1. Innledning

1.1 Sammendrag fra Meld. St. 17 (2022–2023)

Statens pensjonsfond eies av staten og består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Formålet med fondet er fastsatt i lov om Statens pensjonsfond: Sparingen skal støtte opp under finansieringen av folketrygdens pensjonsutgifter og ivareta langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter, slik at petroleumsformuen kommer både dagens og fremtidige generasjoner til gode. Målet for investeringene i Statens pensjonsfond er å oppnå høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko. Innenfor denne rammen skal fondet forvaltes ansvarlig. Et klart finansielt mål og en langsiktig og ansvarlig forvaltning legger til rette for at fondet kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode.

Finansdepartementet er gitt det overordnede ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond og fastsetter investeringsstrategien og øvrige rammer for fondet. Viktige veivalg forankres i Stortinget før endringer iverksettes. Norges Bank og Folketrygdfondet gjennomfører den operative forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN etter forvaltningsmandater fastsatt av departementet.

Norges Bank og Folketrygdfondet foretar enkeltinvesteringer og utøver eierrettigheter i selskapene fondene er investert i, uavhengig av departementet. Dette gir en klar rolledeling som bidrar til å tydeliggjøre ansvar. Styringsstrukturen sørger for at overordnede beslutninger om avkastning, risiko og rammene for den ansvarlige forvaltningen forankres hos fondets eiere. Samtidig er det lagt vekt på at det må være tilstrekkelig delegering av oppgaver til at løpende beslutninger i forvaltningen tas nær markedene fondene investeres i.

Det skal være størst mulig åpenhet om forvaltningen innenfor rammene som settes av en forsvarlig gjennomføring av forvaltningsoppdraget. Åpenhet og bred forankring bidrar til at risikoen som tas, er forstått og akseptert av fondets eier. Det støtter opp om evnen til over tid å holde fast ved den valgte investeringsstrategien, også i perioder med betydelige markedsfall.

Markedsverdien av investeringene i Statens pensjonsfond varierer med utviklingen i finansmarkedene. I årene vi har bak oss, har SPU steget markant i verdi, og avkastningen har vært høyere enn det vi kan forvente på lang sikt. Store statlige inntekter fra petroleumsvirksomheten har bidratt til at fondsverdien har steget selv i år med kraftige markedsfall. Dette var også tilfellet i 2022. I tillegg bidro en svakere krone isolert sett til en høyere fondsverdi i 2022 målt i kroner. Mens avkastningen var på -14,1 pst., tilsvarende -1 637 mrd. kroner, bidro inntektene fra petroleumsvirksomheten og den svekkede kronekursen til at verdien av fondet alt i alt steg med 89 mrd. kroner gjennom fjoråret. I årene fremover må vi imidlertid være forberedt på at fondsverdien ikke vil stige i samme takt som den har gjort så langt, og på at fondet vil kunne falle i verdi.

Rammene for forvaltningen av Statens pensjonsfond er fastsatt av politiske myndigheter, men fondet er ikke et politisk virkemiddel. Fondets finansielle formål styrker evnen til å finansiere offentlig utgifter. Over tid er SPU blitt en stadig viktigere kilde til slik finansiering. Om lag 20 pst. av statsbudsjettet er de siste årene blitt finansiert av SPU, og enda mer i 2020 og 2021 som følge av ekstraordinære tiltak under koronapandemien.

Gjennom handlingsregelen legges det opp til at det årlige uttaket fra SPU over tid skal tilsvare den forventede realavkastningen av fondskapitalen, anslått til 3 pst. Samtidig legges det vekt på at bruken i det enkelte år skal tilpasses den økonomiske situasjonen. Det innebærer at det i perioder med økonomisk oppgang bør brukes mindre enn den forventede realavkastningen, men også at det kan brukes mer i dårlige tider. Vedvarende høye budsjettunderskudd vil imidlertid svekke bærekraften i statsfinansene på lengre sikt.

En sterk vekst i verdien av SPU har de to siste tiårene gitt rom for en vesentlig økning i bruken av fondsmidler. I takt med at en stadig større del av den norske velferdsstaten finansieres med overføringer fra fondet, er offentlige finanser blitt mer sårbare for svingninger i de internasjonale finansmarkedene.

Neste kapittel