Innhald

7. Klage og forholdet til forvaltningsloven

7.1 Sammendrag

7.1.1 Gjeldande rett

Matrikkellova § 46 har reglar om klage. Første ledd første punktum slår fast den generelle retten til å klage over enkeltvedtak etter forvaltningslova. Andre punktum reknar opp dei vedtaka der det er høve til å klage under alle omstende, også når vedtaka ikkje er enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningslova. Ei avgjerd i ei sak som leier fram til vedtak som går fram av bokstavopprekninga, vil normalt ikkje vere eit sjølvstendig vedtak. Ei klage på ei slik avgjerd må takast med i ei eventuell klage over det endelege vedtaket. Klage skjer etter reglane i forvaltningslova, og det same gjeld omgjering av vedtak. Kven som kan klage på vedtak, følgjer av ei vurdering av partsomgrepet og rettsleg klageinteresse.

Det er klagerett på matrikkelføring som skjer på grunnlag av oppmålingsforretning. Det gjeld også forhold som er knytte til varslinga og utføringa av forretninga, medrekna spørsmålet om forretninga er utført i samsvar med god landmålarskikk, jf. § 33. Oppmålingsforretninga er i seg sjølv ikkje noko vedtak. Sjølv om klaga gjeld utføringa av forretninga, vil gjenstanden for klaga vere matrikkelføringa. Det kan heller ikkje klagast på privatrettslege forhold.

Departementet er klageinstans for vedtak som er gjorde av Statens kartverk. Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak.

Departementet kan gi nærare reglar om klage i forskrift.

7.1.2 Høyringsforslaget

Dersom det blir innført eit skilje mellom oppmåling som tenesteyting og matrikkelføring som forvaltningsoppgåve, får det innverknad på klageordninga. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at matrikkelføringa framleis må vere gjenstand for forvaltningsklage, medan arbeidet til landmålaren må liggje under dei eksisterande ordningane for forbrukarklager eller dei ordinære domstolane.

I høyringsnotatet foreslo departementet samtidig at klager på kommunale avgjerder heretter skal avgjerast av Kartverket og ikkje Fylkesmannen som i dag.

Vidare foreslo departementet å ta ut tilvisinga til klagereglane for enkeltvedtak i forvaltningslova frå klageføresegna i matrikkellova § 46 første ledd. Måten tilvisinga er utforma på, kan gi eit feilaktig inntrykk av at mange prosessuelle avgjerder etter matrikkellova er å rekne som enkeltvedtak etter forvaltningslova. Endringa var ikkje meint å gi noka innskrenking i bruken av forvaltningslova.

I proposisjonen pkt. 9.3 er det gjeve ein omtale av merknadene frå høyringsinstansane.

7.1.3 Vurderingar frå departementet

Det blir i proposisjonen vist til at matrikkellova skil mellom oppmålinga og føringa av resultatet frå oppmålinga. Dei to delane heng samtidig gjensidig saman med kvarandre. Det er gjennom matrikkelføringa at forretninga får eit resultat. Departementet har derfor komme til at alle forhold som gjeld oppmålingsforretninga som verkar inn på matrikkelføringa, bør kunne vere grunnlag for ei klage over matrikkelføringa. Det kan gjelde varsling, innkalling og korleis forretninga er dokumentert. Det vil seie at naboar vil kunne fremje forvaltningsklage, som i dag.

Forhold mellom bestillaren og landmålaren vil ikkje kunne vere gjenstand for forvaltningsklage. Slike spørsmål må løysast etter alminnelege avtalerettslege prinsipp på linje med det som gjeld for andre konsulenttenester. Det gjeld til dømes spørsmål om prisen på oppdraget.

Avtalerettslege forhold mellom partane, til dømes om kvar eigedomsgrensa faktisk går, kan heller ikkje løysast med forvaltningsklage. Klageorganet kan i praksis stort sett berre prøve dei prosessuelle sidene ved saka og i liten grad realitetane. Realitetane, altså kvar grensa faktisk går, må – slik reglane også er i dag – vanlegvis prøvast på nytt anten med ny oppmålingsforretning eller ved at spørsmålet kjem inn for domstolane.

Den som fremjar ei forvaltningsklage på matrikkelføringa, vil kunne grunngi klaga med at forretninga ikkje er utført i samsvar med god landmålarskikk, og at dette har fått konsekvensar for matrikkelføringa. Klageorganet vil måtte ta stilling til klaga basert på den dokumentasjonen som finst. Klageorganet kan i praksis stort sett også her berre prøve dei prosessuelle sidene ved saka. Realitetane kan, som i dag, vanlegvis berre løysast ved at det blir halde ei ny forretning.

Departementet meiner at landmålarbransjen har mykje å vinne ved å etablere ei bransjenemnd for landmålarar som kan behandle klager på arbeidet til landmålarane ut over forhold som kan løysast med ei forvaltningsklage på matrikkelføringa.

Departementet sluttar seg til innvendingane mot forslaget om å overføre klagebehandling for kommunal matrikkelføring frå Fylkesmannen til Kartverket. Departementet synest forslaget frå Fylkesmannen i Hedmark om å samle oppgåva i eitt eller nokre få embete har mykje for seg. Det legg samtidig til rette for at det/dei aktuelle embeta også er klageorgan i saker der Kartverket eller andre organ fører matrikkelen.

Ordninga må vurderast nærare og må haldast opp mot alternative løysingar som til dømes etablering av ei særskild klagenemnd. Departementet tek sikte på at ordninga er på plass samtidig som lovendringa blir sett i kraft. Departementet vil regulere ordninga i forskrift.

Departementet har vurdert om ordninga der Fylkesmannen sjølv fører opplysningar om forureina grunn som blir overført til matrikkelen frå det nasjonale systemet for grunnforureining, får noko å seie for at Fylkesmannen bør vere klageorgan, men ser ikkje dette som ei vesentleg innvending. Departementet viser til at føringa i fagsystemet til Fylkesmannen er regulert av forureiningslova. Det er derfor berre feil i dataoverføringa som er regulert av matrikkellova.

Som drøfta i høyringsnotatet vil føring i matrikkelen ofte ikkje vere rekna som eit enkeltvedtak etter forvaltningslova. Det vil vanlegvis ikkje vere matrikkelføringa, men avgjerder som gjeld dei underliggjande rettsforholda det er knytt rettsverknad til, og som dermed gjeld rettar eller plikter for bestemte personar. Føring i matrikkelen vil vanlegvis berre vere rekna som ei publisering av det underliggjande vedtaket eller rettsforholdet.

Dei same omsyna som ligg bak reglane om forsvarleg saksførebuing, underretning, klagerett og tilgang til omgjering ved enkeltvedtak, vil også kunne gjelde mange typar matrikkelføringar og andre avgjerder etter matrikkellova som ikkje utan vidare er å rekne som enkeltvedtak. Det er derfor dels gitt spesialreglar om dette i matrikkellova med forskrifter, dels er det gjort slik at reglane i forvaltningslova om enkeltvedtak vil komme til bruk også for slike føringar og andre avgjerder.

Departementet foreslår mellom anna etter drøftingar med Justis- og beredskapsdepartementet å endre terminologien i klageføresegna. «Avgjerd» er brukt som fellesnemning for vedtak etter forvaltningslova og andre handlingar og avgjerder som ikkje utan vidare fell inn under definisjonen av enkeltvedtak etter forvaltningslova. Klagereglane i forvaltningslova kapittel VI om enkeltvedtak gjeld fullt ut for alle avgjerder som er nemnde i § 46 første ledd, anten dei er å rekne som enkeltvedtak eller andre avgjerder. Departementet understrekar at forvaltningslova kapittel IV om saksførebuing ved enkeltvedtak og kapittel V om mellom anna grunngiving og underretning om enkeltvedtak gjeld for enkeltvedtak, men ikkje utvidande for andre avgjerder som ikkje er enkeltvedtak.

7.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at regjeringens forslag om et skille mellom oppmåling som tjenesteyting og matrikkelføring som forvaltningsoppgave får innvirkning på klageordningen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at flertallet går imot regjeringens forslag om et slikt skille, slik at ordningen med forvaltningsklage beholdes som i dag.

Komiteen støtter for øvrig regjeringens forslag som ikke omhandler organisasjonsspørsmålet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at alle forhold som gjelder oppmålingsforretningen, og som virker inn på matrikkelføringen, skal kunne danne grunnlag for klage på forretningen. Disse medlemmer viser til at tvister mellom bestiller og landmåler og mellom naboer om hvor grensen faktisk går, ikke er å anse som et enkeltvedtak. Disse er derfor ikke gjenstand for forvaltningsklage. Avtalerettslige forhold mellom naboer må i henhold til dagens regelverk løses med ny oppmålingsforretning eller rettslig prøving.

Disse medlemmer mener at forhold mellom bestiller og landmåler bør løses gjennom alminnelige avtalerettslige prinsipper i samsvar med annen konsulentvirksomhet.

Disse medlemmer understreker at alle parter kan fremme forvaltningsklage på matrikkelføringen, og at forvaltningen da kan prøve om oppmålingen er utført i henhold til god landmålerskikk og om dette har fått konsekvenser for matrikkelføringen. Realitetene i saken vil derimot, på samme måte som i dag, vanligvis bare kunne endres ved ny oppmåling.

Komiteen viser til at regjeringen slutter seg til innvendingene mot forslaget om å overføre klagebehandling for kommunal matrikkelføring fra Fylkesmannen til Kartverket.

Komiteen mener i likhet med departementet at forslaget om å samle oppgavene i ett eller noen få embeter kan være aktuelt.