Å ta over omsorgen for et barn er et av de største inngrepene
myndighetene kan gjøre i barnets liv. Det vil likevel noen ganger
være nødvendig. Myndighetene tar derved på seg et stort ansvar for
å gi god omsorg og en bedre tilværelse for barnet. Forslagsstillerne
mener mangelen på fosterhjem, samt mangel på stabilitet for barn
under barnevernets omsorg, er to forhold som gir grunn til å spørre
hvorvidt myndighetene gir barna et verdig tilbud som lever opp til
dette ansvaret.
I dag opplever mange barn at det vedtas at de skal i fosterhjem,
men det står ingen hjem klare, og barna venter i kø. Det er om mulig
enda mer alvorlig at mange barnevernsbarn tilbys en tilværelse av
ustabilitet og en serie flyttinger under barnevernets omsorg. Mange
barnevernsbarn får dermed en oppvekst preget av stadige flyttinger,
ustabilitet og manglende tilknytning til voksne. Forslagsstillerne
fremmer derfor forslag om en handlingsplan for full fosterhjemsdekning,
samt en stabilitetsreform i barnevernet.
Pr. 1. januar 2011 bodde 9 225 barn og unge i fosterhjem. Flere
enn 1 000 nye barn og unge trenger fosterhjem hvert år. Pr. 31. august
2012 hadde 169 barn og unge ventet på fosterhjem i mer enn 6 uker. Dette
er barn som har vedtak om fosterhjem og som er i en svært sårbar
situasjon. I tillegg kommer barna som bare er meldt inn som aktuelle
for plassering i fosterhjem.
Forslagsstillerne mener det er helt uholdbart og uakseptabelt
at barn står i kø og venter på å få plass i et fosterhjem. Forslagsstillerne
fremmer derfor forslag om en handlingsplan for full fosterhjemsdekning innen
2015. En slik handlingsplan bør, etter forslagsstillernes mening,
blant annet inneholde følgende elementer:
1. Tung satsing på rekrutteringskampanjer.
Så lenge det er mangel på fosterhjem, må myndighetene være villige
til å satse og bruke mer midler på kampanjer som skaper oppmerksomhet
og bidrar til å rekruttere nok fosterforeldre.
2. Sørge for å utnytte ideelle aktørers bidrag til rekruttering
og drift av fosterhjem. Ideelle organisasjoner, deriblant Norske
Kvinners Sanitetsforening og Frelsesarmeen, ønsker å drive rekruttering
og oppfølging av fosterhjem, men har tidligere fått signaler fra
direktoratet om at dette ikke er ønskelig. Det virker som bildet
er i ferd med å endre seg i riktig retning på dette punktet, men
forslagsstillerne er opptatt av at arbeidet følges opp videre. Ideelle
organisasjoner har lang historie innen barnevern i Norge. Dersom
disse fases ut av barnevernet, mister norsk barnevern mye erfaring,
kompetente miljøer med verdier som barnevernet trenger. Så lenge
det mangler fosterhjem, bør man bruke alle gode krefter, både private
og offentlige, og de ideelle organisasjonene representerer med sin
historiske posisjon og deres verdigrunnlag en særskilt verdi. Det
er nødvendig med en aktiv politikk for å sikre at ideelle aktører
får bidra med sine tjenester ikke bare til rekruttering, men også
til drift og oppfølging. Forslagsstillerne mener det bør legges
til rette for at dette i størst mulig grad kan skje med langsiktige
driftsavtaler og uten anbudskonkurranser.
3. Økt vekt på institusjonens betydning for barn med særlige
utfordringer. Det har over tid vært uttalt politikk å trappe ned
bruken av institusjoner til fordel for fosterhjem. Vridningen fra
institusjon til fosterhjem medfører at fosterhjemmene får mer krevende
utfordringer. Forslagsstillerne mener at det er behovet til barnet
som må avgjøre hvilke tiltak barnet får. For mange barn er det et tilbud
om fosterhjem som er det beste, for mange barn er det institusjonstilbud
som er behovet. Barnevernspanelets rapport, men også andre tilbakemeldinger
fra alle deler av barnevernet, signaliserer tydelig at nedbyggingen
av institusjoner har gått for langt. Resultatet av dette er at fosterforeldre
får mer krevende oppgaver enn de kan håndtere. Dermed blir det nye
brudd for barnet, og sårt tiltrengte fosterhjem blir brukt på barn som
i stedet burde vært på institusjon. Forslagsstillerne vil derfor
peke på at det er viktig at politikken med mindre bruk av institusjoner
til fordel for fosterhjem må vurderes på nytt.
4. Økt bruk av familieråd i barnevernet. Dette er en metode
hvor man samler slektninger og nære nettverk når vedtak om omsorgsovertakelse
er fattet. Erfaring viser at bruk av familieråd ofte fører til at
noen i barnets nettverk tar ansvar for omsorgen. Barnet slipper
dermed flytting til ukjent familie, barnet kan få en mer stabil
plassering og tar heller ikke opp plass i køen for fosterhjem.
Det grunnleggende spørsmål barnevernet alltid må stiller er:
Gir man barnevernsbarna god omsorg? Statistisk sentralbyrås (SSB)
tall viser at i overkant av 2 600 barn og unge i barnevernet flyttet
i løpet av 2011. Blant dem som flyttet i 2011, flyttet litt under 81
prosent av barna én gang samme år. 19 prosent – dvs. om lag 500
barn – flyttet mer enn én gang. Andelen som hadde flyttet mer enn
to ganger i løpet av 2011, var i overkant av 3 prosent – eller 90
barn og unge. Dette er alvorlige tall. Det som er mer alvorlig, er
imidlertid at tallene sannsynligvis ikke er riktige. Både KS og
Fosterhjemsforeningen gir uttrykk for at de mener tallene er svært
usikre. Så lenge man ikke har klare tall for antall flyttinger,
må derfor også konklusjonen bli at en ikke vet om barna opplever
stabilitet og trygghet. I dag opplever man å høre og lese historier
om barnevernsbarn som flytter altfor mange ganger. Det virker som
det ikke er mulig å si om dette er regelen eller unntaket. For å
vurdere om barnevernsbarna får god omsorg, er det avgjørende å ha kunnskap
om omfanget av dette, og forslagsstillerne fremmer derfor forslag
i tråd med dette.
Behovet for stabilitet er helt fundamentalt, spesielt for barn
og unge. Når myndighetene gjennomfører en omsorgsovertakelse, tar
de på seg et stort ansvar for å gi god omsorg og en bedre tilværelse
for barnet. Det innebærer en tilværelse preget av stabilitet og
trygghet og tilknytning til nye omsorgspersoner.
Internasjonale studier viser at barn utsatt for omsorgssvikt
har en forhøyet risiko for å utvikle atferdsmessige og emosjonelle
vansker, og forsinket kognitiv utvikling. Mange av barna har blant
annet problemer med å føle tillit til voksne, noe som bidrar til
at de får vansker med å danne relasjoner og blir mer utsatt for
å utvikle alvorlig psykopatologi. En rekke studier har vist at jo
tidligere barn blir flyttet fra omsorgssviktende omgivelser, desto
større er sjansen for at de kan utvikle seg positivt sammenlignet
med barn som blir boende lenger under slike forhold.
Samtidig viser undersøkelser at barn som opplever å bli plassert
gjentatte ganger, sammenlignet med barn som har opplevd færre plasseringer,
stiller svakere på kognitive prestasjoner i tillegg til at de har økte
emosjonelle, relasjonelle og atferdsrelaterte problemer.
Nyere forskning har vist at den tidlige relasjonsbyggingen er
helt grunnleggende for barns vekst og utvikling. Den har vist at
utrygg tilknytning kan være hemmende for barns emosjonelle og kognitive
utvikling. Alvorlig brist i tilknytnings- og relasjonsbyggingen
kan føre til store psykiske problemer for barnet.
Forskning viser også at lav kvalitet på det språklige, emosjonelle
og sosiale samspillet mellom barn og omsorgspersoner har betydning
for barnets språklige og kognitive utvikling. Raundalen-utvalget
mener at tilknytningskvalitet er et grunnleggende vurderingstema
i alt barnefaglig arbeid innen barnevernet.
I nær sammenheng med dette viser nyere nevro-psykologisk og nevro-biologisk
forskning at barnehjernens vekst og utvikling når de over lengre
tid eksponeres for stressende og angstfremkallende omgivelser, blir
påvirket negativt. Dette skader blant annet barnets emosjonsregulering
og kognitive utvikling. Til sammen viser denne forskningen at samspillet mellom
barn og omsorgspersoner er så avgjørende for barns utvikling og
fungering at den må tillegges avgjørende vekt i beslutningsprosessen
om bosted, samvær, tilbakeføring i barnevernssaker og tiltak. Forslagsstillerne
mener forslaget i NOU 2012: 5 om tilknytning som nytt prinsipp i
vurderingen av terskelen for omsorgsovertakelse, gjør det desto
viktigere å vite i hvilken grad barnevernet i dag faktisk kan tilby tilknytning.
En av de store utfordringene barnevernet står overfor, er altså
at barnevernsbarna flytter for mye. Altfor mange ser ut til å mangle
stabilitet og trygg tilknytning. Det synes å være behov for en stabilitetsreform
i barnevernet. Raundalen-utvalget foreslår som ett tiltak for å
redusere ustabilitet i fosterhjemsplasseringene, å opprette en arbeidsgruppe
som får i oppdrag å vurdere en fosterhjemsgaranti med forskrifter. Tiltak
som bør vurderes i garantien er maksimaltid i beredskapshjem og
beredskapsfamilier, egen støtteperson for fosterhjemsplasserte barn,
kartlegging og behandling av psykiske problemer med spesiell vekt på
tidlige traumer, intensivert innsats for tilpasningen det første
året i fosterhjemmet, opprettelse av instans som mottar tidlige
signaler på vansker i fosterhjemmet og sammenstilling av kunnskapsstatus
av internasjonal forskning omkring tiltak som har stabiliserende
effekt. Forslagsstillerne forventer at regjeringen forelegger en
vurdering av utvalgets forslag for Stortinget.
Stortinget har de siste årene vedtatt lovendringer som skal legge
til rette for mer bruk av adopsjon i barnevernet. Dette kan være
et bra tiltak for økt stabilitet for barna, og forslagsstillerne
mener det er viktig at regjeringen følger utviklingen videre for
å se om Stortingets hensikt oppfylles.
Forslagsstillerne mener følgende elementer må være sentrale i
en stabilitetsreform:
1. Bedre oppfølging av fosterhjem,
for å forebygge brudd. Forslagsstillerne mener det er viktig at fosterforeldre
blir bedre forberedt og får mer veiledning og oppfølging underveis.
Det er avgjørende for foreldrenes trygghet og mestring, og ikke
minst fordi det vil gjøre at barnets behov blir bedre ivaretatt
av fosterforeldrene, og barnet vil dermed kunne få riktigere og
bedre hjelp. Dette gir mindre sannsynlighet for brudd. Ifølge Fosterhjemsundersøkelsen
2010 er bare 55 prosent av fosterforeldrene helt eller delvis enige
i at de får god oppfølging fra det offentlige støtteapparatet. 67
prosent oppgir det å takle barnets atferd og reaksjoner som en av
de største utfordringene ved å være fosterforeldre. 36 prosent melder
om manglede kontinuitet og stabilitet i kontakten med saksbehandler
i barnevernet. Forslagsstillerne mener det er viktig å legge til
rette for at fosterhjemmene får nødvendig individuell støtte, oppfølging
og veiledning tilpasset barnets behov.
Forslagsstillerne viser til at det for tiden gjennomføres store
omstillinger i Bufetat. Ett av elementene er utfasingen av individuell
veiledning av fosterhjem. Dette er riktignok en kommunal oppgave,
men i de færreste kommunene står barnevernstjenesten klar til å
overta Bufetats arbeid på så kort tid. Det understrekes at god veiledning av
fosterforeldrene er nødvendig og at behovet nå er mer prekært enn
tidligere. Barna er taperne når statlige myndigheter legger ned
tilbud før kommunale myndigheter står klare til å overta. Overføring
av oppgaver fra stat til kommune bør forberedes, planlegges og gjennomføres
over tid.
2. Mer bruk av institusjoner for barna med mest krevende
behov, som blant annet barnevernspanelet har pekt på. Her vises
til omtale under handlingsplan for full fosterhemsdekning.
3. Institusjoner og fosterhjem må knyttes tettere sammen,
på den måten som blant annet en del ideelle institusjoner arbeider.
Det er gode erfaringer med modeller der institusjoner samarbeider med
fosterhjem slik at institusjonen som barnet har bodd på, følger
opp fosterhjemmet og barnet videre, etter at barnet har flyttet
inn i et fosterhjem. Det er en fordel for barnet og for fosterforeldrene
og kan gjøre overgangen lettere og bidra til en stabil plassering.
4. Økt bruk av familieråd og barnets slekt/storfamilie som
fosterhjem. Det vises til omtale foran.
5. Kritisk vurdering av kriteriene for flytting fra ett fosterhjem
til et annet. Det kommer også mange signaler om at barnevernet har
for lav terskel for å ta barn ut av fosterhjem og starte på nytt,
hvis fosterhjemmet ikke fungerer optimalt. Det er vanskelig å trekke
generelle slutninger om dette, men det synes å være grunn til å
spørre om man i for stor grad jakter på det faglig sett ideelle
tilbudet, på bekostning av stabilitet.
6. Det må vurderes om ankemulighetene for biologiske foreldre
etter omsorgovertakelse har blitt for sterke og hvorvidt dette skaper
ustabilitet for barna. Dette må avveies mot foreldrenes rettigheter,
som også er i barnets interesse å ivareta. Det kommer imidlertid
mange tilbakemeldinger, særlig fra fosterforeldre, som peker på
at ankemulighetene er for omfattende og at dette skaper unødig ustabilitet.
Dette er også omtalt i Barnevernspanelets rapport.
7. Tilbud om samlivskurs for fosterforeldre. Mange familier,
også fosterfamilier, opplever samlivsbrudd. Man vet at belastningen
på familien, andre barn og parforholdet kan være stor i fosterhjem. Samlivsbrudd
kan oppleves svært belastende for fosterbarn og kan også føre til
at barnet må flytte ut og få nytt fosterhjem. Forslagsstillerne
mener alle fosterforeldre bør få tilbud om samlivskurs for å stå
best mulig rustet til oppgaven og for å forebygge brudd.
8. Lytte til barn: Det er viktig at barns rett til å bli hørt
respekteres. Mange barn, kanskje særlig dem som har spesielle behov
for å bli hørt, blir ikke hørt i dag. Det er mange av de barna som
blir akuttplassert gang etter gang, og terskelen for flyttinger
er lav. Dersom barna blir hørt og forstått, kan det legge grunnlag
for bedre beslutninger, økt livskvalitet og stabilitet.