Svar
Siv Jensen: Norge innførte CO2-avgift i 1991, som ett av de første landende i verden. Siden dette har prising av utslipp av klimagasser vært hovedvirkemiddelet i norsk klimapolitikk. Prising av utslipp er i tråd med prinsippet om at forurenser betaler og legger grunnlag for desentraliserte beslutninger om hvilke tiltak som skal gjennomføres for å redusere utslipp. En generell avgift, som gir lik pris for alle aktører, legger til rette for at de samlede kostnadene ved å nå et gitt klimamål ikke blir høyere enn nødvendig. Dermed vil vi unngå å sløse med samfunnets ressurser.
De faglige anbefalingene er entydige. Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15) anbefalte at «alle utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor ilegges lik CO2-avgift per tonn CO2-ekvivalent». Grønn skattekommisjon anbefalte videre at «reduserte satser og fritak i eksisterende avgifter oppheves og det ilegges CO2-avgift på nivå med det nye, generelle avgiftsnivået for klimagasser. Dette gjelder: - Gass til veksthusnæringen, innenriks sjøfart og offshorefartøy (…)» Oppheving av reduserte satser og fritak i CO2-avgiften på naturgass og LPG er derfor vurdert og anbefalt av Grønn skattekommisjon.
De politiske føringene er også entydige. Ved behandlingen av statsbudsjettet 2017 vedtok Stortinget følgende anmodningsvedtak nr. 108 pkt. 21: «Stortinget ber regjeringen om å innføre lik CO2-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, med foreløpig unntak for landbruk og fiskeri. (…)» Oppheving av reduserte satser og fritak i CO2-avgiften på naturgass og LPG er derfor i tråd med Stortingets anmodning.
På bakgrunn av faglige anbefalinger fra Grønn skattekommisjon og politiske anmodninger fra Stortinget foreslo regjeringen i Statsbudsjettet for 2018 å oppheve en rekke reduserte satser og fritak i CO2-avgiften, jf. Prop. 1 LS (2017-2018), avsnitt 9.8.2. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag. CO2-avgiften på mineralske produkter er nå utformet som en flat avgift på 500 kroner per tonn CO2 for tilnærmet alle ikke-kvotepliktige utslipp av CO2 fra bruk av fossile drivstoff.
Fra 1. januar 2018 er de tidligere fritakene for CO2-avgift på naturgass og LPG til gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart og offshorefartøy opphevet. Samtidig ble de reduserte satsene på naturgass og LPG levert til industri og bergverk og som benyttes i forbindelse med selve produksjonsprosessen, opphevet. Det gjøres oppmerksom på at naturgass og LPG som leveres til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven, herunder til industri med energianlegg over 20 MW, fortsatt ilegges CO2-avgift med redusert sats.
Innføring av CO2-avgift på naturgass og LPG gir økonomiske insentiver til å redusere forbruket av naturgass og LPG. Virksomhetene står fritt til å velge den tilpasningen som passer den enkelte virksomhet best. Noen tilpasninger kan gå raskt, som for eksempel valg av drivstoff til et fartøy som kan benytte flere ulike drivstoff, mens andre tilpasninger vil ta lang tid, slik som innfasing av nye skip (som må prosjekteres og bygges før de kan settes i drift). På kort sikt vil derfor tilpasningene være små, mens de på lang sikt kan være betydelige.
Hvilken virkning innføring av CO2-avgift på naturgass og LPG har hatt på utslippene, er et empirisk spørsmål. I empiriske analyser må virkningen av avgiften skilles fra virkningen av andre endringer, slik som endringer i internasjonale drivstoffpriser. Dette er komplekse analyser og forutsetter et solid datagrunnlag. Avgiften har kun virket siden 1. januar 2018, altså i snaut 11 måneder. Det er derfor for tidlig å si hvilke virkninger avgiften har hatt så langt, og det vil ta flere år før det er mulig å evaluere virkningen av avgiften empirisk.
DNV GL og Menon har på oppdrag fra Rederiforbundet, Kystrederiene, Energigass Norge, NHO Sjøfart, Norsk Industri, Norsk Olje- og Gass, Gassnor og NOX-fondet, vurdert mulige konsekvenser av å oppheve fritak for CO2-avgift på naturgass for innenriks skipsfart. Det er viktig å merke seg at DNV GL og Menons rapport (fotnote) ikke sier noe om hvilke virkninger avgiften faktisk har hatt på utslipp mv., men hvilke virkninger avgiften kan ha på utslippene, gitt de modelltekniske forutsetningene som er lagt til grunn.
DNV GL og Menon presiserer i innledningen til rapporten at «avgiftsendringen er i tråd med generelle samfunnsøkonomiske prinsipper innen miljøpolitikken.» Jeg oppfatter det derfor slik at DNV GL og Menon ikke er faglig uenig i regjeringens politikk og mener på prinsipielt grunnlag at det bør være CO2-avgift også på de fossile drivstoffene naturgass og LPG.
DNV GL og Menon skriver videre at det kan «argumenteres med at markedet for LNG-teknologier og naturgass som drivstoff fortsatt er i en tidlig fase. Det kan derfor være behov for offentlige virkemidler for å utløse positive kunnskaps- og nettverkseksternaliteter som kan gjøre LNG til et konkurransedyktig alternativ. Hovedsakelig bør støtte til nettverkseksternaliteter imidlertid utformes som direkte støtte til utvikling av nettverk.» Jeg tolker dette derfor slik at DNV GL mener at støtte til utvikling og utrulling av LNG-teknologi ikke bør skje gjennom fritak for eller redusert CO2-avgift på LNG, men heller gjennom direkte støtte, f.eks. gjennom Enova.
DNV GL har utviklet en kvantitativ modell for å simulere effekten av CO2-avgift på LNG på etterspørselen etter LNG-skip i innenriks norsk skipsfart. Merk at DNV GL kun har sett på konkurranseflaten mellom LNG-skip og konvensjonelle skip. DNV GLs modell inkluderer f.eks. ikke hydrogenfartøy, rene batterifartøy og batterihybrider. Det innebærer at den kvantitative analysen ser helt bort fra den teknologiske utviklingen som skjer markedet. I virkeligheten vil mange rederier i årene frem mot 2030 stå overfor valget mellom å bestille konvensjonelle skip (diesel), LNG, LNG-hybrider og ulike former for batteridrift. Avgift på LNG vil dermed gi sterkere insentiver til å velge nullutslippsløsninger og løsninger med lave utslipp (f.eks. LNG-hybrider).
Basert på de modelltekniske forutsetningene DNV GL legger til grunn, konkluderer DNV GL med følgende:
«Effekten av avgiften synes å være at vi i perioden 2020-2030 får 4-17 nye LNG-drevne skip, sammenlignet med 17-75 nye skip uten avgift. Dette gir en reduksjon på 13-58 skip, og en reduksjon i aggregert LNG-forbruk mellom 2020-2030 i spennet 0.27-1.11 millioner tonn LNG - sammenlignet med prognosen for pris uten avgift. Med antagelsen om at all reduksjon i opptak av LNG vil gå over til MGO, gir dette en økning i aggregert MGO-volum på 0.32-1.29 millioner tonn MGO over perioden. Dette gir en økning i aggregert klimagassutslipp i perioden 2020-2030 i spennet 0.1-0.5 millioner tonn CO2-ekvivalenter.»
Merk at spennet fra 0,1 til 0,5 mill. tonn CO2-ekvivalenter gjelder for samlede utslipp over en periode på 11 år. Omregnet til årlige utslipp er spennet 9 000 til 45 000 tonn CO2-ekvivalenter.
DNV GL presiserer at:
«Det er naturlig stor usikkerhet knyttet til denne type modellering. Dels fordi tidsperspektivet er langt, men også fordi problemstillingen som belyses avhenger av en rekke faktorer som alle har usikkerhet knyttet til seg.»
I rapporten opplyser DNV GL om at «sammenlignet med standard dieselmotorer antas LNG-motorer å gi 7-25 % reduksjon i klimagassutslipp avhengig av operasjon og teknologi». Med en flat CO2-avgift tilsvarende 500 kroner per tonn CO2 for både diesel og LNG, vil CO2-avgiften fortsatt gi insentiver til gå over fra diesel til LNG, og insentivene vil nøyaktig reflektere reduksjonen i utslipp. Dersom utslippene f.eks. reduseres med 20 pst., så vil også avgiftsbelastningen reduseres med 20 pst. Jo høyere det generelle avgiftsnivået på klimagasser settes, desto sterkere vil insentivene til å gå over fra diesel til LNG være.
LNG er et fossilt drivstoff som bidrar til utslipp av CO2. Innføring av CO2-avgift på LNG i innenriks skipsfart har forsterket insentivene til å utvikle og ta i bruk hydrogenfartøy og rene batterifartøy, men også batterihybrider. Denne effekten er ikke tallfestet i DNV GLs studie. Uten CO2-avgift på det fossile drivstoffet LNG, ville det fossile drivstoffet LNG være likebehandlet med utslippsfrie alternativer.
Utslipp av NOX fra innenriks skipsfart og industrien er regulert gjennom NOX-avtalen, en juridisk forpliktende miljøavtale mellom staten, ved Klima- og miljødepartementet, og 15 næringsorganisasjoner. Gjennom NOX-avtalen har næringslivet forpliktet seg til å holde de samlede utslippene av NOX som omfattes av avtalen, under fastsatte utslippstak. Forutsatt at næringslivet oppfyller sine forpliktelser i miljøavtalen, vil eventuelle økte utslipp av NOX fra innenriks skipsfart eller industri måtte motvirkes av tilsvarende utslippsreduksjoner i andre deler av næringslivet. De samlede utslippene av NOX vil dermed ikke øke utover utslippstakene i NOX-avtalen.
Det gjøres oppmerksom på at utslipp av NOX fra innenriks skipsfart og industri i utgangspunkt er omfattet av NOX-avgiften, men at enheter omfattet av miljøavtale med staten om reduksjon av NOX-utslipp er fritatt for avgift. Tilnærmet alle utslipp fra innenriks skipsfart og industri er omfattet av avgiftsfritaket. I 2018 er NOX-avgiften satt til 21,94 kroner per kg NOX. En slik avgift ville gitt svært sterke insentiver til å redusere utslippene av NOX fra innenriks skipsfart og industri.
Utslipp av SO2 fra bruk av mineralolje er omfattet av svovelavgiften. Insentivene i svovelavgiften er svært sterke og tilsvarer i 2018 om lag 67 kroner per kg SO2 for tungolje. Det er lite sannsynlig at CO2-avgift på naturgass og LPG vil gi økte utslipp av svovel fra bruk av mineralolje.
CO2-avgiften gir sterke insentiver til å utvikle lav- og nullutslippsløsninger i innenriks skipsfart, slik som hydrogenfartøy, rene batterifartøy og batterihybrider. På lang sikt vil CO2-avgiften derfor bidra til reduserte klimagassutslipp fra innenriks skipsfart. Hvor raskt og hvor mye utslippene reduseres med er et empirisk spørsmål som bl.a. avhenger av fremtidig teknologiutvikling.
------------------------------------
Fotnote:
DNV GL (2018): «CO2-avgift på LNG. Analyse av konsekvenser ved opphevelse av fritak for CO2-
avgift på LNG», DNV GL rapportnr. 2018-0253, https://www.maritimebergen.no/cms/wp-content/uploads/2018/05/DNV-GL-Rapport-CO2avgift-p%C3%A5-LNG.pdf