1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonene fremmes forslag om endringer i lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere.

Pensjonstrygden for fiskere er en pliktig lovfestet nedtrappingspensjon for personer som er oppført på blad B i fiskermanntallet. Det er om lag 5 000 aktive fiskere i ordningen og om lag 1 550 pensjonister. Pensjon ytes fra 60 til 67 år. Rett til pensjon foreligger uavhengig av om pensjonisten opprettholder inntekter fra fiske, fangst eller annen næring og/eller yrke, og uavhengig av om pensjonisten tar ut alderspensjon fra folketrygden.

Pensjonstrygden for fiskere skal i utgangspunktet være utlikningsfinansiert, inntektene i et år skal dekke utgiftene samme år. Utgifter til pensjoner og trygdens administrasjon dekkes ved medlemspremie og avgift på omsetning av fisk som betales av fiskesalgslagene. Trygden er garantert av staten.

Det har vært varslet at pensjonstrygden for fiskere skulle gjennomgås med sikte på en tilpasning til pensjonsreformen.

Pensjonstrygdens inntekter har over år ikke vært tilstrekkelige til å dekke pensjonsutgiftene, og ordningen har derfor vært avhengig av tilskudd fra et opparbeidet likviditetsfond. Likviditetsfondet var per oktober 2020 oppbrukt, og ettersom ordningen er statsgarantert, ble det i perioden 2020–2023 bevilget midler over statsbudsjettet til dekning av deler av pensjonsutgiftene. For å få ordningen i økonomisk balanse igjen, ble medlemspremien og omsetningsavgiften økt i 2020, 2021 og 2023.

Representanter for fiskerne og fiskerinæringen møtte høsten 2020 departementet med sikte på å avklare hva fiskerne og næringen ønsket av mulige fremtidige løsninger for fiskerpensjonen. I etterkant av møtene ble det utarbeidet et høringsnotat. Det ble i et høringsnotat høsten 2021 foreslått at pensjonstrygden for fiskere lukkes og på sikt avvikles. Det ble i etterkant av høringen nedsatt en partssammensatt arbeidsgruppe som utredet forslag til endringer i pensjonstrygden for fiskere. Arbeidsgruppen som ferdigstilte sin rapport 20. desember 2024 konkluderer med at pensjonstrygden for fiskere bør lukkes og på sikt avvikles.

Arbeidsgruppens hovedanbefalinger er de samme som ble foreslått i høringsnotatet 2021. Det vises til proposisjonens kapittel 5 der bakgrunn for arbeidsgruppen, mandat, sammensetning og anbefalinger er detaljer redegjort for.

Det foreslås derfor i proposisjonen at pensjonstrygden for fiskere lukkes for nye medlemmer fra og med 1. januar 2026, slik at den på sikt blir avviklet. Det foreslås videre at nedre uttaksalder i ordningen tilpasses nåværende nedre uttaksalder i folketrygden, ved at den økes fra 60 år til 62 år for medlemmer som er under 50 år ved lukketidspunktet, og at barnetillegget avvikles.

Det vises til proposisjonens kapittel 2 der bakgrunnen for lovforslaget er detaljert redegjort for, herunder:

• Partssammensatt arbeidsgruppe

• Generelt om fiskeres trygde- og skatterettslige stilling

• Oversikt over prosess og saksgang.

I proposisjonens kapittel 3 er gjeldende ordning beskrevet, herunder:

• Kort historisk innledning

• Dagens pensjonstrygd for fiskere

• Lov om pensjonstrygd for fiskere.

Forslag om endringer i lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere har vært på høring med frist i desember 2021. Det vises til proposisjonens kapittel 4 og 6 der høringsforslagene og høringsinstansens syn i høringsrunden er gjort greie for.

1.2 Forslag til endringer i lov om pensjonstrygd for fiskere

1.2.1 Innledning

Det vises til proposisjonens kapittel 6 der høringsinstansenes syn i høringsrunden er detaljert redegjort for, herunder:

• Lukking av ordningen

• Avviklingstid

• Heving av nedre uttaksalder

• Avvikling av barnetillegget

• Finansiering av ordningen

• Forholdet til pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs

• Administrasjon av ordningen

• Prosess

• Annet.

1.2.2 Departementets vurdering og forslag

1.2.2.1 Lukking av ordningen

Det er bred enighet om behovet for endringer i dagens pensjonstrygd for fiskere. Pensjonstrygden for fiskere i sin nåværende form har en rekke svakheter. Det vises blant annet til ordningens usikre økonomi, at ordningen er mindre relevant, og de prinsipielle forholdene knyttet til pensjon for selvstendig næringsdrivende.

Selv om ordningen per dags dato er i balanse, har ordningen blitt tyngre å finansiere for de aktive fiskerne og næringen gjennom økningene av medlemspremie og omsetningsavgift siden 2020, og det knytter seg i tillegg betydelig usikkerhet rundt ordningens fremtidige økonomi.

Det foreslås derfor at pensjonstrygden for fiskere lukkes for nye medlemmer fra og med 1. januar 2026.

Det er ikke er behov for en egen særskilt og pliktig pensjonsløsning for fiskere. Det er heller ikke et statlig ansvar å opprettholde en nedtrappingspensjon med statsgaranti for en særlig gruppe av selvstendig næringsdrivende.

Det legges til grunn at omsetningsavgiften permanent opphører når det er tilstrekkelig dekning til å utbetale gjenstående forpliktelser i ordningen.

Det vises til lovforslaget § 1 andre punktum og § 3 nr. 3.

1.2.2.2 Avviklingstid

Det foreslås i proposisjonen at ordningen lukkes kun for nye medlemmer.

Det er en klar forutsetning for ordningen at den skal være selvfinansierende. Det er formålstjenlig at pensjonsordningen lukkes og avvikles, og det er rimelig at staten bidrar til å sikre at dette målet oppnås.

Dette vil i praksis bety at nivået på medlemspremie og omsetningsavgift er det den ville vært ved en videreføring av ordningen, mens staten finansierer underdekningen som følger av lukkingen. Dette anses som en rimelig fordeling av kostnadene.

Det legges til grunn at ordningens økonomiske situasjon bør åpne for justeringer underveis både med hensyn til tidsperspektiv på avviklingen og fordeling av kostnader. Det foreslås å lukke for nye medlemmer fra og med 1. januar 2026, uavhengig av avviklingstiden man ser for seg.

1.2.2.3 Heving av nedre uttaksalder

Det foreslås at uttaksalderen økes fra 60 år til 62 år, for medlemmer under 50 år på lukketidspunktet.

Ordningen har blitt tyngre å finansiere for de aktive fiskerne og næringen på grunn av ubalansen mellom aktive fiskere og pensjonister. Det er i tillegg naturlig at uttaksalderen tilpasses alderen for uttak av fiskerpensjon til laveste uttaksalder for alderspensjon i folketrygden, ordninger for avtalefestet pensjon i offentlig og privat sektor, privat tjenestepensjon og offentlig tjenestepensjon for 1963-kullet og yngre årskull. Dette vil dempe utgiftene på sikt.

Det legges også til grunn at å lukke ordningen kun for nye medlemmer nå, ikke utelukker at det på et senere tidspunkt vil kunne ses på om det er økonomi i ordningen til å foreta en raskere avvikling om dette skulle anses som ønskelig og hensiktsmessig.

Det anses kun å være aktuelt å gjøre en slik endring gjeldende for medlemmer som er under 50 år på det tidspunktet en eventuell lovendring trer i kraft.

Det anses at å endre periode for uttak av pensjon fra 60–67 år til 62–67 år ikke er en grunnlovsstridig tilbakevirkning.

Tilpasninger av pensjonstrygden for fiskere i avviklingstiden til pensjonsforliket vil følges opp i en senere prosess.

Det vises til lovforslaget § 2 nr. 2, § 6 nr. 2, § 8 første ledd andre punktum og § 21 første og andre ledd.

1.2.2.4 Avvikling av barnetillegget

Det foreslås at barnetillegget avvikles.

Ettersom forsørgingstillegg til barn i folketrygdens alderspensjon er avviklet, er det heller ikke grunnlag for å videreføre barnetillegg i fiskerpensjonen.

Det vises til lovforslaget § 7 nr. 3 andre ledd og § 8 tredje ledd andre punktum.

1.2.2.5 Finansiering av ordningen

Staten bør bidra til finansieringen av en lukking og avvikling med et beløp i størrelsesorden det antatte beløpet staten måtte ha dekket gjennom statsgarantien dersom dagens fiskerpensjonsordning videreføres.

Det vil ikke bli foreslått noen videre økning av medlemspremien utover det som følger av reguleringen og ingen videre økning av omsetningsavgiften, og staten vil finansiere den forventede underdekningen i tiden fremover som følger av lukkingen.

De økonomiske fremskrivningene er usikre, og at det anbefales at ordningens økonomiske situasjon bør åpne for justeringer underveis både med hensyn til tidsperspektiv på avviklingen og fordeling av kostnader.

1.2.2.6 Forholdet til pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs

Det vil ikke vært en god løsning å innlemme fiskerne i pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs. Det vises til at dette også ble diskutert i den partssammensatte arbeidsgruppen som utredet forslag til endringer i pensjonstrygden for fiskere.

Det foreligger alternativer for å sikre seg en god og mer forutsigbar supplerende pensjonsdekning enn dagens pensjonstrygd for fiskere. Fiskerne kan i dag, som selvstendig næringsdrivende, etablere en egen pensjonsordning i medhold av innskuddspensjonsloven.

1.2.2.7 Administrasjon av ordningen

Det vises til at vurderingen til den partssammensatte arbeidsgruppen var at administrasjonskostnadene er høye, men den har ikke funnet et alternativ som vurderes som klart bedre.

Administrasjonen av pensjonstrygden for fiskere er finansiert gjennom medlemspremien og omsetningsavgiften, og honoraret fastsettes etter en fordelingsbrøk, hvor de årlige kostnadene fordeles blant de ulike ordningene Garantikassen administrerer.

1.2.2.8 Prosess

Det vises til at det i etterkant av høringen i 2021 ble nedsatt en partssammensatt arbeidsgruppe med oppdrag å beskrive og kartlegge pensjonsordningen for fiskere, vurdere behovet for en egen særskilt pensjonsløsning for fiskere eller om ordningen bør avvikles, og komme med tilrådinger om hvordan pensjonsløsningen eventuelt bør være. Arbeidsgruppen fullførte sin rapport i desember 2024. Hovedanbefalinger var de samme som forslagene i høringsnotatet, og en videre anbefaling fra arbeidsgruppens medlemmer fra næringen om en raskere avvikling under forutsetning om at staten dekker en større del av kostnadene.

Forslagene som følges opp i proposisjonen er godt utredet, i tillegg er det viktig med fremgang i saken. Man har merket seg næringens ønske om en raskere avvikling av ordningen, og at staten tar en større del av underdekningen ved en raskere avvikling. Disse synspunktene vil bli tatt med i den videre vurderingen av veien videre.

1.2.2.9 Annet

Når det gjelder innspillet om tilfeller der fiskere som åpenbart ikke vil få glede av fiskerpensjonsordningen plikter å være med på finansieringen, vises det til at gjeldende regelverk i utgangspunktet skal forhindre slike tilfeller. I fiskerpensjonsloven § 2 er det gitt regler om unntak fra trygdeplikt.

Når det gjelder innspillet om at ved dødsfall bør etterlatte minst få utbetalt det som er innbetalt av avdød fisker til pensjonstrygden, vises det til at dagens ordning – der restbeløpet etter medlemmer som dør fordeles på de gjenlevende medlemmene i pensjonstrygden gjennom såkalt dødelighetsarv – er en sentral og viktig del av finansieringen av pensjonsordninger hvor ytelsene fra ordningen er definert, slik tilfellet er med pensjonstrygden for fiskere.

1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget er forventet å gi en samlet underdekning i årene 2026–2036 på 205 mill. kroner. Ordningen gikk med overskudd i 2024, og det er derfor forventet et behov for at staten dekker 195 mill. kroner. I 2036 vil den foreslåtte økte uttaksalderen for medlemmer under 50 år ved lukketidspunktet begynne å ha en positiv effekt på økonomien i ordningen, på et tidspunkt der inntekter fra medlemspremie er blitt vesentlig redusert.

Det er en betydelig usikkerhet knyttet til prognosene for pensjonstrygden for fiskere. Beregningene forutsetter en konstant innbetalt omsetningsavgift. Faktisk innbetalt omsetningsavgift vil avhenge av en rekke faktorer, blant annet utvikling i priser og fiskeripolitikk. Videre knytter det seg usikkerhet til utviklingen i antall aktive medlemmer, som vil påvirke både inntektene fra medlemspremien og pensjonsutgiftene på lengre sikt.

Det er blitt utarbeidet flere prognoser for kostnadene ved en lukking de siste årene, men prognosene hviler på usikre forutsetninger.

Forslagene i proposisjonen her er forventet å gi et behov for at staten dekker 195 mill. kroner i årene 2026–2036, og staten vil løpende finansiere den forventede underdekningen som følger av lukkingen. Det vil ikke foreslås noen videre økning av medlemspremien utover det som følger av reguleringen og ingen videre økning av omsetningsavgiften. En lukking kun for nye medlemmer vil innebære en lang avviklingstid og det er betydelig usikkerhet knyttet til ordningens fremtidige økonomi. Det kan derfor være grunn til å vurdere justering av medlemspremie og omsetningsavgift.

Forslaget om å avvikle barnetillegget er forventet å ha en beskjeden økonomisk effekt.

Forslaget er ikke ventet å ha administrative konsekvenser.

1.4 Pensjonstrygden for fiskeres forhold til bestemmelser om internasjonal trygdekoordinering

EØS-avtalen har betydning for alderspensjon fra pensjonstrygden for fiskere.

Det følger av fiskerpensjonsloven § 30 nr. 2 at bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av fiskerpensjonsloven, skal fravikes i den utstrekning det er nødvendig for å overholde forpliktelser som følger av EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen (883/2004) og gjennomføringsforordningen (987/2009).

Alderspensjonen fra pensjonstrygden for fiskere regnes som en ytelse ved alderdom etter trygdeforordningen artikkel 3.

Norge ratifiserte 8. januar 2016 ILO-konvensjon nr. 188 om arbeidsvilkår i fiskerisektoren. Konvensjonen regulerer en rekke forhold.

I forkant av norsk ratifikasjon av denne konvensjonen ble det konstatert at disse forpliktelsene for Norges del ble utkvittert gjennom folketrygdloven og Norges folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering, uten at det var grunn til å omtale lov om pensjonstrygd for fiskere. Det samme ble lagt til grunn i Norges første rapport (2018) over implementeringen av konvensjonen.