1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Finansdepartementet foreslår å endre særreglene om bosted i folkeregisterloven og skatteloven for medlemmer av Stortinget og regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor. Departementet foreslår at endrede særregler om skattemessig bosted for denne persongruppen inntas som ny § 3-5 i skatteloven. Det foreslås også endringer i reglene for skattefri pendlerbolig for stortingsrepresentanter mv. og endringer i regelen om skattefri bruk av statsministerboligen. Disse reglene er foreslått inntatt som ny § 5-16 i skatteloven.

Forslagene følger opp anmodningsvedtak nr. 857 for 2023 fra Stortinget, jf. Innst. 499 (2022–2023) fra Stortingets presidentskap, og Representantordningsutvalgets rapporter, Dokument 18 (2021–2022) og Dokument 18 (2022–2023).

Forslagene til endringer i bostedsreglene bringer særreglene nærmere de alminnelige reglene om bostedsregistrering og skattemessig bosted for personer som pendler mellom to eller flere boliger. I særreglene foreslås det likevel å videreføre lempeligere krav til boligsituasjonen på hjemstedet og til avstanden mellom boligene. Det foreslås også en videre adgang til å pendle til en fullverdig pendlerbolig (selvstendig bolig) enn det som følger av de alminnelige pendlerreglene.

I særreglene om bosted i ny § 3-5 i skatteloven og folkeregisterloven § 5-4 foreslås det å lovfeste et krav om at det skal være minst 50 kilometer mellom boligen på hjemstedet og arbeidsstedet.

Videre foreslås det strengere krav til å disponere egen privat bolig på hjemstedet enn det som følger av gjeldende særregler. Det foreslås nærmere regler for når en anses å disponere boligen ved blant annet delvis utleie av eid bolig.

Det foreslås videre at representanten mv. med husstand må disponere en «fullverdig bolig» på hjemstedet gjennom et reelt eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår. Det innebærer at boligen må oppfylle visse objektive krav for å anses som en «fullverdig bolig».

Gjeldende adgang i skatteregelverket til å flytte fra opprinnelig bolig og fortsatt være omfattet av særregelen foreslås lovfestet både i skatteloven og folkeregisterloven. I tillegg åpnes det for at representanter mv. som er bosatt i Oslo-området, på nærmere vilkår kan etablere seg i en annen bolig mer enn 50 kilometer fra arbeidsstedet og bli omfattet av særreglene om bosted.

Det foreslås en egen særlig bostedsregel i skatteloven og i folkeregisterloven for statsministeren med ektefelle og barn i felles husstand.

Det foreslås endringer i vilkårene for skattefri bruk av pendlerbolig og i regelen for skattefri bruk av statsministerboligen. For stortingsrepresentanter mv. foreslås det å regulere adgang til utleie av deler av boligen på hjemstedet, uten at fri pendlerbolig blir skattepliktig. Samtidig foreslås det at bruken av statsministerboligen skal være skattefri uavhengig av om statsministeren disponerer egen privat bolig i tillegg.

Det foreslås at gjeldende særregel om at stortingsrepresentanters besøksreiser til hjemmet skattemessig klassifiseres som yrkesreiser, utvides til å omfatte regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere.

Forslagene vil gi et mer forutsigbart og praktikabelt regelverk for både de skattepliktige og arbeidsgivere som administrerer pendlerboligordningene. Forslagene vil innebære noen økte administrative kostnader for folkeregistermyndigheten.

Departementet viser til forslag til ny § 3-5 og ny § 5-16 i skatteloven og til forslag til endringer i folkeregisterloven § 5-4. I tillegg legges det opp til nærmere regulering i forskrift til skatteloven og forskrift til folkeregisterloven.

Det foreslås at endringene skal tre i kraft 1. oktober 2025.

For enkelthets skyld benyttes i proposisjonen i hovedsak «representant mv.» som fellesbenevnelse på «medlemmer av Stortinget og regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor».

1.2 Proposisjonens inndeling

Proposisjonen har videre nærmere omtale av bakgrunn (kapittel 2), gjeldende rett (kapittel 3), høringen (kapittel 4), utforming av særlige bostedsregler for stortingsrepresentanter mv. (kapittel 5), endringer i andre skatteregler for representanter mv. (kapittel 6), særlig regulering av bruk av statsministerboligen (kapittel 7), økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 8) samt merknader til de enkelte bestemmelsene (kapittel 9).

2.1 Innledning

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eigil Knutsen, lederen Tuva Moflag, Tellef Inge Mørland, Bjørnar Skjæran, Maria Aasen-Svensrud og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Tina Bru, Mahmoud Farahmand, Heidi Nordby Lunde og Helge Orten, fra Senterpartiet, Emilie Mehl, Ole André Myhrvold og Geir Pollestad, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Andreas Sjalg Unneland, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Sigrid Zurbuchen Heiberg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, er positiv til at reglene om bosted og pendling for stortingsrepresentanter og regjeringsapparatet presiseres. Et tydelig regelverk vil bidra til forutsigbarhet, åpenhet og klarhet i reglene.

Komiteen legger vekt på at ordningene skal være nøkterne og gi nødvendig tilrettelegging, slik at verv som folkevalgt og landets politiske ledelse kan utøves på en god måte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det i forslaget til nye regler for pendling og bosted legges opp til en mer presis og forutsigbar ordning. Det er positivt.

2.2 Utforming av særlige bostedsregler

2.2.1 Behovet for særregler

Komiteen slutter seg til punkt 5.1.4 i proposisjonen om behovet for særregler.

Komiteen vil understreke at folkevalgte verv på vesentlige punkter skiller seg fra et vanlig arbeidsforhold. Hensynet til demokratisk representasjon tilsier at personer med svært forskjellig livssituasjon må kunne utøve vervet som stortingsrepresentant og arbeide i regjeringsapparatet. En representant kan ikke tre ut av vervet før valgperioden er over, og må kunne opprettholde tilknytningen til sitt valgdistrikt gjennom hele funksjonstiden, uavhengig av avstanden til Stortinget. Representanter og medlemmer av regjeringsapparatet vil også noen ganger komme i situasjoner som krever særlige forholdsregler for å ivareta personlig sikkerhet.

Komiteen viser til at forslaget i proposisjonen medfører innstramminger i kravene for å ha rett til skattefri pendlerbolig, herunder i kravene om kostnader på hjemstedet, om hva det innebærer å disponere bolig, og til utforming av boligen på hjemstedet.

Komiteen viser til at proposisjonen slår fast at representanter mv. fortsatt kan velge enten å benytte de alminnelige reglene eller særreglene.

Komiteen merker seg at flere av høringsinstansene etterspør klargjøring og forenkling også i de alminnelige pendlerreglene, og at departementet anerkjenner at det kan være behov for dette.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå de alminnelige skattereglene for pendlere og utrede forslag til forenkling og klargjøring av regelverket.»

Komiteens medlemmer fra Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til at det stilles krav om 50 kilometer avstand mellom hjemsted og arbeidssted for stortingsrepresentanter, mens vanlige arbeidstakere normalt må ha 100 kilometer for å anses som pendlere. Videre gis stortingsrepresentanter mv. en langt videre adgang til å pendle til en fullt utstyrt pendlerbolig sammenlignet med hva som gjelder for ordinære arbeidstakere. I tillegg stilles det vesentlig lempeligere krav til boligsituasjonen på hjemstedet for stortingsrepresentanter enn det som kreves for ordinære pendlere i tilsvarende situasjon.

Disse medlemmer mener vi må ha et regelverk som sikrer at representanter fra hele landet kan delta i det politiske arbeidet på storting og i regjering, men at dette ikke må innebære urimelige særfordeler.

Disse medlemmer vil påpeke problemet med at stortingsrepresentanter mv. kan motta skattefri pendlerbolig samtidig som de eier bolig i Oslo-området. Disse medlemmer mener at et prinsipp for pendlerboligordningen må være at representanter som selv, eller deres ektefelle/samboer, eier eller disponerer bolig innenfor avstandskravet til arbeidsstedet, ikke skal kunne tildeles pendlerbolig eller motta skattefri dekning av merkostnader ved pendling. Disse medlemmer mener at unntak fra dette prinsippet kun bør kunne gis i helt særskilte tilfeller der det foreligger dokumentert behov. Disse medlemmer anser dette som en nødvendig innstramming for å sikre at pendlerboligordningen kun kommer dem til gode som reelt ikke har tilgang til bolig nær arbeidsstedet, og for å styrke tilliten til at skattebetalernes midler forvaltes på en forsvarlig måte.

Disse medlemmer viser til at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer allerede har høy godtgjørelse som langt overstiger det de fleste innbyggere tjener. Disse medlemmer mener det også må tas med i vurderingen av pendler- og bostedsregler.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer og endre forskrifter som sikrer at stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere, eller deres ektefelle/samboer, som eier eller disponerer bolig innenfor avstandskravet til arbeidsstedet, ikke kan oppnå pendlerstatus uten dokumentert særskilt behov.»

Komiteens medlem fra Rødt viser til at regjeringen i Prop. 62 L (2024–2025) foreslår endringer i særreglene om bosted for stortingsrepresentanter mv. og skatteregler for pendlerboliger. Dette medlem anerkjenner at forslaget tar noen skritt i riktig retning for å bringe særreglene nærmere de alminnelige reglene som gjelder for vanlige arbeidstakere.

Dette medlem mener prinsipielt at et grunnleggende utgangspunkt er at folkevalgte og andre toppolitikere ikke skal rykke fra folk som har valgt dem/oss, og viser til at Representantordningsutvalget og Stortingets presidentskap har lagt til grunn et prinsipp om at «Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være rimelige sammenlignet med ytelser og velferdsordninger i samfunnet for øvrig» (Innst. 499 S (2022–2023)). Dette medlem vil påpeke at forslaget til nye pendlerregler fremdeles gir politikere betydelige privilegier sammenlignet med andre pendlere.

Ordinære pendlere har også siden det ble vedtatt under regjeringen Solberg i 2018 hatt begrensninger i retten til pendlerfradrag dersom man har bodd og arbeidet på samme plass mer enn 24 måneder, begrensninger som dette medlem mener er urimelige, og derfor bør fjernes.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å oppheve tidsbegrensningen på 24 måneder for fradragsrett for merkostnader til kost og losji for pendlere.»

Dette medlem viser til at regelverket for pendlerboliger og bostedsregistrering har vært kilde til flere skandaler de siste årene, og at det har kommet frem omfattende uklarhet og hull i regelverket. Dette medlem mener at tilliten til politikere og de folkevalgte undergraves når politikere vedtar regler for seg selv som er urimelig gunstige, sammenlignet med ordningene for befolkningen for øvrig, og at dette representerer en uheldig privilegiumkultur.

Dette medlem viser for øvrig til Representantforslag fra stortingsrepresentantene Bjørnar Moxnes, Marie Sneve Martinussen, Sofie Marhaug, Seher Aydar, Geir Jørgensen, Mímir Kristjánsson, Tobias Drevland Lund og Hege Bae Nyholt om oppdatering av regelverket for Stortingets pendlerboliger i Dokument 8:34 S (2021–2022), jf. Innst. 115 S (2021–2022), og til høringssvar fra Rødts stortingsgruppe til behandlingen av Rapport fra Utvalget for ekstern gjennomgang av økonomiske ordninger for stortingsrepresentanter (Representantordningsutvalget i Dokument 18 (2022–2023)).

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer og endre forskrifter som bidrar til at regelverket rundt bosted og pendling for stortingsrepresentanter mv. ikke er urimelig sammenlignet med ordninger i samfunnet for øvrig, med sikte på full harmonisering med regelverket som gjelder for vanlige arbeidstakere.»

2.2.2 Sammenhengen mellom registrert bosted i Folkeregisteret og skattemessig bosted

Komiteen slutter seg til punkt 5.2.3 i proposisjonen om sammenhengen mellom registrert bosted i Folkeregisteret og skattemessig bosted.

Komiteen viser til at det i hovedsak foreslås like særregler for bosted i skattelov og folkeregisterlov.

Det legges opp til at de nye reglene for tildeling av pendlerbolig skal samsvare med skatte- og folkeregisterregelverket.

2.2.3 Krav om opphold utenfor hjemmet og avstand til arbeidssted

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, viser til at Representantordningsutvalget foreslo å øke avstandskravet fra 40 til 50 kilometer, begrunnet med forbedringer i veier og kollektivtilbud. Samtidig pekte utvalget på at individuelle forhold kunne tilsi unntak fra avstandskravet. I høringsforslaget til nye skatteregler var det lagt opp til unntak på grunn av alder, uførhet eller helsetilstand. I det endelige forslaget er adgangen til å søke om unntak og skattefritak tatt bort av forenklingshensyn.

Flertallet er enig med departementet i at slike unntaksregler kan føre til ulik behandling og mindre forutsigbarhet, og derfor ikke er en hensiktsmessig løsning. Flertallet mener at ved å opprettholde dagens avstandsgrense vil de forholdene unntaksregler var ment å fange opp, i større grad ivaretas gjennom hovedregelen.

Flertallet mener hensynet til at personer med ulik livssituasjon, helse og bosted kan utøve verv på Stortinget og i regjeringsapparatet på en god måte, tilsier at dagens avstandskrav på 40 kilometer bør beholdes når adgangen til å søke unntak tas bort. Det er fortsatt betydelige variasjoner i reisetid og kollektivdekning i det aktuelle området. Representanter og medlemmer av regjeringsapparatet må også regne med uforutsigbart arbeid kvelder og helger, hvor transportmulighetene kan være begrenset.

Flertallet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Skatteloven § 3-5 første ledd tredje punktum skal lyde:

Denne boligen må ligge minst 40 kilometer fra arbeidsstedet, være fullverdig og disponeres gjennom et reelt eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår.

Folkeregisterloven § 5-4 første ledd tredje punktum skal lyde:

Denne boligen må ligge minst 40 kilometer fra arbeidsstedet, være fullverdig og disponeres gjennom et reelt eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår.»

Med unntak for forslaget om å sette avstandskravet til 50 km, og begrunnelsen for dette, slutter flertallet seg for øvrig til punkt 5.3.4 i proposisjonen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti foreslår i tråd med proposisjonen å sette avstandskravet til 50 km, og fremmer følgende forslag:

«Skatteloven § 3-5 første ledd tredje punktum skal lyde:

Denne boligen må ligge minst 50 kilometer fra arbeidsstedet, være fullverdig og disponeres gjennom et reelt eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår.

Folkeregisterloven § 5-4 første ledd tredje punktum skal lyde:

Denne boligen må ligge minst 50 kilometer fra arbeidsstedet, være fullverdig og disponeres gjennom et reelt eie- eller leieforhold på alminnelige vilkår.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne ser behov for unntak fra avstandskravet i særskilte tilfeller. Disse medlemmer slutter seg for øvrig til punkt 5.3.4 i proposisjonen om krav om opphold utenfor hjemmet og avstand til arbeidsstedet.

Disse medlemmer viser til at et samlet presidentskap i Innst. 499 (2022–2023) foreslo at det burde være en unntaksregel fra avstandskravet i særskilte tilfeller. Departementet har ikke foreslått en slik unntaksbestemmelse, blant annet på bakgrunn av at sikkerhetsmessige hensyn er ivaretatt i annet lovverk, og fordi departementet mener at andre særskilte behov bør ivaretas gjennom andre ordninger. Disse medlemmer er enig med departementet og Skattedirektoratet i at behovet må antas å være lite dersom avstandskravet settes til 50 kilometer. Samtidig mener disse medlemmer at det kan være særskilte tilfeller hvor selve reisen til arbeidsstedet kan være til hinder for å kunne utøve vervet sitt som stortingsrepresentant, eksempelvis for representanter som gjennomgår krevende sykdomsbehandling. Derfor mener disse medlemmer at det bør åpnes for en ordning der det kan innvilges midlertidig unntak fra avstandskravet i særlige tilfeller, basert på en søknadsbasert ordning til presidentskapet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et forslag til unntaksregel fra avstandskravet som skal gjelde i særskilte tilfeller i særreglene for stortingsrepresentanter mv. om bosted i skatte- og folkeregisterregelverket.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti slutter seg til punkt 5.3.4 i proposisjonen om krav om opphold utenfor hjemmet og avstand til arbeidsstedet.

2.2.4 Krav om å disponere egen bolig

Komiteen slutter seg til punkt 5.4.3 i proposisjonen om krav om å disponere egen bolig.

Komiteen viser til at kravet om å disponere en eid eller leid bolig på hjemstedet skjerpes i forslaget. Representantens private bolig på hjemstedet må disponeres eksklusivt av representant og dennes husstand alle dager i uken. Dette tilsvarer disponeringskravet i de alminnelige reglene.

Komiteen viser til at det etableres klare regler for utleie. Ved delvis utleie må representanten disponere minst halvparten av boligen, beregnet etter utleieverdi. Det er også fastsatt ytterligere krav, blant annet til boligens areal.

2.2.5 Krav til boligen på hjemstedet

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til forslaget om at representanten må ha en fullverdig bolig på hjemstedet. Dette innebærer ifølge proposisjonen at boligen må ha minst 35 kvadratmeter bruksareal, være låsbar og ha innlagt vann og avløp. Boligen må videre inneholde bad, kjøkken og et sted å sove, som ikke er felles med andre boliger. Ved utleie økes arealkravet med 20 kvadratmeter per leietaker. Flertallet støtter dette.

Flertallet er enig i at et rom i et bofellesskap på gitte vilkår kan betraktes som en fullverdig bolig i første funksjonsperiode. Et slikt tidsbegrenset unntak legger til rette for at studenter og unge etablert i små boliger også kan pendle. Kravet om at personer som velges til faste representanter, må være etablert i bofellesskapet eller en liten leilighet minst seks måneder for tiltredelse, er likevel for strengt. Dette kravet vil føre til at ordningen ikke virker etter hensikten.

Seks måneders botid innebærer at personen senest må flytte inn i boligen i april. Nye studenter vil ikke være kjent med hvor de skal studere eller bo før i juli, når opptaket til studiene blir kunngjort. Dessuten kan også representanter måtte tiltre på kort varsel, for eksempel ved et uventet valgresultat eller forsinkelse i valgoppgjøret.

Flertallet presiserer at særordningene for personer som er etablert i små boliger eller bofellesskap, skal praktiseres likt, uten et eget botidskrav for representanter.

Med endringen beskrevet ovenfor slutter flertallet seg for øvrig til punkt 5.5.4 i proposisjonen om krav til boligen på hjemstedet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti slutter seg til punkt 5.5.4 i proposisjonen om krav til boligen på hjemstedet.

2.2.6 Krav om utgifter til boligen på hjemstedet

Komiteen støtter forslaget om at representanter må ha utgifter til enten å eie eller leie en bolig på alminnelig vilkår som en forutsetning for å ha skattefri pendlerbolig, og at representanten må ha en forholdsmessig andel av utgiftene i et bofellesskap.

Komiteen slutter seg også for øvrig til punkt 5.6.3 i proposisjonen om utgifter til boligen på hjemstedet.

2.2.7 Krav om besøkshyppighet

Komiteen støtter forslaget om å stille krav om minst tre hjemreiser i året for at boligen på hjemstedet skal kvalifisere som bosted etter særreglene. Det tilsvarer kravet for familiependlere i de alminnelige reglene.

Komiteen slutter seg også for øvrig til punkt 5.7.4 i proposisjonen om besøkshyppighet.

2.2.8 Flytting

Komiteen viser til forslaget om at fire begrunnelser skal kvalifisere for å flytte ut fra avstandskravet og få pendlerstatus etter særreglene. Komiteen støtter dette, men presiserer at hjemdistrikt skal forstås som fylke og nærliggende områder, ikke kommune.

Med endringen beskrevet ovenfor slutter komiteen seg for øvrig til punkt 5.8.4 i proposisjonen om flytting.

2.3 Endringer i andre skatteregler for representanter mv.

Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og forslag i proposisjonen kapittel 6 om særskilt hjemmel for skattefri pendlerbolig og endringer i særreglene om representanters besøksreiser.

2.4 Særlig regulering av bruk av statsministerboligen

Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og forslag i proposisjonen kapittel 7 om endring i reglene om skattefri bruk av statsministerbolig og endringer i reglene om bosted for statsministeren.