Forslag 1 til 6

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet, viser til at spørsmålet om å organisere saksbehandlingen i UNE som en topartsprosess har vært drøftet i Stortinget flere ganger tidligere.

Flertallet viser til evalueringsrapporten fra konsulentfirmaet rhKnoff/professor Jan Fridthjof Bernt i 2003, i NOU 2010:12 Ny klageordning for utlendingssaker (Klagesaksutvalget). Utvalget anbefaler å ikke etablere en topartsprosess, og peker på at utlendingens rettssikkerhet er best ivaretatt gjennom dagens ordning, hvor sakene forberedes av et nøytralt fagsekretariat i UNE som er inndelt etter sakstyper og landområder.

Flertallet viser også til at saksbehandlingen i en domstol med topartsprosess vil være mer omstendelig og ressurskrevende enn dagens forvaltningsbehandling i UNE.

Flertallet er skeptiske til å gi særbehandling til enkelte grupper gjennom oppheving av innreiseforbud når de i utgangspunktet er utvist som følge av brudd på utlendingsloven.

Flertallet viser til at opphevelsen av instruks GI-02/2011 ga et enklere og mer oversiktlig regelverk, noe som igjen betyr mer effektiv saksbehandling og likebehandling.

Flertallet viser til at det er foretatt en rekke endringer de siste årene som styrker retten til nemndmøtebehandling, deriblant i saker hvor det foreligger en rettskraftig domstolsavgjørelse om at UNEs vedtak er ugyldig og at saken skal opp til ny vurdering.

Flertallet viser også til at retten til fritt rettsråd har blitt vesentlig styrket de siste årene i saker om utvisning av utlendinger med barn i Norge.

Flertallet påpeker at retten til personlig fremmøte i saker som behandles i UNEs stornemnd, er styrket med virkning fra 1. januar 2025.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener at det i dag eksisterer en lang rekke utfordringer for realiseringen av asylsøkeres grunnleggende rettigheter. Disse medlemmer viser til de rettsprinsippene og rettssikkerhetsgarantiene som ligger til grunn for en rettsstat, og som skal gjelde for alle i møte med rettsapparatet og ulike deler av forvaltningen, herunder de mest sårbare i samfunnet. Disse medlemmer viser særlig til retten til en rettferdig rettergang, slik den følger av blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 6.

Disse medlemmer viser til at Utlendingsnemnda (UNE) ble opprettet i 2001, som følge av et behov for et uavhengig organ som kunne behandle klager i utlendingssaker og statsborgersaker, for å ivareta rettssikkerheten til den enkelte i deres saker. Disse medlemmer viser til at UNEs rolle i praksis ikke har fungert etter denne intensjonen, all den tid den i en årrekke har vært gjenstand for kritikk om manglende rettssikkerhet.

Disse medlemmer viser særlig til at muligheten til kontradiksjon i UNE per i dag har betydelige begrensninger. I henhold til utlendingsloven skal det gjennomføres nemndmøter i saker der det foreligger såkalt «vesentlige tvilsspørsmål», det vil si at det er tvil om spørsmål som kan ha stor betydning for utfallet i den enkelte saken, og det er den enkelte beslutningstaker i UNE som avgjør om det skal holdes nemndmøter i den enkelte saken. Disse medlemmer mener praktiseringen av denne bestemmelsen i utlendingsloven og utlendingsforskriften gjør at terskelen for å avholde nemndmøter er unødvendig høy, og det foreslås derfor å endre «vesentlige tvilsspørsmål» til «tvilsspørsmål» i utlendingsloven § 78 og utlendingsforskriften § 16-9 og § 16-11. Disse medlemmer mener at en slik endring vil senke terskelen for å holde nemndmøter.

Disse medlemmer viser videre til at det også er mangelfull adgang til kontradiksjon når utlendingen eller advokaten ikke får innsyn i hvilke vurderingstemaer UNE mener er avgjørende i vedtaket, eller nemnda vurderer en del andre forhold enn det UDI har gjort, uten at utlendingen gis mulighet til å uttale seg om de nye vurderingene. Mangelen på kontradiksjon er ikke bare en svekkelse av rettssikkerheten for den enkelte, men medfører også at risikoen øker for at UNE fatter feil vedtak, som senere omgjøres i retten. Disse medlemmer mener derfor at det bør innføres en topartsprosess i UNE, slik at utlendingen får en reell mulighet til å imøtegå argumentasjonen og oppklare eventuelle misforståelser.

Disse medlemmer viser videre til at muligheten til å forklare seg muntlig gjennom personlig oppmøte eller eventuelt gjennom digitalt oppmøte der det er mulig, er en viktig del av den reelle muligheten til kontradiksjon. Et av formålene med opprettelsen av UNE var at flere skulle gis mulighet til å forklare seg muntlig under klagebehandlingen, og dermed kunne imøtegå UNEs anførsler, oppklare feil og misforståelser samt utdype og svare på spørsmål, slik at saken blir best mulig belyst. Disse medlemmer viser til at dette ikke er fulgt opp i praksis. De siste årene er det i godt under ti pst. av behandlede asylsaker blitt gitt mulighet til å få sakene behandlet i nemndmøte med personlig fremmøte. I henhold til UNEs årsrapport for 2023 ble kun 4,1 pst. av alle sakene UNE behandlet, det vil si 235 saker, avgjort i nemndmøter. I asylsaker ble fem pst. behandlet med personlig fremmøte. Disse medlemmer mener at UNE per i dag ikke opererer etter disse forannevnte grunnleggende rettslige prinsippene. Det innebærer en svekkelse av rettssikkerheten for den enkelte, og Norge som rettsstat.

Disse medlemmer viser til at svakhetene ved både saksbehandlingen og beslutningsformen i UNE kommer tydelig til syne når vedtak fattet i UNE prøves i domstolene. I 2022 tapte UNE nesten halvparten av sakene sine når de ble behandlet i domstolene. Nyere tall for 2023 viser at UNEs vedtak ble kjent ugyldige i nesten 35 pst. av sakene. Selv om dette er en reduksjon fra 2022, er det fremdeles urovekkende at et såpass høyt antall vedtak blir funnet ugyldige i ordinær domstolsbehandling. Det påpekes også at det er svært vanskelig for en asylsøker å få prøvd saken sin i domstolen, noe som også er påpekt i NOU 2020:5 Likhet for loven. For de aller, aller fleste er det bare en illusorisk mulighet å få prøvd vedtakene i domstolen. Det er verdt å legge merke til at under én pst. av utlendingsforvaltningens vedtak har blitt prøvd av retten de siste ti årene.

Disse medlemmer mener derfor at tiden er overmoden for en reform av Utlendingsnemnda, for å sikre bedre rettssikkerhet for den enkelte.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å innføre en topartsprosess i Utlendingsnemnda.»

«Stortinget ber regjeringen sikre flere nemndsmøter i UNE med personlig fremmøte.»

«Stortinget ber regjeringen gjeninnføre JD GI-02/2011 – Instruks om tolkinga av utlendingslova § 71 andre ledd tredje punktum – oppheving av innreiseforbod for faglærde i visse tilfelle.»

«Stortinget ber regjeringen komme med forslag om å endre ‘vesentlige tvilsspørsmål’ til ‘tvilsspørsmål’ i utlendingsloven § 78 og endre tilsvarende i utlendingsforskriften § 16-9 og § 16-11.»

«Stortinget ber regjeringen endre nåværende bokstav a i utlendingsforskriften § 16-9 første ledd til: ‘det er tvil om klagerens forklaring om de faktiske forhold som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken, ikke legges til grunn, med mindre det er åpenbart at forklaringen ikke kan legges til grunn.’»

«Stortinget ber regjeringen innføre en ny bokstav e i utlendingsforskriften § 16-9 første ledd som skal lyde:

• ‘e. det er nye opplysninger som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken, og som klageren ikke tidligere har fått forklart seg direkte og muntlig om.’»

Forslag 7 til 10

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet mener det er viktig at de som får avslag fordi de verken fyller vilkårene for beskyttelse (asyl) eller for annen type oppholdstillatelse, forlater landet. Flertallet mener det ikke bør åpnes for at personer som har fått avslag og oppholder seg ulovlig i Norge, likevel får oppholdstillatelse etter et gitt antall år, da det vil svekke tilliten til asylinstituttet.

Flertallet viser til at hovedregelen ved innvilgelse av midlertidige oppholdstillatelser (både beskyttelse/asyl og andre førstegangs oppholdstillatelser) er at varigheten på tillatelsen er minst ett år, og at utgangspunktet ved slike tillatelser er at full rett til helsehjelp og arbeid følger med.

Flertallet viser til at personer som oppholder seg ulovlig i Norge, har begrensede rettigheter. Flertallet mener det vil være galt å gi asylsøkere som har fått avslag og er forpliktet til å forlate Norge, rett til utdanning, arbeid og helsehjelp på lik linje med befolkningen ellers.

Flertallet mener det bør beholdes en skjønnsmessig bestemmelse slik som i dag, der ulike hensyn avveies og vektes i vurderingen av om det skal innvilges opphold på humanitært grunnlag.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener dagens regelverk ivaretar innvandringsregulerende hensyn, utlendingers rett til arbeid og helsehjelp på en god måte.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at det finnes en liten gruppe mennesker i Norge som lever sitt liv i limbo; lengeværende asylsøkere som oppholder seg i Norge fordi de av ulike grunner ikke kan returnere til sine opprinnelsesland. De kan ikke jobbe, og de har ikke tilgang til helsetjenester, utdanning eller noen andre rettigheter. Dette er mennesker som av ulike årsaker har måttet flykte fra sine hjemland og søker beskyttelse her, men som likevel ikke får det. Noen blir ikke trodd, andre får ikke asyl og opphold i Norge fordi utlendingsforvaltningen mener at det er trygt nok for dem i hjemlandet. De kan ikke, av flere årsaker, reise tilbake til sine hjemland. Dette er land de har flyktet fra. De står bom fast og har livet sitt på tilsynelatende evig vent.

Disse medlemmer viser til at Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS) har gjort en gjennomgang som viser at landene de lengeværende asylsøkerne med endelig avslag kommer fra, enten er land i krigslignende/borgerkrigslignende situasjon eller land der menneskerettighetene i svært liten grad respekteres.

Disse medlemmer viser til at den forrige engangsløsningen, som kom under regjeringen Solberg i 2019, gjaldt for eldre asylsøkere. Søkere måtte ha minst 16 års botid i Norge og en sammenlagt botid og alder på minst 65 år. De måtte ikke være tidligere straffedømte. Engangsløsningen hadde gode intensjoner, men den traff kun noen få individer i en allerede liten gruppe mennesker. Det var ikke den brede ordningen mange hadde håpet på. Ifølge Utlendingsnemnda [UNE] hadde om lag 140 mennesker bedt UNE om en ny vurdering etter at søknadsfristen gikk ut 1. desember 2021. Justis- og beredskapsminister Emilie Mehl opplyste under spørretimen i Stortinget 23. november 2022 at kun 65 lengeværende har fått opphold etter denne bestemmelsen.

Disse medlemmer mener det er nødvendig med en ny engangsløsning for lengeværende asylsøkere uavhengig av alder, men der alle med en botid over fem år gis mulighet til å søke. Videre mener disse medlemmer at det er nødvendig med en konkretisering i utlendingsforskriften som tydeliggjør når det skal anses at det foreligger sterke nok menneskelige hensyn og/eller tilknytning til riket for denne gruppen. Dette kan ivaretas med et nytt ledd til dagens utlendingsforskrift § 8-7, som kan lyde: «Det skal gis oppholdstillatelse etter lovens § 38 til en utlending som tidligere har søkt beskyttelse (asyl) etter lovens § 28, selv om vilkårene i første ledd ikke er oppfylt, og som har en samlet oppholdstid i Norge på 10 år. Oppholdstillatelse kan likevel nektes gitt til en utlending som kan utvises etter lovens § 68 første ledd».

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med en søkbar engangsløsning for lengeværende asylsøkere i saker hvor det har gått minst 5 år etter søknad om asyl, og søkeren fortsatt befinner seg i Norge. Etter søknad skal det gjøres ny vurdering av klagers asylsak, om risikosituasjonen i hjemlandet er endret, og av ’sur place’-aktiviteter som kan ha medført endrede returforutsetninger. Engangsløsningen skal åpne for at det kan gis opphold etter utlendingsloven § 38 på grunnlag av sterke menneskelige hensyn. Lang botid i Norge skal særskilt vektlegges, selv om denne er opparbeidet ved ulovlig opphold, herunder tilknytning til riket gjennom familieliv, integrering, helsemessige forhold, o.l. Terskelen for å gi tillatelse etter § 38 skal være vesentlig lavere enn dagens terskel, men med begrensninger mot de som kan utvises etter utlendingsloven § 68 første ledd.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at de som får midlertidige oppholdstillatelser, gis samme rettigheter til helsehjelp og arbeid som norske borgere.»

«Stortinget ber regjeringen sikre at lengeværende asylsøkere som ikke har fått opphold i Norge, sikres tilgang på helsetjenester, tannhelsetjenester og psykisk helsehjelp, og videre at det gis mulighet for å få arbeidstillatelse og studierett samt tilgang til kollektivtransport.»

«Stortinget ber regjeringen innføre en konkretisering i utlendingsforskriften som tydeliggjør når det skal anses at det foreligger sterke nok menneskelige hensyn og/eller tilknytning til riket for lengeværende asylsøkere.»

Forslag 11 til 15

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet,mener det er viktig at norske myndigheter reagerer med tilbakekall av oppholdstillatelse og eventuell flyktningstatus dersom det viser seg at førstegangs tillatelse er gitt på grunnlag av uriktige opplysninger fra utlendingen selv. Flertallet peker på at dersom det ikke skjer en reaksjon i form av tilbakekall når vilkårene for tilbakekall er oppfylt, vil det svekke tilliten til systemet og gi signaler om at det ikke får konsekvenser å oppgi uriktige opplysninger til utlendingsmyndighetene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at tilbakekallssaker normalt vil bli henlagt hvis forvaltningslovens krav til behandlingstid anses brutt, og at dette reduserer behovet for en foreldelsesfrist.

Disse medlemmer peker på en at foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap vil føre til at en rekke personer vil få beholde det norske statsborgerskapet og norsk pass med uriktig identitet. Disse medlemmer understreker at dette er svært uheldig i seg selv, at det vil svekke notoriteten til norske pass, og kan få følger for Norges forhold til andre stater.

Disse medlemmer viser til at dersom det er grunnlag for tilbakekall av oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 63, vil det alltid bli vurdert om det kan gis en ny oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket.

Disse medlemmer viser til at en konsekvens av å innføre krav om forholdsmessighet i utlendingsloven § 63 er at man frasier seg muligheten til å reagere på misbruk når det er grunnlag for tilbakekall, dersom forholdsmessighetsvurderingen fører til at tillatelsen likevel ikke kalles tilbake. Disse medlemmer mener derfor denne vurderingen, som i dag, bør skje under utlendingsloven § 38, slik at dersom det gis en ny tillatelse etter denne bestemmelsen, vil det komme en reell reaksjon ved at botiden for permanent opphold i praksis begynner å løpe på nytt.

Disse medlemmer viser til at det i dag er flere bestemmelser i utlendingsregelverket som peker på relevante hensyn når saker skal vurderes, og mener det er UDI og UNE som må vurdere hvilke individuelle forhold som gjør seg gjeldende, og hvilken vekt de ulike hensynene skal ha i den enkelte sak.

Disse medlemmer viser til den nylige rapporten fra Oslo Economics, gjennomført på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som omfatter en gjennomgang av vedtak fra tilbakekallsporteføljen til UDI og UNE i perioden januar 2020 til desember 2023 samt gjennomgang av relevante rettsavgjørelser i samme periode. Disse medlemmer mener behov for tiltak bør vurderes ut fra grunnlag av funnene og anbefalingene i rapporten.

Disse medlemmer viser til at forvaltningslovens krav til saksbehandlingstid «uten ugrunnet opphold» gjelder generelt for alle forvaltningsorganer, også utlendingsmyndighetene, og mener det ikke er ønskelig å gjeninnføre særlige regler om saksbehandlingsfrist i utlendingsregelverket.

Disse medlemmer viser til at det er UDI som konkret vurderer om det er tilstrekkelig grunn til å opprette en sak om tilbakekall, og at UDI selv opplyser at terskelen for å opprette tilbakekallssak nå er noe høyere enn tidligere.

Disse medlemmer viser til tildelingsbrevet til UDI for 2025, hvor det understrekes at de særlig skal rette innsatsen i tilbakekallsporteføljen mot saker hvor det er begått alvorlig kriminalitet, gitt grovt uriktige opplysninger eller hvor det er konkrete holdepunkter for aktiv bruk av mer enn én identitet, i saksporteføljer med pågående og systematisk misbruk, og i saker hvor det er oppgitt uriktig asylgrunnlag og det ikke er grunnlag for ny tillatelse. Det forventes i tildelingsbrevet at UDI gjør aktive prioriteringer innenfor tilbakekallsporteføljen for å ha god kontroll på porteføljen og sørge for at ressursene rettes mot saker hvor det er viktigst å reagere med tilbakekall.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at tilbakekallssaker har vært en prioritert portefølje i utlendingsforvaltningen de siste årene. Grunnlaget for å åpne en slik sak er en mistanke om at det er gitt uriktige opplysninger som innebærer at den første tillatelsen er gitt på uriktig grunnlag. Det er ingen nedre terskel for hva slags informasjon eller tips som kan utløse en slik mistanke, og bekjentskap på Facebook kan være tilstrekkelig. Hvert år opprettes flere hundre tilbakekallssaker. Mange av disse sakene gjelder unge personer som kom til Norge alene som barn og har hatt store deler av oppveksten sin i Norge. Man kan til stadighet lese om godt integrerte personer som utgjør en ressurs i sitt nærmiljø, som blir kastet ut av landet fordi deres oppholdstillatelse eller statsborgerskap blir tilbakekalt.

Disse medlemmer viser til at det å miste oppholdstillatelsen for mange oppleves som svært vanskelig, og i flere tilfeller urimelig. Så lenge forvaltningen legger til grunn at det er gitt uriktige opplysninger da den opprinnelige tillatelsen ble gitt, gjøres det ingen reell vurdering av hvorvidt det er forholdsmessig at personen etter mange år mister tillatelsen. Det innebærer at forhold som lang botid og tilknytning til Norge, at personen var barn da de uriktige opplysningene ble gitt, eller at personen selv har oppklart saken sin og avklart identiteten sin i ettertid, ikke tillegges vekt. I statsborgerskapssakene er det innført en forholdsmessighetsvurdering. Likevel fremstår det som at lang botid i Norge ikke tillegges tilstrekkelig vekt i tråd med lovgivers intensjon.

Disse medlemmer viser til at tilbakekallssaker er ressurskrevende og fører til forlenget saksbehandlingstid i utlendingsmyndighetenes mange ansvarsområder. Det gjøres omfattende undersøkelser – fra Facebook-søk til husransakelser og beslag – og saksbehandlingen går over flere år. Samtidig viser statistikk fra UDI at under halvparten av opprettede tilbakekallssaker ender med et vedtak om tilbakekall. Over halvparten av personene som får vedtak om tilbakekall, får deretter en ny oppholdstillatelse på et annet grunnlag. Disse medlemmer mener at man derfor kan stille spørsmål ved ressursbruken på dette feltet.

Disse medlemmer viser til at åpning av en tilbakekallsvurdering har store konsekvenser for personen det gjelder. I en betydelig andel saker har saksbehandlingstiden vært på over fem år. Med en pågående tilbakekallssak stilles også andre saker i bero. Det betyr at søknad om permanent opphold eller statsborgerskap ikke behandles, at reisebevis løper ut, og at familieinnvandringssøknader fra foreldre, barn eller ektefelle settes på vent.

Disse medlemmer viser til at Sivilombudet tidligere har rettet kritikk mot praksisen med berostillelse av familieinnvandringssaker, og uttalt at det er uakseptabelt og i strid med forvaltningsloven at saker stilles i bero på grunn av store restanser og lang liggetid i tilbakekallsporteføljen. Ifølge Sivilombudet utgjør lange behandlingstider i familieinnvandringssaker en risiko for brudd på retten til familieliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8. Mens undersøkelsene pågår, får den det gjelder, svært lite eller ingen informasjon om saken, herunder årsaken til at andre saker legges på vent. Informasjon om at det er åpnet en tilbakekallssak, kommer først med innkalling til intervju hos politiet. Det gis ingen rettshjelp i forbindelse med dette intervjuet. Først etter at personen har vært hos politiet og blir skriftlig varslet om tilbakekall, får vedkommende rettshjelp. Det gis da tre timer rettshjelp i forbindelse med varselet om tilbakekall og deretter én time ved klage på UDIs vedtak. Det kan stilles spørsmål ved om rettshjelpen ivaretar rettssikkerheten til personer i omfattende saker, hvor forvaltningen har brukt flere år på å forberede et vedtak om tilbakekall.

Disse medlemmer viser til at muligheten for tilbakekall fører til usikkerhet og frykt for fremtiden for de den berører, i tillegg til påkjenningen ved at andre viktige saker settes på vent. Psykisk belastning gjør at flere faller ut av arbeidsliv og studier. Flertallet av disse menneskene skal likevel fortsette å bo i Norge. Praksisen i tilbakekallsporteføljen truer dermed målsettinger om integrering og sysselsetting. Ifølge Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS) sin rapport om tilbakekall (2023) vurderes ikke hensynet til barnets beste når oppholdstillatelser tilbakekalles. Barn blir heller ikke hørt i forbindelse med saker om tilbakekall av statsborgerskap eller oppholdstillatelse. Dette kommer fram i rapporten «Barnets beste i familiegjenforeningssaker» utarbeidet av NOAS, der 25 saker som berører 43 barn, er grundig gjennomgått. Dette er i strid med kravene som stilles etter barnekonvensjonen og Grunnloven.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å lovfeste en foreldelsesfrist på 10 år for tilbakekall av oppholdstillatelse og statsborgerskap.»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å lovfeste en forholdsmessighetsvurdering i saker om tilbakekall av oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 63.»

«Stortinget ber regjeringen innføre en momentliste for hva som skal vurderes ved tilbakekall av oppholdstillatelse og statsborgerskap, hvor forhold som barnets beste, at uriktige opplysninger ble gitt som barn, og om personen har samarbeidet ved identitetsavklaring, skal tillegges vekt. Regjeringen bes fremme eventuelle nødvendige forslag for å sikre dette.»

«Stortinget ber regjeringen innføre en saksbehandlingsfrist for forvaltningen i tilbakekallssaker, fortrinnsvis på 15 måneder.»

«Stortinget ber regjeringen sikre at det ikke åpnes sak om tilbakekall på for tynt grunnlag, ved å instruere Utlendingsdirektoratet om å heve terskelen for hva som skal til, samt utarbeide retningslinjer for denne vurderingen.»