1.1 Oversikt over revisjonen av statens eierstyring

Riksrevisjonen har gjennom revisjon av statens eierstyring ut fra vurdert risiko og vesentlighet undersøkt om statsrådene ivaretar statens eierinteresser i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger i selskaper hvor staten har bestemmende innflytelse.

Revisjonen er gjennomført i henhold til lov om Riksrevisjonen § 5-2 og i samsvar med INTOSAIs standarder for offentlig revisjon.

Revisjonen av statens eierstyring omfatter fire saker:

• Eierdepartementenes oppfølging av statens eierforventninger

• Eierdepartementenes retningslinjer etter økonomireglementets § 10

• Samferdselsdepartementets oppfølging av utnyttelsen av overskuddskapasitet i jernbanens fiberinfrastruktur

• Organisering av eierskapet til jernbanens verkstedsinfrastruktur

Riksrevisjonens rapporterte forvaltningsrevisjoner kan også omfatte selskaper. I stortingssesjonen 2024−2025 gjelder dette:

Dokument 3:3 (2024−2025) Helseplattformen i Midt-Norge

I denne forvaltningsrevisjonen, som omfattet helseforetakene i Midt-Norge, konkluderte Riksrevisjonen med at:

• Implementeringen av Helseplattformen ved St. Olavs hospital HF og Trondheim kommune har truet pasientsikkerheten og redusert effektiviteten i pasientbehandlingen

• Innføringen av Helseplattformen har blitt dyrere enn forutsatt, og de framtidige kostnadene er usikre

• Samhandlingsgevinstene reduseres betydelig fordi fastleger, avtalespesialister og flere kommuner ikke bruker Helseplattformen

• Det er flere forklaringer på problemene som har oppstått

Basert på konklusjonene fremmet Riksrevisjonen kritikk på alvorligste nivå − sterkt kritikkverdig.

Det har vært betydelige svakheter i arbeidet med å planlegge, organisere og innføre Helseplattformen i Midt-Norge. Det var kjente, alvorlige feil i løsningen som ikke ble løftet opp i styringslinjen før St. Olavs hospital HF tok Helseplattformen i bruk i november 2022.

Svakhetene har truet pasientsikkerheten. Svakhetene har også ført til at drift og videreutvikling av systemet har blitt mer kostnadskrevende, noe som kan innebære at det økonomiske handlingsrommet til andre prioriterte områder i helseregionen blir mindre.

Samtidig har Helse- og omsorgsdepartementet og Helse Midt-Norge RHF gjennomført og igangsatt flere tiltak for å utbedre svakhetene. Det er for tidlig å vurdere den samlede effekten av disse tiltakene på pasientsikkerheten og effektiv drift, og om de er tilstrekkelige.

Det har vært færre problemer etter innføringen av Helseplattformen i Helse Møre og Romsdal HF. St. Olavs hospital HF har overført sine erfaringer. Testingen av løsningen, opplæringen og risikovurderingene er forbedret.

Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for helse- og omsorgspolitikken og er eier av Helse Midt-Norge RHF. Riksrevisjonen vurderer samlet sett at planleggingen, organiseringen og innføringen av Helseplattformen i Midt-Norge er sterkt kritikkverdig.

Dokument 3:5 (2024−2025) Helse- og velferdstjenester til personer med samtidig rusmiddellidelse og psykisk lidelse

I denne forvaltningsrevisjonen, som omfattet helseforetakene, konkluderte Riksrevisjonen med at:

• Helsetjenestene ikke har gjort nok for å tilpasse helsetilbudet til personer med alvorlig samtidig rusmiddellidelse og psykisk lidelse

• Kommunene ofte ikke klarer å skaffe egnede boliger til gruppen

• Arbeidsrettet oppfølging og andre aktivitetstilbud er lite tilrettelagt

• Dårlig samhandling mellom tjenestene og tjenestenivåene fører til svikt i oppfølgingen av personer med samtidig rusmiddellidelse og psykisk lidelse

• Tjenestene involverer og ivaretar pårørende i liten grad

Basert på konklusjonene mente Riksrevisjonen det er sterkt kritikkverdig at:

• Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet ikke har gjort nok for å sørge for at personer med samtidige ruslidelser og psykiske lidelser får den hjelpen de trenger, i form av behandling, aktivitet og oppfølging.

• Samhandlingen mellom tjenestene ikke fungerer etter hensikten. Manglende behandling kan i dette tilfellet ha særlig store konsekvenser både for den enkelte og for samfunnet.

Dokument 3:7 (2024−2025) Kapasiteten i strømnettet

I denne forvaltningsrevisjonen, som omfattet Statnett SF, konkluderte Riksrevisjonen med at:

• Det ikke er nok kapasitet i strømnettet.

• Dagens virkemidler ikke sikrer tilstrekkelig kapasitet i strømnettet, verken gjennom utbygging eller effektiv utnyttelse av nettet.

• Energidepartementet ikke har sørget for en samordnet og helhetlig styring av nettutviklingen.

Basert på konklusjonene mente Riksrevisjonen det er kritikkverdig at:

• det i store deler av landet ikke er nok kapasitet i strømnettet.

• Energidepartementet ikke har gjort nødvendige endringer i virkemidler eller tiltak for å sikre tilstrekkelig kapasitet.

• den samlede reguleringen og kontrollen av Statnett og nettselskapene ikke i tilstrekkelig grad bidrar til at investeringer blir gjort i tide.

2.1 Eierdepartementenes oppfølging av statens eierforventninger

2.1.1 Konklusjon og overordnet vurdering

Statens eierrapport inneholder ingen informasjon om eierdepartementenes vurdering av selskapenes oppfyllelse av de av statens eierforventninger som er vesentlige for det enkelte selskaps måloppnåelse.

Manglende informasjon om eierdepartementenes vurderinger samsvarer dårlig med regjeringens uttalte ønske i gjeldende eierskapsmelding om å være åpen om den statlige eierutøvelsen.

Ansvarlige departementer: NFD, ED, HOD, DFD, KD, KDD, KLD, KUD, LMD og SD.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det ikke tilfredsstillende at statens eierrapportering inneholder for lite informasjon til at den i tilstrekkelig grad kan informere allmennheten om statens eierutøvelse.

2.1.2 Statsrådenes svar

Saken om eierdepartementenes oppfølging av statens eierforventninger ble oversendt statsrådene i de aktuelle ti departementene. Statsrådene fikk tilbud om å kommentere Riksrevisjonens konklusjon og vurdering. Riksrevisjonen har mottatt svarbrev med kommentarer fra fire statsråder. Svarene er i sin helhet vedlagt dokumentet.

2.1.3 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådenes svar

Riksrevisjonen er enig i at det ikke fremgår direkte av gjeldende eierskapsmelding at eierdepartementene skal offentliggjøre en egen vurdering av selskapenes oppfyllelse av eierforventningene. Det som imidlertid kommer frem av gjeldende eierskapsmelding, er at staten ønsker å være en aktiv eier gjennom å stille tydelige forventninger til selskapene, og at staten skal vise åpenhet om sitt eierskap og sin eierutøvelse.

At Statens eierrapport offentliggjøres hvert år, mener Riksrevisjonen bidrar til åpenhet om den statlige eierstyringen. Når verken selskapenes eller departementenes vurdering av måloppnåelsen på de områdene som er vesentlige for det enkeltes selskap, framgår av Statens eierrapport, mener imidlertid Riksrevisjonen at rapporten gir for lite informasjon til at den i tilstrekkelig grad informerer allmennheten om statens eierutøvelse. Etter Riksrevisjonens vurdering kan departementene i større grad informere om resultater på de forventningsområdene som eier anser som vesentlige for det enkelte selskap, uten at dette går på bekostning av selskapenes måloppnåelse, konkurransesituasjon og verdiutvikling.

2.2 Eierdepartementenes retningslinjer etter økonomireglementets § 10

2.2.1 Konklusjon og overordnet vurdering

For flertallet av de statlige selskapene er det ikke utarbeidet retningslinjer som baserer seg på det enkelte selskaps egenart, vesentlighet og risiko. Mange retningslinjer er gamle, og flertallet av departementene har ikke oppdatert retningslinjene i løpet av de to siste stortingsperiodene.

Ansvarlige departementer: NFD, ED, FIN, HOD, DFD, KD, KDD, KLD, KUD, LMD, SD og DU.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det ikke tilfredsstillende at mange departementer ikke har tilpassede og oppdaterte retningslinjer for eierstyringen. Det er imidlertid positivt at flere av departementene som ikke har oppdatert sine retningslinjer på lengre tid, nå har en prosess for å revidere sine retningslinjer.

2.2.2 Departementenes svar

De tolv eierdepartementene svarte i brev i perioden 14. april til 9. mai 2025, og la ved gjeldende retningslinjer.

Riksrevisjonens gjennomgang av oversendte retningslinjer for eierstyringen samt svarene fra departementene viser at det er flere forskjeller både med hensyn til når retningslinjene ble oppdatert og om retningslinjene er tilpasset det enkelte selskapets egenart, eller om de er generelle og gjelder for flere av departementenes selskaper. Endringer i egenart kan for eksempel være organisasjonsform, finansieringsmodell og kategori. Videre kan endringer i ansvar for eierforvaltingen av et selskap mellom departementer eller mellom avdelinger internt i et departement tilsi at retningslinjene bør endres.

Mange departementer som forvalter eierskapet i flere selskaper, herunder Klima- og miljødepartementet, Kulturdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet, hadde ikke retningslinjer som er tilpasset selskapenes egenart per 1. mars 2025. Retningslinjene fremstår, særlig for de tre sistnevnte departementene, som overordnede og generiske. Samferdselsdepartementet oppdaterte imidlertid sine retningslinjer 7. mai 2025, og disse er mer detaljerte og tilpasset selskapenes egenart. Kultur- og likestillingsdepartementet fastsatte 16. september 2025 reviderte retningslinjer som trådte i kraft samme dag.

De fleste departementene reviderer ikke retningslinjene jevnlig, og det er kun Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (for ett selskap), Helse- og omsorgsdepartementet (for ett selskap), Kommunal- og distriktsdepartementet (for ett selskap) og Klima- og miljødepartementet (for tre selskaper) som hadde oppdatert retningslinjer for sine selskaper for siste stortingsperiode (2021−2025).

2.2.3 Riksrevisjonens vurdering

Som omtalt i eierskapsmeldingene, er de statlige hel- og deleide selskapene svært ulike. Selskapene med statlig eierandel er organisert i ulike juridiske selskapsformer, og kan være underlagt ulik lovgiving. Selskapene har ulike formål, og statens begrunnelse for eierskapet er forskjellig, slik at selskapene er plassert i kategorier som viser om selskapene primært har forretningsmessige eller sektorpolitiske mål.

Økonomireglementets § 10 sier at «[s]tyring, oppfølging og kontroll samt tilhørende retningslinjer skal tilpasses statens eierandel, selskapets egenart og risiko og vesentlighet». Risiko og vesentlighet kan endre seg mye over tid, blant annet på grunn av endringer i selskapet eller endringer i dets omgivelser. Etter Riksrevisjonens vurdering bør retningslinjene være tilpasset selskapenes egenart og oppdateres jevnlig.

De tolv eierdepartementene som er bedt om å redegjøre for sine retningslinjer for eierstyringen, forvalter eierskapet i 68 selskaper. Redegjørelsen fra departementene og retningslinjene som er oversendt, viser at det er stor variasjon i hvordan de ulike retningslinjene er utformet og når de sist ble oppdatert.

For flertallet av de statlige selskapene er det ikke utarbeidet retningslinjer som baserer seg på det enkelte selskaps egenart, vesentlighet og risiko. For flertallet er det heller ikke gjort en oppdatering eller revisjon av retningslinjene i løpet av de to siste stortingsperiodene. Svarene fra departementene og retningslinjene som er oversendt, viser også at det er store forskjeller i detaljeringsnivå på de ulike departementenes retningslinjer for selskapene de forvalter eierskapet i.

Et flertall av departementene har ikke oppdatert sine retningslinjer for noen av sine selskaper de siste fem årene. Dette gjelder også i tilfeller hvor det er blitt gjort endringer i selskapets formål og vedtekter, målet med eierskapet, kategorisering eller andre endringer av betydning for selskapet. Flere departementer opplyser i svarbrevene fra april og mai 2025 at det er et pågående arbeid med å oppdatere retningslinjene. De to departementene som forvalter eierskapet i majoriteten av statens heleide selskaper, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet, hadde ikke oppdatert retningslinjene sine siden 2017. Dette til tross for at Stortinget har behandlet hele tre eierskapsmeldinger etter 2017, og at det er gjort endringer i de ulike selskapslovene, som i aksjeloven og statsforetaksloven.

For Energidepartementets del er gjeldende retningslinjer oppdatert så langt tilbake som i 2010 − da hadde departementet også ansvaret for flere selskaper som er overført til to andre eierdepartementer. Helse- og omsorgsdepartementet forvalter eierskapet i fire store regionale helseforetak som videre har ansvaret for 20 helseforetak. Her er ikke retningslinjene oppdatert siden 2008. Det er gjort flere endringer i lovene som gjelder helseforetakene, blant annet når det gjelder finansiering og styring, siden den tid.

Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke flertallet av departementene oppdaterte retningslinjer som inneholder hvordan styring, kontroll og forvalting med det enkelte selskapet er basert på egenart. Det er imidlertid positivt at de fleste av disse departementene som ikke har oppdatert sine retningslinjer på lengre tid, nå i 2025 har en pågående eller avsluttet prosess for å revidere sine retningslinjer.

2.2.4 Statsrådenes svar

Saken om eierdepartementenes retningslinjer etter økonomireglementets § 10 ble oversendt statsrådene i de aktuelle tolv departementene. Statsrådene fikk tilbud om å kommentere Riksrevisjonens konklusjon og vurdering. Riksrevisjonen har mottatt svarbrev med kommentarer fra fem statsråder. Svarene er i sin helhet vedlagt Riksrevisjonens rapport.

2.2.5 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådenes svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader til statsrådenes svar.

2.3 Samferdselsdepartementets oppfølging av utnyttelsen av overskuddskapasitet i jernbanens fiberinfrastruktur

2.3.1 Konklusjon og overordnet vurdering

Jernbaneverket og Bane NOR SF har bygget ut overskuddskapasitet i fiberinfrastrukturen tilknyttet jernbanen. Stortinget vedtok i 2001 at kommersiell utnyttelse av Jernbaneverkets overskuddskapasitet skulle være organisert som et aksjeselskap.

Samferdselsdepartementet mener at statens overføring av eierskapet til fiberinfrastrukturen fra Jernbaneverket til Bane NOR SF i 2016 opphever begrensningene som Stortinget la på Jernbaneverket.

Etter Riksrevisjonens vurdering burde Samferdselsdepartementet orientert Stortinget om sine vurderinger.

2.3.2 Riksrevisjonens vurdering

Den tele- og fiberinfrastrukturen som har vært og er nødvendig for effektiv og sikker drift av det nasjonale jernbanenettet, var eid av Jernbaneverket fram til 2016 og av Bane NOR SF i perioden etterpå. I hele perioden har tele- og fiberinfrastrukturen hatt større kapasitet enn det jernbanen selv trenger. Denne kapasiteten kan leies ut til andre.

Riksrevisjonen merker seg at Samferdselsdepartementet legger vekt på at overskuddskapasiteten i fiberinfrastrukturen som Bane NOR SF nå leier ut, er bygget etter at Stortinget gjorde sitt vedtak om hvem som skal drive kommersiell televirksomhet for infrastrukturen langs det nasjonale jernbanenettet. Riksrevisjonen merker seg også at Samferdselsdepartementet mener at statens overføring av eierskapet fra Jernbaneverket til Bane NOR SF opphever begrensningene som Stortinget la på Jernbaneverket.

Etter Riksrevisjonens vurdering har Samferdselsdepartementet presentert sine vurderinger og premisser for hvorfor Stortingets vedtak og forutsetninger fra 2001 ikke er relevant for Jernbaneverkets etterfølger, Bane NOR SF. Samferdselsdepartementet avklarte imidlertid ikke sin vurdering av om overføringen av eierskap fra Jernbaneverket til Bane NOR SF hadde konsekvenser for Stortingets vedtak og forutsetninger fra 2001 da Stortinget behandlet dette i Prop. 1 S (2016−2017), eller i perioden etterpå. Riksrevisjonen mener at Samferdselsdepartementet burde orientert Stortinget om sine vurderinger.

2.3.3 Statsrådens svar

Saken om Samferdselsdepartementets oppfølging av utnyttelsen av overskuddskapasitet i jernbanens fiberinfrastruktur er oversendt Samferdselsministeren. Statsråden fikk tilbud om å kommentere Riksrevisjonens konklusjon og vurdering. Riksrevisjonen har mottatt statsrådens svar, og dette er i sin helhet vedlagt Riksrevisjonens rapport.

2.3.4 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader til statsrådens svar.

2.4 Organisering av eierskapet til jernbanens verkstedsinfrastruktur

2.4.1 Konklusjon og overordnet vurdering

Samferdselsdepartementet mottok i 2023 en rapport som trakk fram at flere aktører i sektoren opplever utfordringer knyttet til tilgang, leiepriser og organisering av verksteddrift. Rapporten hevdet videre at avkastningskravet til Bane NOR Eiendom AS bidrar til en målkonflikt mellom lønnsomhet og prioritering av eiendom til jernbaneformål.

Samferdselsdepartementet erkjenner at kapasiteten til verkstedsinfrastrukturen er knapp, og at det er behov for tiltak for å bedre denne.

Samferdselsdepartementet mener imidlertid at det ikke er en vesentlig målkonflikt mellom Bane NOR Eiendom AS’ forvaltning av eiendommer med kommersielt preg, kravet det har til lønnsomhet og samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og drift av verkstedsinfrastruktur.

Riksrevisjonen vil følge med på om departementets tiltak vil være tilstrekkelig for å tilfredsstille behovet for verkstedkapasitet.

2.4.2 Riksrevisjonens vurdering

Tilgangen til jernbanens verkstedsinfrastruktur er en viktig del av verdikjeden som skal tilby befolkningen togreiser. Hvordan Bane NOR Eiendom AS prioriterer utvikling og utbygging av denne infrastrukturen, har derfor stor betydning. Riksrevisjonen merker seg at Samferdselsdepartementet erkjenner at kapasiteten på verkstedsinfrastrukturen er knapp, og at det derfor ser behov for tiltak for å bedre denne.

Slik Riksrevisjonen forstår svaret fra Samferdselsdepartementet, vurderer departementet at dagens organisering av eierskapet til verkstedsinfrastrukturen, gjennom Bane NOR Eiendom AS, legger til rette for en samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og drift av denne infrastrukturen. Riksrevisjonen forstår også Samferdselsdepartementets svar slik at det ikke mener at det er en vesentlig målkonflikt mellom lønnsomhet og prioritering av eiendom til jernbaneformål slik KPMG-rapporten fra 2023 trakk fram.

Riksrevisjonen vil følge med på tiltakene som departementet viser til, hvordan Bane NOR Eiendom AS planlegger, utvikler og bygger ut sin verkstedsinfrastruktur, og om dette vil være tilstrekkelig for å bidra til å tilfredsstille sektorens behov.

2.4.3 Statsrådens svar

Saken om organisering av eierskapet til jernbanens verkstedsinfrastruktur er oversendt Samferdselsministeren. Statsråden fikk tilbud om å kommentere Riksrevisjonens konklusjon og vurdering. Riksrevisjonen har mottatt statsrådens svar, og dette er i sin helhet vedlagt Riksrevisjonens rapport.

2.4.4 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader til statsrådens svar.