Skriftlig spørsmål fra Ingvild Kjerkol (A) til helse- og omsorgsministeren

Dokument nr. 15:1775 (2019-2020)
Innlevert: 29.05.2020
Sendt: 02.06.2020
Besvart: 09.06.2020 av helse- og omsorgsminister Bent Høie

Ingvild Kjerkol (A)

Spørsmål

Ingvild Kjerkol (A): Hvordan skal statsråden sikre at Akson ikke blir et nytt stort offentlig IKT-prosjekt som mislykkes på grunn av for stor kompleksitet og for omfattende leveranse?

Begrunnelse

I en oppsummering av forskningsbasert kunnskap og evidensbaserte tiltak fra 2015, pekte Simula Research på at «de største IKT-prosjektene synes å være overrepresentert blant de som mislykkes.» De viser til at «svært store prosjekter, særlig de over 100 mill. kroner, ser ut til å mislykkes 2-3 ganger hyppigere enn middels store og små IKT-prosjekter. En ti-dobling av størrelse gir i gjennomsnitt en dobling risiko for å mislykkes. Mange store IKT-prosjekter inkluderer for mange mål og endringsønsker i det samme prosjektet, det vil si at de er overambisiøse og mislykkes fordi prosjektet og/eller leveransene blir for komplekse.» Det foreslås å dele «store satsninger i mindre/kortere prosjekter og hyppige leveranser underveis i prosjektet.» I forbindelse med Redegjørelse nr. 9 (2018–2019), om IKT-området i Helse Sør-Øst, sa statsråden at kompliserte prosjekter i Helse Sør-Øst er blitt delt i mindre prosjekter, og at en mer stegvis tilnærming er blitt lagt til grunn, fordi kompleksiteten i store IKT-prosjekter fort kan bidra til at de mislykkes. Akson, den nasjonale kommunale journal, er et prosjekt som nå estimeres å koste 22 milliarder som forventes å ta ti år å ferdigstille. For at staten skal støtte prosjektet forventes halvparten av norske kommuner å signere en intensjonserklæring for å vise at de støtter videre arbeid med Akson, innen 1. juli. Fristen sammenfaller ifølge Dagens Medisin med at Direktoratet for e-helse legger frem en ekstern kvalitetssikring for Akson.

Bent Høie (H)

Svar

Bent Høie: Arbeidet med etablere en nasjonal løsning for kommunal helse- og omsorgstjeneste og en nasjonal samhandlingsløsning har fått navnet Akson og er en del av oppfølgingen av Meld. St. 9 (2012-2013): Én innbygger – én journal. Målet er at journalløsningen skal brukes av alle kommuner, fastleger og andre kommunale avtalepartnere utenfor helseregion Midt-Norge. Konseptet har høye ambisjoner for samhandlingen i helse- og omsorgstjenesten.
Det er bred enighet om behovene. Dette er kartlagt over flere år sammen med 44 kommuner, over 300 helsepersonell, pasient- og brukerforeninger og andre interessenter. Kartleggingen viser at mange av behovene knyttet til en journalløsning er sammenfallende på tvers av tjenesteområder og uavhengig av størrelse på kommunene. Flere kommuner fremholder at selv om de er forskjellige, er behovene for like til at de bør løses hver for seg. Kommunene ønsker at staten skal bidra i arbeidet med å realisere dette viktige felles prosjektet mellom stat og kommune. Det er utredet alternative måter å nå målene om helhetlige og koordinerte helsetjenester, og Akson er den anbefalte løsningen fra både Direktoratet for e-helse, ekstern kvalitetssikrer (KS1) og kommunene. De vurdere alle at det er dette konseptet som best oppfyller de mål og krav som er satt. Konseptet gir også høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet, men har også en kostnads- og gjennomføringsrisiko som må håndteres ved en eventuell gjennomføring av tiltaket.
I tildelingsbrev nr. 3, april 2019 fra Helse- og omsorgsdepartementet ble det gitt føringer til forprosjektet om å vurdere strategier for oppdeling og stegvis gjennomføring for blant annet å redusere risiko. Forprosjektet har lagt til grunn at gjennomføringen av tiltaket deles i to programmer og at felles kommunal journalløsning realiseres faseinndelt, mens målbildet for helhetlig samhandling realiseres gjennom en stegvis tilnærming med investeringsbeslutninger for hvert steg. Gjennomføringsstrategien i forprosjektrapporten peker på kontroll- og stoppunkter som mekanisme for å sikre at tiltaket ikke går videre uten tilstrekkelig forpliktelse for deltakelse og finansiering. Storbykommunene og KS har sammen med Direktoratet for e-helse arbeidet med å beskrive prinsipper for arkitektur i forprosjektrapporten. Det anbefales i forprosjektrapporten en arkitektur som er basert på plattformtilnærming, der åpenhet og endringsevne står sentralt. Forprosjektet anbefaler også at det gjennomføres flere anskaffelser, men det er kommunene som gjennom et kommunalt eid selskap som bestemmer innretningen på anskaffelsene og vil gjennomføre disse for felles kommunal journal.
Jeg har registrert en viss uro hos noen leverandører som vil miste markedsandeler. Det er imidlertid min mening at det vil gi bedre muligheter for å lykkes med innovasjon og næringsutvikling. Dagens journallandskapet er til hinder for å utvikle løsninger som kan breddes ut, felles kommunal journal vil endre på dette. For små selskaper på velferdsteknologiområdet blir det aldri rom for å vokse dersom de må gjøre tilpasninger i hver kommune. En felles journalløsning vil gi disse selskapene tilgang til et potensielt stort marked.
Helse- og omsorgsdepartementet mottok det sentrale styringsdokumentet for Akson fra Direktoratet for e-helse 28. februar 2020. I tråd med statens prosjektmodell gjennomgår det sentrale styringsdokumentet nå ekstern kvalitetssikring (KS2). Rapporten forventes overlevert departementet i slutten av juni. KS2 vil også inneholde vurderinger av programmets samlende gjennomføringsevne og risiko. Jeg vil ikke forskuttere anbefalingene fra KS2, og hvordan de vurderer forprosjektets forslag til risikoreduserende tiltak ev om de anbefaler ytterligere risikoreduserende tiltak. Rapporten vil være et viktig underlag inn i den statlige beslutningsprosessen.
Helse- og omsorgsdepartementet har samtidig med KS2 lagt saken frem for Digitaliseringsrådet. Rådet ble særlig ble bedt om å gjøre vurderinger av prosjektets omtale av risikoreduserende tiltak og om det i tilstrekkelig grad legges til grunn for innovasjon og næringsutvikling. Digitaliseringsrådet kom i brev i april med nyttige råd i det videre arbeidet. De seks anbefalingene på veien videre er: Å fortsette arbeidet med politisk forankring, sette brukeren i sentrum, samordne kommunikasjon med spesialisthelsetjenesten, kommuniser gevinstene av samhandlingen, sørg for god koordinering mellom de to delene av prosjektet og formidle tydelig at journalanskaffelsen gjelder en kjerne og en plattform.
Representanten tar opp kostnadene som er omtalt i mediebildet den siste tiden. Forprosjektet anbefaler at styringsrammen (P50) for felles kommunal journalløsning settes til 8,8 milliarder kroner. Av dette utgjør 4,8 mrd. kroner til programmet Akson journal og 4,0 mrd. kroner i lokale innføringskostnader i kommunene. For de lokale innføringskostnadene utgjør om lag 70 pst. ressursbidrag, det vil si kostnader kommunene blant annet vil ha til opplæring og kursing av ansatte. Investeringene vil skje i perioden 2021 til 2030. Implementeringen vil skje stegvis og de første kommunene vil ifølge forprosjektets fremdriftsplan ta felles kommunal journalløsning i bruk i 2025. Utvikling og investering i helhetlig samhandling foreslås med en stegvis tilnærming. Forprosjektet har utredet steg 1 som vil skje i perioden 2021-2024. Styringsrammen (P50) for steg 1 er anbefalt satt til om lag 700 mill. kroner. Det er viktig å merke seg at det ligger mye samhandling i å få en felles kommunal journal innad i kommunen og mellom kommuner. Samlet for Akson anbefaler forprosjektet at det planlegges med en usikkerhetsavsetning på 1,7 mrd. kroner. Det innebærer at anbefalingen til forprosjektet har en samlet kostnadsramme (P85) på 11,2 mrd. kroner. Kostnadsestimatene vil i likhet med resten av forprosjektrapporten være gjenstand for ekstern kvalitetssikring.
Kostnadene på 22 mrd. kroner som har vært omtalt i media, er kostandene i den samfunnsøkonomiske analysen. Disse kostnadene må ses opp mot de estimerte prissatte gevinstene på om lag 25 mrd. kroner. Det er i tillegg identifisert vesentlige ikke prissatte gevinster som bl.a. innbyggernes nytte av bedre helse.
Representanten tar opp at fristen for ekstern kvalitetssikring sammenfaller med fristen for signering av intensjonserklæring for kommunene. Signerte erklæringer vil være et viktig signal for å planlegge for statens bidrag i det videre arbeid med Akson, men innebærer ikke noen kjøpsforpliktelse eller annen økonomisk forpliktelse for kommunen. Kommunene og KS har vært opptatt av å holde fremdrift. Kvalitetssikringen som nå pågår, er ikke en ny utredning, men en kvalitetssikring av forprosjektrapporten fra februar. Kommunene vil få god tid til å sette seg inn i anbefalingene fra ekstern kvalitetssikrer (KS2) før en eventuell forpliktelse kan inngås. Regjeringen har foreløpig ikke tatt stilling til om tiltaket skal gjennomføres og ev i hvilket tempo. Dette vil vi først vurdere etter at anbefalingene fra ekstern kvalitetssikrer foreligger og kommunene har gitt uttrykk for om de støtter og har til intensjon å delta i det videre arbeidet med Akson, jf. intensjonserklæringen. Basert på dette underlaget vil regjeringen vurdere å fremme en investeringsbeslutning for Stortinget.