Sammendrag

Klima- og miljødepartementet foreslår i lovproposisjonen en ny lov om kommunale vann- og avløpsanlegg og endringer i forurensningsloven. Lovforslagene bygger på anbefalingene fra Overvannsutvalget i NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder – som problem og ressurs.

Den nye loven om vass- og avløpsanlegg skal erstatte lov 16. mars 2012 nr. 12 om kommunale vass- og avløpsanlegg. Lovforslaget innebærer at plikter og rettigheter for kommunen, som eier av vann- og avløpsanleggene, og for abonnentene lovfestes. Det foreslås også bestemmelser om sanksjonering og oppfølging av brudd på bestemmelsene i loven. Disse bygger på tilsvarende bestemmelser i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven). Deler av den gjeldende vass- og avløpsanleggslova videreføres i den nye loven.

Lovproposisjonen inneholder også endringer i forurensningsloven. Det foreslås en ny bestemmelse i forurensningsloven § 22 a som gir kommunen mulighet til å pålegge eier av eiendom som er tilknyttet kommunalt avløpsanlegg, å helt eller delvis koble overvann fra det kommunale avløpsanlegget eller fordrøye overvannet før påslipp på avløpsanlegget. Videre kan kommunen også pålegge eier av privat eiendom å sørge for tiltak for å håndtere overvannet som kobles fra det kommunale avløpsanlegget eller fordrøyes før det slippes på det kommunale avløpsanlegget, eller lede overvannet til annet avløpsanlegg eller alternativ avrenningsvei. Det foreslås i tillegg en tydeliggjøring av definisjonen av «avløpsanlegg» og en ny definisjon av «overvann» i forurensningsloven § 21.

Bakgrunnen for lovforslaget (proposisjonens kapittel 2), endringer i forurensningsloven (kapittel 3), lov om kommunale vass- og avløpsanlegg, gjeldende rett og ny lov (kapittel 4), økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 5) og departementets merknader til lovforslaget (kapittel 6) er nærmere behandlet og omtalt i proposisjonen.

Komiteens behandling

Komiteen har invitert til og mottatt to skriftlige høringsinnspill i saken. De skriftlige innspillene er sammen med sakens dokumenter tilgjengelige på stortinget.no.

Komiteen sendte brev med spørsmål til klima- og miljøminister Andreas Bjelland Eriksen den 28. april 2025. Brevet ble besvart den 2. mai 2025. Svarbrevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, lederen Sverre Myrli, Siri Gåsemyr Staalesen og Terje Sørvik, fra Høyre, Mudassar Kapur og Anne Kristine Linnestad, fra Senterpartiet, Maren Grøthe og Kathrine Kleveland, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Birgit Oline Kjerstad, og fra Rødt, Tobias Drevland Lund, viser til proposisjonen der regjeringen fremmer forslag til ny lov om kommunale vass- og avløpsanlegg. I tillegg til å videreføre store deler av gjeldende lov inneholder lovforslaget nye bestemmelser som lovfester plikter og rettigheter for kommuner og abonnenter, og bestemmelser om sanksjonering og oppfølging ved brudd på reglene i loven. De nye bestemmelsene er ment å avløse dagens ordning med delvis lovregulering og privatrettslige abonnementsvilkår, noe som vil bidra til økt rettssikkerhet for abonnentene og hindre merarbeid og kostnader for kommuner og abonnenter.

Komiteen viser videre til at det foreslås en ny adgang for kommunen til å pålegge eier å håndtere overvann eller lede det bort. Bakgrunnen for forslagene er å hindre at overvann bidrar til å overbelaste avløpsanlegg, med de negative konsekvensene slik overbelastning kan få for helse, miljø, bygninger og infrastruktur. Det vises i proposisjonen til at befolkningsvekst, fortetting, urbanisering og kraftigere nedbør som følge av klimaendringene til sammen fører til en kombinasjon av økte mengder sanitært avløpsvann og økte mengder overvann som føres ned i avløpsanleggene. For å hindre overbelastning må overvann som ikke er forurenset i større grad enn i dag, kunne håndteres ved infiltrasjon i grunnen gjennom fordrøyet avrenning og eller avledning til alternative løsninger.

Komiteen viser til den foreslåtte loven om kommunale vass- og avløpsanlegg og er enige med regjeringen i at denne i hovedsak vil tydeliggjøre dagens praksis i tillegg til å lovfeste forhold som det i dag er opp til den enkelte kommune å regulere.

Komiteen mener at abonnentene på sikt vil nyte godt av mer effektive vann- og avløpstjenester dersom kommunen klarer å etablere tilstrekkelig trygge avrenningsveier og unngår overdimensjonering av avløpsledninger og renseanlegg.

Komiteen mener at et mer forutsigbart regelverk vil være positivt både for kommunen og abonnenten, ettersom det vil redusere behovet for å løse privatrettslige tvister i domstolene.

Komiteen bemerker at dersom kommunene skal ta i bruk tvangsmulkt, understreker komiteen at tvangsmulkt må anvendes med varsomhet og gi tilstrekkelig tid til retting før sanksjoner iverksettes.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at det legges opp til en bred forholdsmessighetsvurdering mellom kommunens behov for å avverge fare for skade eller forurensning og ulempen og kostnaden for abonnenten.

Flertallet viser videre til at regjeringen i proposisjonen også fremmer forslag til en ny bestemmelse i forurensningsloven, der kommunen får en tydeligere hjemmel enn i dag til å kunne kreve at eier eller fester av eiendom tilknyttet kommunalt avløpsanlegg sørger for frakobling av overvann fra anlegget.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, erkjenner at skadekostnadene grunnet overvann er betydelige og økende, men kan reduseres ved skadeforebyggende tiltak. Dette flertallet viser til at det i vurderingen av en forholdsmessig kostnad etter forslaget § 22 a vil ha betydning om det er tale om pålegg til eier av en boligeiendom, og hvilke tiltak en eier av en slik eiendom må kunne forvente å betale. Dette flertallet peker på at vanlige boligeieres forutsetninger for å bekoste tiltaket må vurderes, slik at boligeierne ikke kan pålegges større kostnader enn hva som med rimelighet kan forventes. Alle kostnader som er nødvendige for å gjennomføre pålegget, skal inngå i vurderingen av om de samlede kostnadene er forholdsmessige for eier av eiendommen.

Dette flertallet legger vekt på at den økonomiske belastningen for boligeiere ikke må bli for høy, og mener dette hensynet må følges opp i praktiseringen av bestemmelsen og eventuell klagebehandling.

Dette flertallet viser også til at kommunen kan bistå med økonomisk støtte eller praktisk gjennomføring dersom kostnadene vurderes uforholdsmessige for eier av eiendommen og kommunen likevel anser det som nødvendig for å gjennomføre tiltaket. Dette flertallet peker på at det i så fall er avgjørende for gjennomføring av tiltaket at den økonomiske støtten fra kommunen gjør at kostnadene for eier av eiendommen blir forholdsmessige.

Et tredje flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, har notert seg kostnadsanslagene i høringsnotatet fra 2020, der en regntønne på 220–250 liter koster mellom 500 og 3 000 kroner avhengig av kvalitet. Videre er det anslått at det for å anlegge et grønt tak på eksisterende garasje vil koste 15 000 kroner, mens separering av private stikkledninger kan koste omtrent mellom 3 000 og 20 000 kroner per meter. Videre skisseres det en kostnad på mellom 20 000 og 70 000 kroner for regnbed avhengig av størrelse, grunnforhold og avrenningspotensial, mens en innkjørsel med parkeringsplass av grus eller belegningsstein koster omtrent 1 000 til 14 000 kroner per kvadratmeter. Dette flertallet legger til grunn at tiltak vil ligge i tilsvarende kostnadsintervall som skissert i høringsnotatet.

Dette flertallet viser til at klimaendringer med mer ekstremvær fører til at overvann er et økende problem i hele landet. Det gir økt skade på eiendom, helse og miljø. Dette flertallet mener at økende overvann må håndteres som en viktig del av samfunnsberedskapen. Håndtering av økende overvann er et kommunalt ansvar som utfordrer kapasiteten i kommunale avløps- og renseanlegg og kommunenes utslippstillatelser. Utvidet kapasitet på kommunale anlegg vil medføre store kostnader for kommunene, som i henhold til selvkostprinsippet dekkes gjennom økte avgifter til innbyggerne.

Dette flertallet viser til at forslag til ny § 22 a i forurensningsloven gir kommunene et nytt og nødvendig virkemiddel som kan begrense behovet for økt kapasitet i avløps- og renseanlegg, i tråd med Overvannsutvalgets forslag i NOU 2015: 16, som støttes av KS. Dette flertallet viser videre til den tverrpolitiske enigheten om å begrense det samlede statlige styringspresset på kommunene, jf. blant annet behandlingen av Innst. 163 S (2024–2025) fra kommunal- og forvaltningskomiteen. Forslaget til ny § 22 a gir kommunene økt myndighet til å håndtere overvann basert på lokale forhold og lokale politiske vurderinger. Dette flertallet mener at det er kommunene selv som er nærmest til å ta beslutningene om eventuelle pålegg til eiere av eiendom opp mot kostnadene for alle innbyggerne ved å måtte øke kapasiteten på kommunale anlegg, med tilhørende avgiftsøkninger. Dette flertallet viser til at ny § 22 a dermed utvider det kommunale selvstyret.

Dette flertallet ser at forslaget til ny § 22 a kan bety en engangsutgift for eiere av eiendom, men viser samtidig til at størrelsen på gebyret vil måtte bero på en forholdsmessighetsvurdering basert på lokalpolitiske vurderinger. Dette flertallet finner grunn til å understreke at kommunene selv også kan velge å gi støtte til eiendomseiere, slik at nødvendige pålegg om frakobling likevel faller innenfor forholdsmessighetsbetraktningene. Dette flertallet viser i den forbindelse også til at kommunene selv kan velge om tvangsgebyrer skal gå til fratrekk i selvkostprinsippet eller ikke. Uansett antar dette flertallet at beløp fra eventuelle tvangsgebyrer vil ha svært liten betydning for beregning av avgifter til den enkelte husstand.

Dette flertallet viser til at hensikten med tvangsmulkt er å sikre at bestemmelsene i loven eller vedtak i medhold av loven blir overholdt. Det er derfor et verktøy for å stanse ulovlige tiltak, som kun kan pålegges dersom lovens vilkår er oppfylt. Dersom det ulovlige tiltaket opphører innen den fastsatte fristen, vil det ikke være grunnlag for å inndrive tvangsmulkten. Gebyret har derfor virket etter sin hensikt dersom den ansvarlige innretter seg slik at gebyr ikke lenger er nødvendig eller trenger å inndras. Bestemmelsen har derfor et forebyggende formål.

Dette flertallet viser videre til at inndratt tvangsmulkt normalt vil tilfalle staten, som også er mest normalt etter andre særlover. Forslaget til vass- og avløpsanleggslova § 16 bygger imidlertid på NOU 2015: 16, der Overvannsutvalget foreslo at kommunen burde få myndighet til å benytte de bestemmelser i plan- og bygningsloven som er nødvendige for å sikre håndhevelse av krav. I likhet med plan- og bygningsloven § 32-5 vil tvangsmulkt etter forslaget til ny vass- og avløpsanleggslov § 16 tilfalle kommunen. Formålet med tvangsmulkten er at den i utgangspunktet ikke skal inndrives, siden den skal bidra til at tiltaket gjennomføres. Det vil derfor ikke være snakk om store summer. Tvangsmulkten kan heller ikke forhåndssettes. Dette flertallet viser videre til at selvkostregelverket ikke setter begrensninger på regnskapsføring av tvangsmulkten. Inndratt tvangsmulkt kan derfor i utgangspunktet inngå i både selvkost og kommunens ordinære midler. Dette flertallet viser til at regjeringen, som oppfølging av lovvedtaket, vil få utarbeidet en veiledning for kommunene, der inndrivelse av tvangsmulkt vil inngå.

Dette flertallet viser også til at dersom tiltak etter ny § 22 a i forurensningsloven ikke kan gjennomføres av eier av eiendommen fordi det innebærer en uforholdsmessig kostnad, kan kommunen gi økonomisk støtte til etableringen av tiltak gjennom det ordinære kommunebudsjettet eller ved for eksempel å opprette klimatilpasningsfond. Dette flertallet viser videre til at dagens vann- og avløpsgebyr ikke kan benyttes til å finansiere overvannstiltak etter § 22 a, og at kommunens kostnader over det ordinære budsjettet derfor ikke kan gå inn i grunnlaget for å beregne avgift til selvkost. Dersom kommunen velger å gjennomføre tiltak med frie midler, vil dette imidlertid kunne bidra til å avlaste avløpsanlegg som er overbelastet, og dermed kunne redusere innbyggernes avløpsgebyr.

Dette flertallet viser til at regjeringen har vurdert behovet for ytterligere eller andre definisjoner av avløpsanlegg i forurensningsloven § 21 for å nyansere eller endre erstatningsregelen i forurensningsloven § 24 a om ansvar for skader forårsaket av avløpsanlegg. Dette flertallet viser til at de foreslåtte endringene i § 21 kun innebærer en klargjøring av gjeldende rett, uten betydning for innholdet i forurensningsloven § 24 a, som sier at anleggseieren er ansvarlig uten hensyn til skyld for skade som et avløpsanlegg volder fordi kapasiteten ikke strekker til, eller fordi vedlikeholdet har vært utilstrekkelig.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, ser at det kan være utfordringer når det gjelder kompetanse i noen kommuner. Det vises i den forbindelse til «Nasjonale mål for vann og helse med gjennomføringsplan», som ble lagt fram 16. februar 2024, og til at regjeringen snart sender på høring en evaluering av selvkostprinsippet.

Flertallet viser til flertallsmerknader fra medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti i Stortingets behandling av representantforslagene i Dokument 8:35 S (2023–2024) og Dokument 8:21 S (2024–2025), der medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at forslagene fra Høyre i de to representantforslagene allerede er ivaretatt i regjeringens «Nasjonale mål for vann og helse med gjennomføringsplan» av 16. februar 2024 og i evalueringen av forskriften om selvkost som ble sendt på høring 8. mai 2025, herunder også spørsmålet om problemet med ulik kompetanse fra kommune til kommune.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt forventer at kommunen bruker inntekter som har kommet gjennom tvangsmulkt, på tiltak innenfor selvkostområdet som vil komme innbyggeren til gode.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at flere av høringsinstansene etterlyser en vurdering av og endring i erstatningsregelen for skader i overvannsanlegg i forurensningsloven § 22 a, i tillegg til innføring av eget overvannsgebyr. Disse medlemmer er enige med høringsinstansene som uttrykker at lovforslaget ikke er fullstendig uten at disse problemstillingene er avklart før lovforslaget vedtas.

Disse medlemmer påpeker at proposisjonen ikke inneholder økonomiske analyser som beskriver de økonomiske konsekvensene lovforslaget vil medføre for kommunesektoren og den enkelte abonnent.

Disse medlemmer er også svært bekymret for kommunenes økonomiske mulighet til å velge de mest effektive forebyggende tiltakene. Disse medlemmer er også bekymret for at flere kommuner ikke har tilstrekkelig kompetanse til å kunne påse at loven blir gjennomført og iverksatt.

Komiteens medlemmer fra Høyre har i brev av 28. april 2025 stilt en rekke spørsmål for å få klarhet i hva endringene i forurensingsloven vil bety for den enkelte abonnent, og hvilke økonomiske konsekvenser de vil ha.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at statsråden, i sitt svar til komiteen, ikke ga et godt nok bilde av de økonomiske konsekvensene ved innføring av ny § 22 a i forurensningsloven.

Disse medlemmer viser til at overvannshåndtering, som er en del av selvkostprinsippet, vil kunne medføre betydelige tilleggskostnader for innbyggere og næringsliv på toppen av forventede kostnadsøkninger til pålagte oppgraderinger av renseanlegg og ledningsnett.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn ikke støtte forslag til ny § 22 a i forurensningsloven.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at Høyre har fremmet flere forslag for å motvirke svingninger i gebyrene og om gjennomgang av selvkostprinsippet, og viser til merknader og forslag i Dokument 8:35 S (2023–2024), jf. Innst. 227 S (2023–2024), og til Dokument 8:21 S (2024–2025), jf. Innst. 127 S (2024–2025).

Komiteens medlem fra Rødt støtter ikke forslag til ny § 22 a. Forslaget om at kommunen i angitte situasjoner kan gi pålegg om frakobling av overvann og overvannstiltak, kan medføre store kostnader for enkelthusholdninger. Dette medlem mener man bør se på for eksempel et kostnadstak for krav om å håndtere overvann. Dette medlem viser til at kommunen i dag etter plan- og bygningsloven § 31-14 kan pålegge eier eller fester av bebygd eiendom å sørge for forsvarlig håndtering av overvann på egen eiendom eller forsvarlig avledning av overvann fra eiendommen eller å gjennomføre en kombinasjon av disse. Pålegget etter § 31-14 skal kunne gjennomføres uten uforholdsmessig stor kostnad. Dette medlem viser til at Boligbyggernes Landsforening, Boligprodusentenes forening, NBBL, OBOS og Finans Norge er kritiske til høringsforslaget. De mener at bestemmelsen går for langt i å velte kostnader fra kommunen over på bygningseier og grunneier.

Medlemen i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti støttar lovendringa og meiner det er positivt at det er lagt fram ein lovproposisjon som går opp nokre grenser, og som gir kommunane mynde til å pålegge private å avleie overvatn dersom det er teknisk mogleg og forsvarleg.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Raudt merkar seg at både Norsk Vann og Bergen kommune er kritiske til at definisjonane i § 21 ikkje er nyanserte nok.

Desse medlemene fremjar difor fylgjande forslag:

«Stortinget ber regjeringa greie ut behovet for og føremonene med å nyansere definisjonen av avløpsanlegg ytterlegare, slik at det vert eigne definisjonar for avløpsanlegg, anlegg for spillvatn og anlegg for å handtere overflatevatn og drensvatn.»

Desse medlemene merkar seg at det er vanskeleg å rekne på kostnadene av nødvendige tiltak, og det er ein føresetnad for positive gevinstar av dei nye reglane at kommunane byggjer tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet til å handtere utfordringane framover. Desse medlemene meiner difor det er viktig at regjeringa fylgjer opp vedtaka Stortinget gjorde i samband med Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn. Desse medlemene viser til at klimaendringane gir fare for fleire hendingar med styrtregn og flaum. Det er viktig at kommunane og innbyggarane førebur seg på å handtere dette gjennom gode førebyggande tiltak og planar for å minimere kostnadene av skadar frå vatn på avvegar. Desse medlemene meiner at endra nedbørsmønster er noko den einskilde huseigar ikkje rår over, og at det er viktig å unngå ein situasjon der fattige kommunar og økonomisk pressa innbyggarar ikkje får gjort nødvendige tiltak fordi rekninga blir for stor. Desse medlemene er urolege for at dei økonomiske konsekvensane av nødvendige førebyggande tiltak kan vere større enn det ein har teke høgd for i proposisjonen.

Medlemen i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti meiner at sjølv om det er vanskeleg, vil det vere nødvendig å arbeide fram ei maksimumsramme for kva det er rimeleg at kommunen kan pålegge huseigarar og hushaldningar av kostnader i tilfelle der kommunen pålegg private å gjennomføre tiltak.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Raudt viser også til høyringsinnspelet frå Norsk Vann, som er svært uroleg for om kommunane har økonomiske ressursar til å velje dei mest effektive førebyggande tiltaka. Desse medlemene meiner difor at det trengst midlar frå staten som kan stimulere det viktige førebyggande klimaarbeidet, slik at den økonomiske belastninga ikkje vert for stor for einskildkommunar og husstandar.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til den kraftige økningen i vann- og avløpsgebyrer i mange kommuner i senere år, som vil fortsette fremover. Økt ekstremvær med tilhørende økt behov for overvannshåndtering er én årsak, men langt fra den eneste. Disse medlemmer viser til at vann- og avløpssystemet er samfunnskritisk fellesfinansiert infrastruktur som er avgjørende for både helse og miljø. Det er derfor ikke et alternativ å la være å gjøre nødvendige investeringer. Disse medlemmer vil nok en gang understreke at det er nødvendig å vurdere statlige finansieringsordninger som kan hjelpe kommunene med å få fart på nødvendige investeringer, samtidig som man innfører tiltak som kan holde husholdningenes utgifter nede.

Komiteens medlem fra Rødt viser til merknader og forslag fra Rødt i kommunal- og forvaltningskomiteens Innst. 127 S (2024–2025) og Innst. 35 S (2023–2024) samt representantforslaget i Dokument 8:183 S (2022–2023) for nærmere utdyping av disse problemstillingene.

Dette medlem viser til at flere partier uttrykker et ønske om en form for kostnadstak eller beløpsgrense knyttet til pålegg om overvannshåndtering. Dette medlem støtter intensjonen, men påpeker samtidig at en slik grense, hvis den settes flatt og praktiseres likt over hele landet uavhengig av boligpriser, vil slå uheldig ut og kunne oppleves svært urettferdig av mange boligeiere. Det som kan sies å være en rimelig kostnad i en kommune med høye boligpriser, vil i en kommune med lave boligpriser være en investering som utgjør en betydelig del av eiendommens totalverdi. Dette medlem mener av den grunn at spørsmålet må utredes skikkelig, og at det må vurderes om det kan settes et kostnadstak som andel av eiendomsverdi. Dette medlem spør samtidig, men uten å konkludere, om det det kan være bedre med regler som tydelig slår fast et rimelighetsprinsipp. Da kan praksisen få utvikle seg over tid gjennom saksbehandling og kommunestyrevedtak i den enkelte kommune, gjennom klagerunder til statsforvalter og Sivilombudet og i ytterste konsekvens gjennom rettsavgjørelser.