Svar
Sigbjørn Johnsen: Når effekten av endringer i skattereglene på sparing skal vurderes, må det skilles mellom skatteendringer som endrer den marginale avkastningen etter skatt på sparingen, og endringer som ikke påvirker marginalavkastningen etter skatt. En generell reduksjon i skattesatsen på kapital (for eksempel gjennom redusert skatt på alminnelig inntekt eller redusert formuesskattesats) vil øke den marginale avkastningen etter skatt. Standard økonomisk teori (basert på såkalte livsløpsmodeller) tilsier at en slik generell satsreduksjon reduserer prisen på konsum i framtiden, slik at sparingen isolert sett øker (substitusjonseffekt). Samtidig gir økt avkastning etter skatt økte konsummuligheter. En del av de økte forbruksmulighetene tas ut raskt, slik at sparingen isolert sett reduseres (inntektseffekt). Teoretisk sett er det derfor ikke gitt om lavere skatt på sparing gir økt eller redusert sparing. Empirisk forskning tilsier imidlertid at høyere avkastning etter skatt samlet sett øker sparingen, men det er betydelig usikkerhet knyttet til hvor stor effekten er.
En skattefavorisert spareordning med et tak på hvor mye som kan spares, som for eksempel BSU, vil innenfor standard økonomisk teori ikke endre marginalavkastningen etter skatt på sparingen. Det skyldes at det er økonomisk rasjonelt for den enkelte å benytte den skattefavoriserte ordningen inntil taket er bindende. En ytterligere sparing vil da måtte skje i andre spareprodukter, som har samme marginalavkastning som før. I den grad eksisterende sparing ikke er nok til å fylle opp til taket i den skattefavoriserte ordningen, vil det lønne seg å ta opp lån for det resterende. Dermed blir (marginal)avkastningen på ytterligere sparing uendret også i det tilfellet at skattyter i utgangspunktet sparer mindre enn taket i ordningen. Dermed har skattyter ingen insentiver til å øke den samlede sparingen.
I henhold til standard økonomisk teori er det altså rasjonelt for den enkelte sparer å omplassere eksisterende sparing til BSU og eventuelt i tillegg ta opp lån for å kunne utnytte BSU-ordningen maksimalt. Ingen av delene bidrar til å øke samlet sparing. Skattefavorisering innebærer en overføring fra staten til den enkelte. En slik overføring vil øke konsummulighetene både nå og i framtiden. Det trekker isolert sett i retning av redusert samlet sparing (inntektseffekten).
Standard økonomisk teori er basert på en del forenklede forutsetninger. Blant annet forutsettes det at aktørene er rasjonelle og at kapitalmarkedene er perfekte. Enkelte utvidelser av standardmodellen som tar hensyn til dette, kan gi som resultat at enkelte vil øke sparingen ved innføring av en skattefavorisert spareordning. For eksempel kan kredittrasjonering føre til at den enkelte ikke klarer å fylle opp til taket i BSU, slik at marginalskatten på sparing for enkelte er lavere med BSU enn uten. For disse kan derfor BSU gi ny sparing. Videre kan skattefavoriserte spareordninger motvirke ikke-rasjonell spareatferd som gir seg utslag i for lav sparing. Det er imidlertid ikke gitt at bindende sparing til boligkjøp er et egnet virkemiddel for å motvirke slik eventuell adferd. Mest sannsynlig er dagens obligatoriske sparing gjennom folketrygden og obligatorisk tjenestepensjon mer hensiktsmessig for å motvirke eventuell ikke-rasjonell spareadferd.
Empirisk forskning knyttet til skattefavoriserte spareordninger er i stor grad basert på erfaringer med slike ordninger i USA og Storbritannia. Departementet er ikke kjent med tilsvarende empirisk forskning knyttet til norske skattefavoriserte spareordninger.
Empirisk estimering av sammenhenger mellom skatt og sparing er krevende, blant annet fordi det er vanskelig å vite hva sparingen ville ha vært i fravær av skattefavoriserte ordninger. Resultatene er derfor svært avhengige av datakvaliteten og hvordan estimeringsmodellene spesifiseres. Enkelte undersøkelser viser en viss positiv effekt på sparingen. Andre finner ingen effekt, det vil si at sparingen i den skattefavoriserte ordningen kommer fra omplassering av eksisterende sparing. Det er derfor en viss grad av usikkerhet knyttet til i hvilken grad skattefavoriserte ordninger bidrar til ny sparing. Resultatene fra hovedtyngden av forskningen tilsier imidlertid at selv om slike ordninger kan ha en målbar positiv effekt på sparingen, vil hoveddelen av midlene mest sannsynlig komme fra eksisterende sparing.
Hovedtyngden av den empiriske forskningen støtter dermed opp under det synet at skattefavoriserte spareordninger er svært lite effektive for å stimulere til ny sparing. Kostnadene ved skattefavoriserte spareordninger vil være uforholdsmessig store sammenlignet med en eventuell virkning på sparingen. I tillegg, siden det først og fremst er personer med relativt høy inntekt og formue som benytter slike ordninger (noe også norske tall viser), har slik skattefavorisering ofte negative fordelingseffekter.
Vedlagt er et utvalg artikler som dels redegjør for det teoretiske grunnlaget, dels for empiriske resultater:
Vedlegg til svar:
- Attanasio og Wakefield (2010) The effects on Consumption and Saving of Taxing Asset Returns, kapittel 7 i Dimensions of Tax Design, Mirrlees Review. (http://www.regjeringen.no/upload/FIN/Skatteok%20avd/attanasiowakefield.pdf)
- Attanasio, O.P., J. Banks og M. Wakefield (2004) The effectiveness of tax incentives to boost (retirement) saving: Theoretical motivation and empirical evidence, OECD economic Studies No. 39, 2004/2. (http://www.regjeringen.no/upload/FIN/Skatteok%20avd/attanasioebanks.pdf)
- Bernheim, B.D. (2002) Taxation and Saving, kapittel 18 i Auerbach og Feldstein (ed) Handbook of Public Economics, volum 3.(http://www.regjeringen.no/upload/FIN/Skatteok%20avd/bernheim.pdf)
- Engen, E.M., W.G. Gale og J.K. Scholz (1996) The effects of tax-based saving incentives on saving and wealth, NBER Working paper 5759.(http://www.regjeringen.no/upload/FIN/Skatteok%20avd/Engen.pdf)