfrist var seks uker, var at det skulle være mulig for Stortinget å behandle en lovproposisjon om saken, og at trygde- og pensjonsleverandørene skulle kunne iverksette nye løsninger innen 1. mai 2022.

I proposisjonens kapittel 5.1 er forslagene i høringsnotatet redegjort for og i kapittel 5.3 er det generelle inntrykket fra høringen beskrevet.

I kapittel 12 er merknader til de enkelte bestemmelsene gjort greie for.

1.2 Regulering av alderspensjon under utbetaling og minstenivåer i 2021

På bakgrunn av budsjettavtalen mellom regjeringen Solberg og Fremskrittspartiet for 2021, samt Stortingets behandling av Representantforslag 53 S (2020–2021), ble det besluttet at pensjoner under utbetaling fra folketrygden i 2021 skulle reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, men ikke høyere enn lønnsveksten. Videre skulle det gis en kompensasjon for trygdeoppgjøret 2020 tilsvarende differansen mellom dagjeldende regler og regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Trygdeoppgjøret 2021 ble gjennomført med en særskilt regulering, slik at resultatet ble som om reguleringsreglene ble lagt om med gjennomsnitt av lønns- og prisveksten fra 2020.

Oppfølging av vedtakene ble presentert i Prop. 126 S (2020–2021) Endringer i statsbudsjettet 2021 under Arbeids- og sosialdepartementet (oppfølging av anmodningsvedtak om pensjon), som Stortinget sluttet seg til. Budsjettvedtakene ble så fulgt opp gjennom fastsettelse av en ny § 3a i forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden, og i forskrift 21. mai 2021 nr. 1568 om grunnbeløp, reguleringsfaktorer, satser for minste pensjonsnivå og satser for garantipensjon i folketrygden fra 1. mai 2021 og virkningstidspunkt for regulering av kravet til minsteinntekt for rett til ytelser etter folketrygdloven kapitlene 4, 8, 9 og 14.

Gjeldende lovregler om regulering av alderspensjon under utbetaling fra folketrygden besto, og lønnsveksten som ble fastsatt i forskriften, ble fastsatt slik at regulering med denne lønnsveksten fratrukket 0,75 pst. ga et resultat i samsvar med Stortingets vedtak. Lønnsveksten som skulle benyttes ved regulering av folketrygdens minsteytelser og alderspensjon under utbetaling etter §§ 19-14 og 20-18, ble fastsatt slik at pensjonene fikk en vekst tilsvarende det som var nødvendig for at pensjonene kom opp på det nivået de ville vært på dersom alderspensjon under utbetaling ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2020 og gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst, i 2021.

Ved behandlingen av Meld. St. 33 (2020–2021) Regulering av pensjoner i 2021 og pensjonisters inntektsforhold, jf. Innst. 665 S (2020–2021), kom stortingsflertallet til at de ønsket en gunstigere regulering av pensjoner under utbetaling enn det som ble lagt til grunn i trygdeoppgjøret.

I Innst. 665 S (2020–2021) ble det vist til at lønnsveksten i 2020 var anslått til 1,7 pst., men at nasjonalregnskapstall fra Statistisk sentralbyrå, som gjengitt i rapport fra TBU, da anslo lønnsveksten i 2020 til 3,1 pst.

Stortinget fattet 17. juni 2021 vedtak 1279:

«Stortinget ber regjeringen endre reguleringen av pensjoner under utbetaling for 2021 i tråd med kravet fra LO, YS, FFO og Pensjonistforbundet. Dette innebærer at årsveksten i løpende alderspensjon i 2021 skal være 3,83 pst. heller enn 3,58 pst. slik regjeringen har lagt opp til.»

Vedtaket innebærer at årsveksten i løpende alderspensjon i 2021 skal være 3,83 pst., altså lik årsveksten i grunnbeløpet, og ikke 3,58 pst. slik det ble lagt til grunn i trygdeoppgjøret for 2021. Forslag til endringer i forskrift ble sendt på høring og fastsatt ved kongelig resolusjon 19. november 2021 med hjemmel i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd § 19-14 åttende ledd og § 20-18 åttende ledd.

Løpende alderspensjon, satsene for minste pensjonsnivå og satsene for garantipensjon har etter omgjøringen av trygdeoppgjøret fått en regulering på 5,36 pst. fra 1. mai 2021.

1.3 Nye reguleringsregler for alderspensjon under utbetaling fra folketrygden

1.3.1 Innledning

Det foreslås at pensjoner under utbetaling skal reguleres med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst fra og med 2022. Lovforslaget er begrenset til det som er nødvendig for å avklare gjennomføringen av reguleringen av pensjoner i trygdeoppgjøret.

Det vises til proposisjonens kapittel 6.2 der realvekst i alderspensjon etter 2011 er beskrevet.

I kapittel 6.3 og 6.4 er forslagene i høringsnotatet og høringsinstansenes syn redegjort for.

1.3.2 Departementets vurdering og forslag

Flere av høringsinstansene viser til kompleksiteten i pensjonssystemet og at endringer fordrer et helhetlig perspektiv. Å begrense lov- og forskriftsendringer til det som er nødvendig for å avklare den praktiske gjennomføringen av trygdeoppgjørene, anses som fornuftig. Enkelte mener at Stortinget burde avventet pensjonsutvalgets utredning før det gjøres endringer i pensjonssystemet, og at de økonomiske konsekvensene av å endre reguleringen er for dårlig belyst i høringen.

Pensjonssystemet er komplekst, og det er viktig at pensjonssystemet er forutsigbart, både for pensjonistene og for pensjonsleverandørene. Endringer i pensjonsregelverket fordrer en grundig og helhetlig vurdering. Det gjøres her kun nødvendige lov- og forskriftsendringer, av hensyn til at pensjonsutvalget skal levere sin utredning mars 2022.

Det har kommet direkte motforestillinger knyttet til forslaget til operasjonalisering av regulering med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, ut over innspill knyttet til reguleringen i 2022.

Dagens regulering med lønnsvekst fratrukket en fast faktor og en regulering med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst forventningsvis vil gi samme resultat på lang sikt. En regulering med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst har derimot egenskaper som bidrar til en jevnere regulering sammenlignet med dagens regulering. Dagens regulering ble valgt som følge av flere systemtekniske fordeler. Dagens regulering i enkelte år kan være utfordrende og ser det som positivt dersom omleggingen fører til bredere oppslutning om pensjonsreformen. Det var bred politisk enighet som lå til grunn for pensjonsreformen, og at bidraget til økt bærekraft i pensjonssystemet fra dagens pensjonister i stor grad er knyttet til reglene for regulering av pensjoner under utbetaling.

Enkelte høringsinstanser mener høringsnotatet bærer preg av å være et forsvar for dagens reguleringsregime, og i for liten grad belyser fordelene ved en regulering med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst. Det er viktig at pensjonssystemet ikke skal være unødvendig komplisert. Det vises til at dagens reguleringsregime ble valgt på bakgrunn av flere systemegenskaper som fortsatt anses som fordelaktige og forenklende. Dagens reguleringsregime kan være krevende, særlig i perioder med lav reallønnsvekst. Det vises til pensjonsutvalgets mandat, hvor de blant annet er bedt om å gjøre en helhetlig vurdering av folketrygdens alderspensjonssystem og vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling.

Noen instanser har uttrykt ønske om en revurdering av antagelsen om en langsiktig reallønnsvekst på 1,5 pst. Det vises her til forutsetningene for de langsiktige fremskrivingene i Perspektivmeldingen, Meld. St. 14 (2020–2021), som indikerer en vekst i konsumentreallønn på 1,5 pst., jf. Arbeidsnotat 2021/3 fra Finansdepartementet, Langsiktige fremskrivinger til Perspektivmeldingen 2021.

Det har i høringen kommet en innvending knyttet til forslaget om at TBU ikke skal angis som kilde i forskriften om lønnsveksten, men anvende nasjonalregnskapet som SSB publiserer som kilde. Det presiseres at det ved fastsettelsen av lønnsveksten som skal benyttes ved fastsettelsen av grunnbeløpet, fortsatt skal vurderes om det foreligger særlige forhold som har påvirket lønnsutviklingen for enkeltgrupper og om effekten av dette skal holdes utenfor beregningen av lønnsveksten. Det vil her være naturlig å se hen til rapporten fra TBU. Det vil derfor å henvises til primærkilden nasjonalregnskapet, SSB, slik at TBU ikke angis som kilde.

Flere høringsinstanser oppgir at endringer i beregningsmetoder krever mye tid og har administrative konsekvenser for pensjonsleverandørene. Forutsigbarhet i pensjonssystemet er viktig både for leverandørene av pensjon og for pensjonistene.

De foreslåtte lovendringene om regulering av pensjoner under utbetaling med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, er en tilfredsstillende operasjonalisering av Stortingets vedtak 622.

Det foreslås at alderspensjon under utbetaling skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Det legges til grunn at pensjonsutvalget vil vurdere helheten i pensjonssystemet som en del av sin vurdering. Det foreslås derfor ikke endringer i reglene for fastsetting av forholdstall og delingstall eller i reglene for fleksibelt uttak av alderspensjon.

Det vises til lovforslaget i folketrygdloven § 19-14 andre og sjette ledd og § 20-18 andre og sjette ledd.

Det foreslås at prisveksten som skal inngå i regulering av pensjoner, defineres og fastsettes i forskrift, på samme måte som lønnsveksten som benyttes i reguleringen, fremkommer i forskrift.

1.4 Regulering av satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjonsnivå og vilkår for tidliguttak

1.4.1 Innledning

Det foreslås at minste pensjonsnivå og garantipensjonen skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst fra og med 2022. Forslaget innebærer at minsteytelsene og garantipensjonen vil få sammenfallende reguleringsregler som pensjoner under utbetaling over minstenivået.

Lovforslagene er begrenset til det som er nødvendig for å avklare reguleringen av satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon fra 2022 og den praktiske gjennomføringen av vilkårsprøvingen. Det foreslås ikke endringer i levealdersjusteringen eller i fastsettelsen av forholdstall og delingstall, til tross for at dagens reguleringsregler er innebygget i forholdstallene og delingstallene.

Det vises til proposisjonens kapittel 7.2 der regulering av minstenivåene etter pensjonsreformen er beskrevet.

I kapittel 7.3 og 7.4 er forslagene i høringsnotatet og høringsinstansenes syn redegjort for.

1.4.2 Departementets vurdering og forslag

De fleste høringsinstansene mener at å regulere minstenivåene på samme måte som løpende alderspensjon vil bidra til forenkling og lette vilkårsprøvingen for tidliguttak.

Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst på lang sikt vil kunne medføre en dårligere utvikling av minstenivåene enn dagens system. Det legges vekt på at pensjonsutvalget skal vurdere reguleringen av minsteytelsene og at forslagene nå begrenses til det som er nødvendig for å avklare reguleringen av minstenivåene og gjennomføre vilkårsprøvingen fra 2022.

Det vil innebære en betydelig forenkling av regelverket dersom minstenivåene i folketrygden reguleres på samme måte som alderspensjon over minstenivået under utbetaling. Det vil innebære at det ved uttak av alderspensjon før 67 år ikke vil være behov for å fremskrive pensjonen og minstenivået for å avgjøre om vilkår for uttak av alderspensjon før 67 år er oppfylt.

Det foreslås å regulere satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon fra 2022 med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Det vises til lovforslaget i folketrygdloven § 19-14 tredje ledd og § 20-18 tredje ledd.

Vilkårsprøvingen ved gradert uttak vil ikke kunne gjennomføres med sikkerhet når minste pensjonsnivå og garantipensjon reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Dette skyldes at restpensjonen eller restbeholdningen, som inngår i vurderingen av om vilkåret er oppfylt, reguleres med lønnsveksten. Det vil ikke være et kjent forhold mellom lønnsveksten og gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, og det vil dermed være tilfeller hvor vilkårsprøvingen gjøres på marginalt feil grunnlag.

Ved positiv reallønnsvekst vil vilkåret for gradert uttak være noe strengere enn det ville ha vært om man på forhånd hadde kjent utviklingen i lønns- og prisveksten, og ved reallønnsnedgang vil vilkåret for gradert uttak være lempeligere enn det ville ha vært om man på forhånd hadde kjent utviklingen i lønns- og prisveksten.

Et klart flertall av mottakerne av alderspensjon tar ut en ugradert ytelse, også de som tar ut alderspensjonen før 67 år. Å regulere minste pensjonsnivå og garantipensjonen med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst vil fungere tilfredsstillende selv om vilkårsprøvingen ikke blir eksakt ved gradert uttak. Utvalget som evaluerer pensjonsreformen, skal utrede et konkret forslag til hvordan en omlegging til å regulere med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst kan gjennomføres, og vurdere om omleggingen tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet

Det tas som følge av lovforslaget sikte på å oppheve kapittel 7 i forskrift 22. desember 2009 nr. 1810 om alderspensjon i folketrygden om beregning av effekten av levealdersjustering ved regulering av satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon.

Som følge av at det med endret regulering av minstenivåene ikke lenger vil være behov for å fremskrive alderspensjon tatt ut før 67 år for å vurdere om vilkår for tidliguttak er oppfylt, foreslås det endringer i folketrygdloven § 19-9 andre ledd, § 19-11 første ledd, § 20-11 andre ledd og § 20-15 første ledd. Det er gjort en justering av lovforslaget i § 19-9 andre ledd og § 20-11 andre ledd sett opp mot høringsforslaget. Justeringen knytter seg til at den delen av dagens bestemmelse som gjelder uttak etter 67 år, blir opprettholdt. Det medfører at dersom uttaket skjer etter 67 år, oppreguleres minste pensjonsnivå (jf. bestemmelsen i § 19-9) eller garantipensjonsnivået (jf. bestemmelsen i § 20-11) som gjaldt da vedkommende fylte 67 år med lønnsveksten frem til uttakstidspunktet.

I høringsforslaget ble det også foreslått endringer i § 19-11 andre ledd og § 20-15 andre ledd. Denne delen av høringsforslaget er utelatt i lovforslaget. Det vises til vurderingen ovenfor om vilkårsprøvingen ved gradert uttak. Det medfører at det aktuelle forholdstallet eller delingstallet som skal benyttes, er forholdstallet eller delingstallet ved 67 år, jf. § 19-10 og § 20-14. Det vises til lovforslaget i folketrygdloven § 19-9 andre ledd, § 19-11 første ledd, § 20-11 andre ledd og § 20-15 første ledd.

Som følge av at dagens regulering av alderspensjon under utbetaling fortsatt skal inngå som en faktor i fastsetting av forholdstall og delingstall, foreslås det endringer i folketrygdloven § 19-7 andre ledd og § 20-13 andre ledd.

Det vises til lovforslaget i folketrygdloven § 19-7 andre ledd og § 20-13 andre ledd.

1.5 Særskilt om reguleringen i 2022

1.5.1 Innledning

Forslaget til regulering av alderspensjon under utbetaling har fått bred støtte av de fleste høringsinstansene. Flere av høringsinstansene har imidlertid innvendinger til håndteringen av eventuelle avvik i anslått lønnsvekst for 2021. I høringsnotatet ble det ikke foreslått noen særregler for hvordan et eventuelt avvik i anslått lønnsvekst for 2021 skulle påvirke reguleringen av løpende pensjoner i 2022. Det ble lagt til grunn at avvik i anslått lønnsvekst ett og to år tilbake i tid skal inngå i samlet lønnsvekst (dvs. G-veksten) og at denne igjen legges til grunn for å beregne gjennomsnittet av lønns- og prisvekst.

Det ble imidlertid foreslått at det ikke skal korrigeres for avvik i prisveksten for 2021 ettersom en høyere eller lavere prisvekst for 2021 enn anslaget på 2,8 pst., trolig ikke ville endret reguleringen for 2021. Av forenklingshensyn ble det derfor foreslått at det ses bort fra dette og at det ikke skal korrigeres for et eventuelt avvik i prisveksten for 2021.

Det vises til proposisjonens kapittel 8.2 og 8.3 der høringsinstansenes syn er redegjort for.

1.5.2 Departementets vurdering og forslag

Det kan være argumenter som taler for særskilte regler i overgangen fra et reguleringsregime til et annet reguleringsregime. Dersom reguleringen i 2021 hadde vært gjennomført med ordinære regler, kunne det være naturlig å vurdere en overgangsordning.

Dersom trygdeoppgjøret, slik det først ble gjennomført, hadde blitt stående, ville i realiteten 2020 vært overgangsåret for å bytte reguleringsregime. Slik trygdeoppgjøret først ble gjennomført, var løpende pensjoner sikret at de kom på det nivået de ville ha vært på dersom reguleringsreglene ble lagt om allerede fra 2020, i tråd med vedtak 619 om å legge inn en kompensasjon for 2020, og i tråd med de budsjettvedtakene Stortinget ved behandling av Prop. 126 S (2020–2021).

Da vedtaket ble fattet, lå det an til lav reallønnsvekst i 2020, noe som innebærer at gjennomsnittet av lønns- og prisvekst ville gi et mye bedre resultat enn lønnsvekst fratrukket 0,75 pst. Da trygdeoppgjøret for 2021 ble gjennomført, viste imidlertid tallene at lønnsveksten for 2020 var betydelig høyere enn tidligere anslått, og det var klart mindre forskjell på resultatet med gjeldende regler og resultatet med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Imidlertid ville reguleringen i 2020 vært høyere hvis reguleringen fulgte et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten, med de anslag som gjaldt ved gjennomføringen av trygdeoppgjøret 2020, og det ble lagt inn en positiv kompensasjon for 2020 i reguleringen i 2021 slik at nivået etter regulering var likt det nivået som ville ha vært dersom reguleringen var lagt om i 2020.

Dersom 2020 i realiteten hadde vært overgangsåret for å bytte reguleringsregime, ville ikke argumentasjonen om at hele avviket for 2020 skulle legges på toppen av reguleringen i 2021 vært gyldig, og 2021 ville da ikke vært overgangsåret. Med nye og høyere anslag på lønnsveksten i 2020 ville det imidlertid gitt enda bedre oppregulering dersom man betraktet 2021 som et overgangsår, og det ble derfor argumentert for at det skulle ses bort fra vedtak 619 og heller betrakte 2021 som overgangsåret.

Eventuelle avvik i lønnsveksten tilbake i tid skal inngå i samlet lønnsvekst etter ordinære regler også i 2022, og det er samlet lønnsvekst (dvs. G-veksten) som inngår i beregningen av gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Det foreslås altså ingen overgangsregel i 2022 for å håndtere eventuelle avvik i lønnsveksten tilbake i tid.

Merutgiftene ved å gi pensjonistene en årslønnsvekst i 2021 på 3,83 pst. i istedenfor 3,58 pst., slik trygdeoppgjøret først ble gjennomført, er anslått til om lag 650 mill. kroner i 2021. Med nåværende anslag for pris- og lønnsvekst fra Nasjonalbudsjettet 2022 vil en særskilt overgangsordning i 2022 i tråd med kravene fra organisasjonene som argumenterer for en overgangsordning, gi merutgifter på 544 mill. kroner i 2022.

Pensjonistforbundet og SAKO har uttalt at det kan komme en situasjon i 2022 hvor det bør korrigeres for avvik mellom anslått og faktisk prisvekst for 2021. Departementet deler oppfatningen om at dette kan inntreffe også ved positivt avvik i prisveksten for 2021, forutsatt at lønnsveksten for 2021 blir høyere enn prisveksten, for eksempel dersom lønnsveksten blir 3 pst. og prisveksten blir 2,9 pst.

Dersom lønnsveksten for 2021 blir høyere eller lik prisveksten for 2021, ville alle negative avvik for prisveksten i 2021 ha påvirket reguleringen i 2021. Å korrigere for et eventuelt avvik i prisveksten for 2021 kan både slå negativt og positivt ut for reguleringen i 2022. Dersom det skal korrigeres for avvik i prisveksten, må dette gjelde for både positive og negative avvik. Departementet har ingen prinsipielle motforestillinger mot at avvik i prisveksten for 2021 hensyntas i 2022, men mener fortsatt at forenklingshensyn klart taler for å se bort fra dette i 2022. Det foreslås derfor at det ikke skal korrigeres for et eventuelt avvik i prisveksten for 2021 i reguleringen av løpende alderspensjon i 2022. Det vises til lovforslaget del XII nr. 2.

1.6 Regulering av alderspensjon under utbetaling fra andre pensjonsordninger

1.6.1 Innledning

Gjeldende regler om regulering av alderspensjon under utbetaling i folketrygden følger av folketrygdloven §§ 19-14 andre ledd og 20-18 andre ledd. Bakgrunnen for gjeldende reguleringsregler er det redegjort for i kapittel 2, mens reglene er redegjort for i kapittel 3.

Flere pensjonsordninger har samme reguleringsbestemmelser som folketrygden eller viser direkte til reguleringsbestemmelsen i folketrygdloven, og regulerer med lønnsveksten fratrukket 0,75 pst. De aktuelle lovene er:

• Lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs.

• Lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse.

• Midlertidig lov 29. juni 1951 nr. 34 om tillegg til lover av 13. desember 1946 om 1) Krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner og 2) Krigspensjonering for militærpersoner.

• Lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere.

• Lov 12. desember 1958 nr. 10 om yrkesskadetrygd.

• Lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere.

• Lov 15. januar 1999 nr. 1 om pensjonsordning for ledsagere i utenrikstjenesten.

• Lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor.

• Lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse.

• Lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.

• Lov 13. desember 2013 nr. 106 om tjenestepensjon.

I høringsnotatet ble det foreslått at omleggingen av reguleringsreglene får betydning for samtlige lov- og forskriftsfestede pensjonsordninger hvor pensjon under utbetaling i dag reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 pst.

Det vises til proposisjonens kapittel 9.2 der høringsinstansenes syn er redegjort for.

1.6.2 Departementets vurdering og forslag

Pensjonssystemet er svært sammensatt, og de ulike elementene er tett sammenvevde. Regulering med lønnsvekst fratrukket 0,75 pst. er en teknisk implementering av Stortingets vedtak om at alderspensjon under utbetaling skal reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, og er antatt å gi de samme økonomiske effektene over tid. Det ble i forbindelse med pensjonsforliket i 2005 besluttet at alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger skulle reguleres etter de samme reguleringsreglene som alderspensjon fra folketrygden. Tilsvarende reguleringsprinsipp ble innført for en rekke supplerende pensjonsordninger, med begrunnelse at reguleringen skulle gjennomføres som i folketrygden.

I forbindelse med den særskilte reguleringen som ble gjennomført i 2021, ble det lagt til grunn at reguleringen skulle omfatte alderspensjon fra folketrygden under utbetaling, ytelser fra lovfestede offentlige tjenestepensjonsordninger som reguleres med lønnsvekst fratrukket 0,75 pst., herunder særaldersgrensepensjon og AFP til offentlig ansatte, alderspensjon som gis etter lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, forskrift om pensjonsordning for sametingsrepresentanter, lovene om krigspensjonering for militærpersoner og hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner og lov av 1958 om yrkesskadetrygd.

Grunnen til at denne løsningen ble valg, er at ytelsene er tett integrert med alderspensjon fra folketrygden gjennom den samordningen som skjer mot folketrygdytelsen. Med ulike reguleringsregler vil det ikke være mulig å unngå at utbetalingen fra ordningene etter samordning ville blitt påvirket. For å unngå kompliserende samspillseffekter var det derfor en klar fordel at reguleringsreglene var sammenfallende. Det ville være svært krevende for pensjonsleverandørene som samordner sine ytelser med alderspensjonen fra folketrygden, om det skulle gis ulik regulering på ytelser som i dag har samme regulering.

Det ble også lagt vekt på at likhetshensyn taler for at ytelser fra ulike pensjonsordninger har lik regulering, og at de ytelsene som har blitt regulert som i folketrygden, med lønnsvekst fratrukket 0,75 pst., fortsatt bør reguleres som i folketrygden.

Det legges til grunn at de samme hensynene gjør seg gjeldende ved en permanent endring av reguleringsreglene i folketrygden fra regulering med lønnsvekst og et fratrekk på 0,75 pst. til et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst.

Høringsinstansene støtter departementets vurderinger og forslag. Det foreslås at omleggingen av reguleringsreglene får betydning for samtlige lov- og forskriftsfestede pensjonsordninger hvor pensjon under utbetaling i dag reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 pst.

Det vises til at det for kommunale pensjonsordninger, pensjonsordninger for helseforetak og AFP til ansatte i privat sektor følger av partenes tariffavtaler at ytelsene reguleres med lønnsvekst fratrukket 0,75 pst. Det legges til grunn at partene i ordningene selv vil vurdere om reglene for regulering av alderspensjon fra folketrygden som foreslås her, skal følges opp med tilsvarende endringer i de respektive ordningene. Det ble i høringsnotatet fremmet et forslag til lovendring i lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor § 7 fjerde ledd. Partenes vurdering av om de ønsker å legge om reguleringsmodellen, avventes.

Når det gjelder privat tjenestepensjon, er det bare lov om tjenestepensjon som åpner for at pensjoner under utbetaling skal kunne reguleres med alminnelig lønnsvekst og deretter fratrekkes 0,75 pst. Også for denne loven er det naturlig å følge endringen som gjøres i folketrygden, slik at det kan fastsettes i pensjonsplanen at foretaket årlig skal betale for regulering av pensjoner under utbetaling slik at reguleringen er i samsvar med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Det vises her særlig til at de hensyn som er omtalt i Prop. 199 L (2012–2013), tilsier at reglene om årlig regulering i tjenestepensjonsloven også fremover bør være tilpasset folketrygdens regler.

Med forslaget vil regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst gjelde de ytelsene som i 2021 har fått en særskilt regulering, men også andre lov- og forskriftsfestede pensjonsordninger hvor pensjon under utbetaling i dag reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 pst. Eksempler på lovfestede ordninger som omfattes av lovforslagene, men som ikke ble gitt en særskilt regulering i 2021, er pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs og pensjonstrygden for fiskere. Dersom alle ytelsene som skal omfattes av ny regulering får samme regulering pr. 1. mai 2022, vil dette gi ulik årsvekst, ettersom reguleringen frem til 1. mai har vært forskjellig. For å unngå at det på permanent basis må fastsettes to forskjellige reguleringsfaktorer som begge skal ivareta regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, foreslås det at alle ytelser som skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, gis samme regulering fra 1. mai 2022. Med anslagene for pris- og lønnsvekst fra Nasjonalbudsjettet 2022 anslås det at årlig utbetaling fra disse ytelsene vil kunne bli opp mot 1 900 kroner lavere enn det som skal til for at årsveksten blir lik gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst.

Det foreslås endringer i lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs § 5 nr. 3 første ledd, § 28 nr. 1 tredje ledd, § 34 tredje ledd, lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse § 42 andre og tredje ledd, midlertidig lov om tillegg til lover av 13. desember 1946 om 1) Krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner og 2) Krigspensjonering for militærpersoner del III nr. 4, lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere § 7, lov 12. desember 1958 nr. 10 om yrkesskadetrygd § 57 andre ledd, lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere § 39 andre og tredje ledd, lov 15. januar 1999 nr. 1 om pensjonsordning for ledsagere i utenrikstjenesten § 3 syvende ledd, lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 4, lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer § 6-4 andre ledd, § 7-1 første og andre ledd, § 7-3 andre ledd og lov 13. desember 2013 nr. 106 om tjenestepensjon § 4-14 første ledd.

Det vises til lovforslaget.

1.7 Forhandlingsrett for pensjonistenes organisasjoner på andre områder enn reguleringen av pensjoner

Det vil være viktig at regjeringen har faste møter der man fanger opp hvilke ordninger og løsninger pensjonistene anbefaler. Pensjonistorganisasjonene er med sin kompetanse og nedslagsflate godt rustet til å kunne gi råd om hvilke områder som bør prioriteres innenfor den brede eldrepolitikken.

Pensjonistorganisasjonene har i dag to møteserier med regjeringen; møtene om statsbudsjettet (to møter i året) og trygdedrøftingene (to møter i året, og et forberedende møte). I møtene deltar også arbeidstakernes organisasjoner. I trygdedrøftingene deltar i tillegg de funksjonshemmedes organisasjoner. Møtene ledes av arbeids- og inkluderingsministeren på vegne av regjeringen.

Begge møteseriene er avtalefestet i to separate avtaler mellom regjeringen og organisasjonene. Dagens avtaler gjelder fra 28. november 2014. Her fremkommer formålet med møtene, hvilke organisasjoner som skal representeres, antall møtedeltagere fra hver organisasjon og gjennomføringen av møtene.

Stortinget har vedtatt detaljerte lovregler for regulering av grunnbeløpet, trygder, alderspensjon under opptjening og utbetaling, og at departementet i proposisjonen her foreslår endringer i disse lovbestemmelsene for å få gjennomført Stortingets beslutning om at alderspensjoner under utbetaling skal gis en årlig regulering tilsvarende gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.

Det følger av bestemmelser i forskrift at tallgrunnlaget skal drøftes med pensjonistenes, de funksjonshemmedes og arbeidstakernes organisasjoner. Det er viktig at den årlige reguleringen gjennomføres på bakgrunn av et omforent tallgrunnlag. Det vil være uheldig dersom møtene om trygdeoppgjøret i mindre grad enn i dag skal ha den årlige reguleringen som hovedsak, og disse møtene bør derfor opprettholdes i sin nåværende form, og forbeholdes å drøfte tallgrunnlaget for trygdeoppgjøret med trygdeoppgjørets parter. Det legges opp til at trygdedrøftingene gjennomføres som i dag, med et forberedende møte og to drøftingsmøter i mai. At pensjonen i 2022 skal reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, innebærer at prisveksten vil inngå i tallgrunnlaget som skal drøftes. Avtalen om trygdeoppgjørene oppdateres som følge av det.

De årlige møtene om statsbudsjettene har et større potensial for å gi pensjonistenes organisasjoner mulighet til å drøfte viktige spørsmål i eldrepolitikken enn nytten av disse møtene i dag. Det legges derfor opp til å videreutvikle disse møtene, slik at organisasjonenes kompetanse og innsikt i et viktig politikkområde kan nyttiggjøres i større grad enn i dag. Det er viktig at også eldrepolitikken inngår i en helhetlig prioritering mellom ulike viktige formål på statsbudsjettet. Innspillene fra møtene om statsbudsjettet må derfor håndteres i de ordinære budsjettprosessene.

Det vil være hensiktsmessig med flere faste årlige møter om statsbudsjettet, med et oppstartmøte på høsten, møter i desember og mars og et avsluttende møte i mai. Med denne utformingen vil de faste møtene i stor grad følge budsjettprosessen. Møtenes form og innhold vil utformes i tråd med dette. Som i dag vil relevante politiske representanter for regjeringen delta på møtene.

Endringen fordrer at avtalen med organisasjonene endres, og det vil bli tatt initiativ til at det opprettes en dialog med organisasjonene om inngåelse av en ny avtale om møter om statsbudsjettet.

Dette er også en hensiktsmessig oppfølging av anmodningsvedtak 618 og 624 fattet av Stortinget i forbindelse med behandlingen av Representantforslag 53 S (2020–2021), jf. Innst. 221 S (2020–2021).

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Dagens regler for regulering av alderspensjon under utbetaling har gitt om lag like mye samlet pensjon som regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten ville ha gitt.

Forutsetningene for de langsiktige fremskrivingene i Perspektivmeldingen, Meld. St. 14 (2020–2021), indikerer en vekst i konsumentreallønn på 1,5 pst.

Å regulere alderspensjoner under utbetaling med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten vil altså forventningsvis gi samme resultat som regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 pst. over tid. Endret regulering av alderspensjoner under utbetaling forventes derfor ikke å ha noen økonomiske konsekvenser på lang sikt.

Utgifter til alderspensjon i enkeltår vil imidlertid øke når reallønnsveksten er lavere enn 1,5 pst., og reduseres når reallønnsveksten er høyere enn 1,5 pst., sammenlignet med dagens regulering.

Forslaget om endret regulering av minstenivåene kan gi en liten innsparing som følge av at regulering av minstenivåer med lønnsvekst fratrukket effekten av levealdersjusteringen i enkelte år ville kunne ha gitt en gunstigere regulering av minstenivåene enn regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. En eventuell innsparing vil avhenge av levealdersutviklingen og av lønns- og prisutviklingen fremover.

I referansesystemet for skatt oppjusteres maksimalt pensjonsskattefradrag og innslagspunkt for nedtrapping trinn 1 av fradraget i takt med anslått vekst i minstenivåene. Dersom reguleringen av minstenivåene blir noe lavere, kan det derfor også bli en viss innsparing i skattesystemet.

En overgang til å regulere løpende pensjoner med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst vil kunne påvirke de regnskapsmessige pensjonskostnadene i de fonderte ordningene, men dette vil avhenge av hvilke forutsetninger som legges til grunn.

Endret regulering vil ha administrative konsekvenser for Nav og de andre pensjonsleverandørene som omfattes av forslaget. Endringene vil kreve at det foretas systemendringer hos Nav ut over endringene som gjøres i forbindelse med reguleringen i 2021. De administrative kostnadene for Nav er grovt estimert til 1 mill. kroner i 2022.

Forslagene antas ikke å ha likestillingsmessige konsekvenser.