Skriftlig spørsmål fra Bjørnar Moxnes (R) til statsministeren

Dokument nr. 15:2084 (2020-2021)
Innlevert: 30.04.2021
Sendt: 30.04.2021
Rette vedkommende: Helse- og omsorgsministeren
Besvart: 12.05.2021 av helse- og omsorgsminister Bent Høie

Bjørnar Moxnes (R)

Spørsmål

Bjørnar Moxnes (R): Opplyste statsministeren Stortinget om vurderingene fra blant andre Regjeringsadvokaten om at tilslutning til EU-avtalen JPA ikke kunne skje uten Stortingets samtykke?

Begrunnelse

20. mars sluttet Norge seg til EU-avtalen Joint Procurement Agreement (JPA). Dette skjedde uten behandling i Stortinget. I rapporten fra Koronakommisjonen «Myndighetenes håndtering av koronapandemien» NOU 2021: 6 framgår det at regjeringen hadde omfattende dokumentasjon som tilsa at tilslutning til JPA innebærer overføring av traktatsmyndighet og krever Stortingets samtykke. Rapporten trekker fram et brev fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) datert 17. mars 2020 der vurderingen var at samtykke fra Stortinget var nødvendig. Rapporten omtaler også en vurdering fra Regjeringsadvokaten som ble sendt til HOD 15. februar 2016, med følgende konklusjon:

«I den samlede vurderingen mener jeg det fremstår rimelig klart at Stortingets samtykke er nødvendig for å inngå JPA.»

I brevet fra Regjeringsadvokaten utdypes årsakene til at norsk tilslutning til JPA etter Grunnloven §26 krevde Stortingets samtykke:

«Det at Norge sannsynligvis kan bli saksøkt for EU-domstolen, trekker klart i retning av at inngåelsen av JPA er en sak av særlig viktighet. Tilsvarende legges til grunn av Lovavdelingen og UD i deres innspill til saken. En viss betydning har det også at det reelt sett skjer en viss overføring av myndighet fra norske domstoler til EU-domstolen, selv om det formelt sett ikke er tale om overføring av myndighet til å avsi dommer med direkte virkning […]. Også det at inngåelsen av JPA innebærer et brudd med EØS-avtalens topilar-system, taler for at vi står overfor en sak av særlig viktighet […].»

Til kommisjonen har statsministeren sagt følgende om hvorvidt Stortinget fikk nødvendige opplysninger da statsministeren orienterte Stortingets koronautvalg 19. mars:

«Jeg informerte samtidig utvalget om at saken var på grensen for hva som burde behandles i Stortinget. Jeg noterte ikke at det var kritiske bemerkninger til dette fra de parlamentariske lederne.»

Ingen har imidlertid kunnet bekrefte at statsministeren opplyste Stortinget om de ovennevnte vurderingene fra blant andre HOD og Regjeringsadvokaten. Undertegnede ba derfor statsministeren svare på dette i Stortinget etter statsministerens redegjørelse om rapporten 26. april. Statsministeren svarte ikke på spørsmålet.

Bent Høie (H)

Svar

Bent Høie: I mars 2020 signerte vi rammeavtalen The Joint Procurement Agreement to procure medical countermeasures (JPA). Avtalen gir oss mulighet til felles anskaffelser med EU for å sikre tilgjengelighet av nødvendig utstyr, både i håndteringen av koronapandemien og i håndtering av andre fremtidige alvorlige grensekryssende helsetrusler. JPA er en valgfri samarbeidsmekanisme for medlemsstatene hjemlet i Europaparlaments- og rådsbeslutning 1082/2013/EU om helsetrusler over landegrensene. EU-kommisjonen godkjente JPA i april 2014, og den trådte i kraft i 2015. Det var flere land som signerte i 2020 i forbindelse med pandemien, blant annet Sverige, Finland og Island.
JPA etablerer et mellomstatlig innkjøpssamarbeid og setter et rammeverk for hvilke prosesser som skal gjelde for beslutning og oppfølging av felles anskaffelser, inkludert prosessen frem til den enkelte stat tar stilling til om den vil være med på en konkret anskaffelse. Tiltredelse til JPA innebar derfor ikke i seg selv noen vesentlige forpliktelser for Norge, før vi fra norsk side eventuelt aktivt deltar i en konkret anskaffelsesprosess.
Før signeringen av avtalen hadde det over flere år vært jobbet i departementene med spørsmålet om inngåelse av JPA. Det var jobbet med klarlegging av avtalens innhold og prosess for inngåelse, herunder var det også gjort vurderinger av JPA opp mot Grunnloven § 26 annet ledd som krever Stortingets samtykke dersom den aktuelle traktat er av «særlig stor viktighet». Spørsmålet om en traktat angår en sak av «særlig stor viktighet» er et utpreget skjønnsspørsmål med stor grad av politisk skjønn. Det vil også være tilfeller der det er praksis for eller ønskelig å legge saken frem for Stortinget, selv om saken ikke er av «særlig stor viktighet» og ikke omfattes av Grunnlovens krav, mens avvik fra denne praksisen vil likevel ikke innebære at Grunnlovens krav ikke er oppfylt.
I vurderingene departementet fikk fra Regjeringsadvokaten i 2016 ble det vist til at et naturlig utgangspunkt ved vurderingen i saken er at JPA i første rekke er en traktat som setter et rammeverk for videre prosesser, og at det ikke synes å ligge særlige forpliktelser for Norges del, før Norge aktivt deltar i de særlige anskaffelsesprosessene. Samtidig påpekte Regjeringsadvokaten at rammeverket JPA legger opp til, innebærer en overføring av traktatmyndighet og viste blant annet til muligheten for søksmål for EU-domstolen samt EU-domstolens mulighet til å avsi dommer, om enn likevel ikke dommer med direkte virkning for Norge. Etter en samlet vurdering mente regjeringsadvokaten at det fremsto rimelig klart at inngåelsen av JPA måtte forelegges Stortinget til samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd.
Da pandemien kom i begynnelsen av 2020 og igjen aktualiserte inngåelse av JPA hadde ikke departementene konkludert i spørsmålet om foreleggelse, men Helse- og omsorgsdepartementets foreløpige helhetsvurdering var på det tidspunktet at spørsmålet om deltakelse i JPA burde forelegges for Stortinget.
Det var argumenter både for og mot at avtalen måtte anses å være av «særlig stor viktighet» etter Grunnloven § 26 annet ledd. Regjeringsadvokatens vurdering trakk som nevnt ovenfor frem flere momenter. Samtidig var det momenter som talte for at avtalen ikke måtte forelegges Stortinget før inngåelse. Det var av betydning at rammeavtalen i seg selv ikke binder Stortingets bevilgningsmyndighet og at det derfor kunne være aktuelt med Stortingets involvering ved noen konkrete anskaffelser, da konkrete innkjøp kan ha større budsjettmessige konsekvenser. Departementet vurderte videre at Norge gjennom deltakelse i styringskomiteene gis tilstrekkelig innflytelse på den kompetansen Europakommisjonen og styringskomiteene gis etter JPA.
Med pandemien i 2020 hastet det å få på plass tilslutning til JPA. Opplevelsen av at det var nødvendig å tiltre avtalen raskt ble understreket av at flere andre stater var tilsluttet avtalen, og det oppsto bekymring for at anskaffelser kunne bli problematisk for de statene som ikke deltok i samarbeidet og dermed måtte forhandle på egen hånd. I vurderingene før inngåelsen av avtalen i mars 2020 så departementet at saken var på grensen for hva som burde behandles i Stortinget. På bakgrunn av vurderinger og dialog mellom flere departementer våren 2020, kom departementet etter en helhetsvurdering frem til at det var tilstrekkelig å fremme saken om JPA i statsråd.
I situasjonen hvor tiltredelse hastet, ble det ble utøvet et politisk skjønn i en presset situasjon hvor manglende deltakelse i et viktig innkjøpssamarbeid kunne få store negative konsekvenser for landet. De potensielle negative konsekvensene for samfunnet av ikke å delta fremstod derfor som store, mens eventuelle negative konsekvenser av deltakelse fremstod som begrensede og kun ville oppstå ved deltakelse i en konkret anskaffelse. Gitt situasjonen med den pågående pandemien og den svært usikre situasjonen, ble det lagt vekt på at det var tvil omkring nødvendigheten av å fremlegge avtalen for Stortinget, og tvilen om foreleggelse var nødvendig var da et argument for ikke å forelegge saken for Stortinget.
Det at saken var på grensen om hva som måtte forelegges Stortinget ble også tatt opp av statsministeren i hennes orientering for Stortingets koronautvalg før inngåelsen. Deretter ble inngåelse av JPA vedtatt i statsråd.
For ordens skyld gjør jeg oppmerksom på at Stortinget ikke kan informeres i uformelle fora slik som møtene i Stortingets koronautvalg. Informasjon til Stortinget må gis fra Stortingets talerstol hvor det tas referat eller skriftlig i form av proposisjoner, meldinger, svar på brev og spørsmål osv. Regjeringens formål med å ta saken opp i Stortingets koronautvalg var å få eventuelle signaler fra partiene i utvalget om den videre behandling av saken.