1. Innledning

Noreg har i samsvar med Parisavtalen forplikta seg til å redusere klimagassutsleppa med minst 55 pst. innan 2030 samanlikna med 1990. Innan 2050 skal Noreg bli eit lågutsleppssamfunn. Stortinget har ei tydeleg forventning om at også jordbruket må bidra til å nå Noregs klimamål. Omstillinga av jordbruket på vegen mot eit lågutsleppssamfunn må likevel skje på ein måte som tek vare på matproduksjonen og fellesgoda som jordbruket produserer.

Dei nasjonale klimamåla er ikkje fordelte gjennom eigne klimamål for kvar enkelt sektor. Like fullt er kvar sektor ansvarleg for å bidra til utsleppsreduksjonar innanfor eigen sektor. Alle aktørar innanfor dei ulike sektorane i samfunnet må medverke for å nå dei nasjonale klima- og miljømåla, og alle samfunnssektorar har eit sjølvstendig ansvar for å leggje miljøomsyn til grunn for aktivitetane sine og medverke til å nå dei nasjonale klima- og miljøpolitiske måla.

Utslepp av klimagassar frå jordbruket inngår i Noregs utsleppsforplikting under EUs innsatsfordeling. Noreg har inngått ein avtale med EU og Island om å samarbeide for å oppfylle klimamåla for 2030 under Parisavtalen. Gjennom denne avtalen er Noreg omfatta av EUs klimaregelverk, der innsatsfordelinga inngår. Jordbruket skal bidra til utsleppsreduksjonar i samsvar med eit årleg utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktig sektor samla sett. Det er opp til landa sjølve korleis dei vel å oppfylle målet, korleis dei fordeler innsatsen mellom ulike sektorar og i kva grad målet skal nåast gjennom innsats heime og innsats i andre europeiske land som vel å delta i innsatsfordelinga.

Stortinget har gjennom dei siste 15 åra hatt ei klar forventning om at klimagassutsleppa frå jordbruket skal ned. Ein del av denne forventninga har vore at jordbruket sjølv skal vere ein del av løysinga på klimautfordringane gjennom å ta sin del av ansvaret for å redusere sine eigne klimagassutslepp.

Den viktigaste oppgåva jordbruket har i klimasamanheng, er å redusere klimagassutsleppa per produsert eining, i tillegg til å auke opptaket av CO₂ og tilpasse produksjonen til eit klima i endring. Klimagassutslepp frå jordbrukssektoren står for om lag 4,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar årleg. Dette utgjer om lag 10 pst. av dei samla utsleppa i Noreg og om lag 20 pst. av klimagassutsleppa som inngår i innsatsfordelinga, som omfattar utslepp frå sektorane transport, jordbruk, avfall, bygg og delar av industri- og petroleumssektoren. Frå 1990 til 2023 har utsleppa frå jordbrukssektoren gått ned med 10,5 pst.

Jordbrukssektoren er ein av få sektorar der det er sett ein sektorambisjon for reduksjon av klimagassar. Denne ambisjonen er uttrykt i Intensjonsavtale mellom jordbruket og regjeringen om reduserte klimagassutslipp og økt opptak av karbon fra jordbruket for perioden 2021–2030, som vart inngått i 2019. Avtalen (heretter kalla klimaavtalen) vart inngått av landbruks- og matministeren og klima- og miljøministeren på vegner av regjeringa Solberg, medan leiarane av Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag signerte avtalen på vegner av jordbruket. Også regjeringa Støre har lagt avtalen til grunn for klimaarbeidet i jordbrukssektoren. Avtalen er ikkje juridisk bindande, men både regjeringa og Stortinget viser til at avtalen ligg til grunn for klimaarbeidet i jordbrukssektoren.

Målet med avtalen er å redusere klimagassutslepp og auke opptaket av karbon frå jordbruket tilsvarande 5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar samla for perioden 2021–2030. Som eit flatt gjennomsnitt vil dette dimed utgjere 0,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar per år i avtaleperioden. Målet omfattar klimatiltak som kan tilskrivast jordbruksaktivitet innanfor sektorane jordbruk, transport, energibruk og areal (utanom skog) i den offisielle klimagassrekneskapen. Både staten og jordbruket har ansvar for måloppnåinga, men i samsvar med avtalen skal ein vesentleg del av utsleppsreduksjonane takast gjennom bidrag frå jordbruket, som berre omfattar tiltak som jordbruket sjølv kan styre og gjennomføre. Dette inngår i del A av avtalen. Ansvaret til staten er nedfelt i del B. Staten skal i samsvar med avtalen arbeide for å oppnå målet om å redusere matsvinn med 50 pst. innan 2030, og for å endre matforbruket i befolkninga mest mogleg i tråd med dei nasjonale kostråda. Dette er forbruksendringar som indirekte kan føre til reduserte utslepp, som følgje av endringar i produksjonen.

Regjeringa har i Meld. St. 25 (2024–2025) Klimamelding 2035 – på vei mot lavutslippssamfunnet varsla at dei vil vurdere å invitere jordbruksorganisasjonane til å reforhandle avtalen for perioden 2031 til 2035.

Målet med undersøkinga har vore å belyse om Landbruks- og matdepartementet legg til rette for å redusere utsleppa av klimagassar frå jordbruket i samsvar med vedtaka og føresetnadene frå Stortinget.

1.1 Problemstillingar

Undersøkinga har to problemstillingar:

I kva grad har Landbruks- og matdepartementet gjennom styringa si lagt til rette for å redusere utsleppa av klimagassar frå jordbruket?
I kva grad har Landbruks- og matdepartementet lagt til rette for å redusere utsleppa av klimagassar frå jordbruket i utforminga av verkemiddelapparatet?

Undersøkinga omfattar i hovudsak perioden 2016–2024.

Undersøkinga har mellom anna teke utgangspunkt i desse vedtaka og føresetnadene frå Stortinget:

lov om klimamål (klimaloven)
Stortingets innstillingar til dei årlege budsjettproposisjonane frå Landbruks- og matdepartementet i perioden 2004–2024
Stortingets innstillingar til endringar i statsbudsjettet under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjeret) i perioden 2003–2024
Innst. 251 S (2016–2017), jamfør Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon
Innst. 325 S (2020–2021), jamfør Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030

Rapporten vart lagd fram for Landbruks- og matdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet ved brev 4. mars 2025. Departementa har i brev av høvesvis 4. april, 1. april og 1. april 2025 til Riksrevisjonen gitt kommentarar til rapporten. Kommentarane er i hovudsak innarbeidde i rapporten og i Dokument 3:13 (2024–2025).

Rapporten, oversendingsbrevet frå riksrevisorkollegiet til departementa 14. mai 2025 og svaret frå statsrådane 27. mai 2025 følgjer som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.2 Konklusjonar

Det er ingen teikn til at det vil vere mogleg å oppnå monalege utsleppsreduksjonar frå jordbruket innan 2030.
Landbruks- og matdepartementet har ikkje teke nok ansvar for å innfri måla i klimaavtalen.
Dagens verkemiddel og tiltak bidreg i liten grad til å nå måla Stortinget har vedteke om lågare utslepp per produsert eining.
Arbeidet med å redusere klimagassutsleppa i jordbruket gjennom forbruksendringar i tråd med kostråda er prega av manglande ansvarsplassering og av svak framdrift.
Reduksjonen i matsvinn har så langt ikkje vore tilstrekkeleg, og Stortinget har fleire gonger etterlyst sterkare verkemiddel.

1.3 Overordna vurdering

Ikkje tilfredsstillande

Det er ikkje tilfredsstillande at styringa frå Landbruks- og matdepartementet på klimaområdet ber preg av mangel på ein tydeleg strategi, av uklare ansvarsforhold og av lite samsvar mellom dei ambisjonane som er sette for 2030, og oppfølginga som skjer i form av utvikling og iverksetjing av effektive verkemiddel. Sjølv om klimagassreduksjon har fått auka merksemd, mellom anna i jordbruksforhandlingane, er det ingen teikn til at det vil vere mogleg å nå reduksjonsmålet som klimaavtalen set for utslepp frå jordbruket, innan 2030. Det har teke lengre tid enn venta å realisere ulike utsleppsreduserande tiltak, og i tillegg har den forventa effekten av enkelte tiltak vorte nedjustert. Dette bidreg til å svekkje realismen i måla som er sette gjennom klimaavtalen.

1.4 Tilrådingar

Riksrevisjonen tilrår at Landbruks- og matdepartementet

utarbeidar ein klimastrategi for sektoren som konkretiserer korleis ein skal nå klimamåla og tydeleggjer viktige vegval som må takast dersom utsleppa frå jordbruket skal kuttast i tråd med ambisjonsnivået i klimaavtalen med jordbruket.
forsterkar arbeidet med å utvikle og setje i verk eigna verkemiddel og tiltak for reduksjon av klimagassutslepp på gardsnivå innanfor del A i klimaavtalen med jordbruket.
utarbeidar ein framdriftsplan for arbeidet med å redusere matsvinn som sikrar høgt tempo både i revideringa av bransjeavtalen og i arbeidet med forskrifter knytt til matsvinnlova.
kritisk vurderer kor realistiske forventa klimaeffektar av tiltak er, særleg tiltak som er på utviklingsstadiet, og sørgjer for at usikkerheita knytt til effekten av dei ulike tiltaka så langt råd blir synleggjord, mellom anna i regjeringas klimastatus og -plan.
sikrar eit betre grunnlag for målretta styring basert på realistiske planar, dersom det blir ei reforhandling av klimaavtalen med jordbruksorganisasjonane, slik regjeringa varslar i klimameldinga.

Riksrevisjonen tilrår at Landbruks- og matdepartementet, Klima- og miljødepartementet, og Helse- og omsorgsdepartementet

avklarar ambisjonsnivå, verkemiddel og ansvarsforhold mellom departementa i arbeidet med å redusere klimagassutsleppa frå jordbruket gjennom forbruksendringar i tråd med kostråda.

1.5 Svar frå statsrådane

Dokument 3:13 (2024–2025) Riksrevisjonens undersøking om reduksjon av klimagassutslepp frå jordbruket vart sendt til statsrådane i Landbruks- og matdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Statsrådane sine svar følgjer i vedlegg 2 til Riksrevisjonens dokument.

1.6 Fråsegn frå Riksrevisjonen om svar frå statsrådane

Statsrådane peikar på fleire tiltak for å følgje opp tilrådingane frå Riksrevisjonen. Når det gjeld tilrådinga om å utarbeide ein klimastrategi for sektoren, viser landbruks- og matministeren til at vegval knytt til målkonfliktar vert gjort kontinuerleg, og at departementet synleggjer utforminga av klimapolitikken på sitt ansvarsområde i ulike dokument. Riksrevisjonen er ikkje i tvil om at Landbruks- og matdepartementet er godt kjent med klimautfordringane innan sektoren, og at departementet i ei rekkje dokument peikar på viktigheita av å arbeide for reduserte klimagassutslepp og auka karbonbinding i jordbruket. Riksrevisjonen peiker likevel på at Landbruks- og matdepartementet i dei nemnde dokumenta ikkje er konkret på korleis departementet vil arbeide for å nå klimamåla og kva for vegval som må takast dersom utsleppa frå jordbruket skal kuttast i tråd med ambisjonsnivået i klimaavtalen med jordbruket. Dersom Landbruks- og matdepartementet tek sikte på å oppnå måla som er sette gjennom klimaavtalen, meiner Riksrevisjonen at departementet bør utarbeide ein eigen klimastrategi. Viktigheita av å konkretisere korleis ambisjonane i klimaarbeidet innanfor sektoren skal nåast, er særs høg når regjeringa no vurderer å reforhandle klimaavtalen med jordbruksorganisasjonane.

Neste kapittel