Innspill - Prop. 143 L (2019–2020)
1. Innledning
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) fraråder vedtakelse av forslaget om spyttbeskytter i straffegjennomføringsloven § 38 annet ledd, i fravær av en forsvarlig medisinsk vurdering av risikoen for kvelningsdød og annen helseskade. NIM mener forslaget kan krenke statens plikt til å beskytte innsattes rett til liv, jf. EMK art. 2 og Grunnloven § 93, og står i et problematisk forhold til EMK art. 3 og 8, jf. Grunnloven §§ 93 og 102.
NIM har forståelse for at spytting på jobb er ubehagelig og fryktfremkallende. I oversikten fra KDI over spyttetilfeller eller «forsøk på spytting» er det imidlertid ikke opplyst om slike hendelser gjelder særlige fengsler eller innsatte, eller særskilte situasjoner. Det er heller ikke vurdert om spytting skjer i større utstrekning ved utstrakt isolasjonsbruk og utelukkelser. Etter NIMs syn fordrer minste inngreps prinsipp, jf. EMK art. 3 og 8, at man vurderer om spytting kan møtes med andre og mindre inngripende virkemidler på systemnivå. Nye tvangsmidler kan ikke benyttes for å kompensere for problemer som kunne vært løst gjennom andre mindre inngripende og systemiske tiltak.
2. Retten til liv
Bruk av spyttbeskytter gir en «inherent risk of asphyxiation (kvelning)» og nakkeskade, jf. EU-forordning 2019/124 pkt. 25, fortalen. I det medisinske tidskriftet «Journal of Forensic and Legal Medicine» fra 2019 heter det at spyttbeskytter kan maskere «signs of medical illness, posing a risk of suffocation». Det advares mot at slike effekter kan forsterkes når spyttbeskytter anvendes sammen med andre maktmidler som håndjern og «leg restraints». Høyskolelektorene ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, Karianne Hammer og Sven-Erik Skotte, advarer mot at bruk av spyttebeskytter kan øke risikoen for kvelning når den brukes med bl.a. nedleggelse. Før det innføres hjemmel for bruk av et nytt tvangsmiddel som spyttbeskytter, bør det etter vårt syn foreligge en vurdering fra helsemyndighetene av helserisiko ved faktisk bruk. Dersom spyttbeskytter i fengsel medfører livstruende kvelning og død, vil staten kunne krenke EMK art. 2, jf. Grunnloven § 93.
Departementet uttaler i proposisjonen pkt. 9.4 at helserisikoen ved spyttbeskytter er begrenset. Begrunnelsen er etter NIMs syn ikke overbevisende. Departementet viser til tall fra Politidirektoratet, men det fremgår ikke i hvor mange tilfeller spyttbeskytter faktisk er brukt, og om det er brukt i situasjoner med tilleggsfaktorer som kan medføre kvelningsfare.
Etter EMK art. 2.1 plikter myndighetene å verne om livet til personer innenfor deres jurisdiksjon, jf. EMDs dom i Semanche v. Frankrike (36083/16) § 67. Det gjelder særlig for frihetsberøvede, som må anses særlige sårbare, jf. Semanche § 68. Art. 2 vil være krenket der myndighetene ikke har gjort det som med rimelighet kan forventes for å unngå en reell og umiddelbar risiko for tap av liv, jf. Semanche § 72. Etter EMK art. 2 plikter staten også å avstå fra maktbruk som kan føre til død, med unntak av særlige unntakssituasjoner der det er absolutt nødvendig for å forsvare en person mot livstruende vold, foreta en lovlig pågripelse eller hindre en person som holdes i lovlig forvaring i å flykte. Betydelig ubehag er ikke tilstrekkelig til å rettferdiggjøre krenkelse av EMK art. 2.
3. Vernet mot nedverdigende behandling og retten til privatliv
Bruk av spyttbeskytter kan også aktualisere forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling etter Grunnloven § 93 (2) og EMK art. 3, i tilfeller der bruken ikke er livstruende. Behandling som ikke er forbudt etter art. 3, kan gripe inn i retten til privatliv etter EMK art. 8.
EMK art. 3 gir plikt til å verne om innsattes helse. Terskelen for når «ill-treatment» er forbudt etter art. 3 kan variere, og beror for eksempel på varighet, fysiske og mentale effekter, samt kjønn, alder og mentale helse. NIM er ikke kjent med EMD-praksis om spyttbeskytter opp mot art. 3. I Portmann v. Sveits, fant EMD at bruk av hette med håndjern var i tråd med art. 3. Retten vektla at bruken var av begrenset varighet (2 timer), skjedde under nesten kontinuerlig tilsyn, uten protest og med normal pust, samt at bruken var begrunnet i å unngå rømning og skjule politimennenes identitet for å unngå represalier.
Etter EMDs praksis er det et krav etter EMK art. 3 og 8 at tvangsmiddelbruk respekterer minste inngreps prinsipp. Dette prinsippet er reflektert i forslaget til nytt § 38 tredje ledd (videreført § 38 annet ledd), om at spyttbeskytter bare kan benyttes dersom forholdende gjør det strengt nødvendig og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelig.
For å sikre at dette prinsippet overholdes etterlyser NIM en nærmere angivelse i forarbeidene av hvilke alternative tiltak som bør vurderes og når de bør velges i stedet for spyttbeskytter. Det kan gjøres gjennom beskrivelser i lovproposisjonen eller i komiteens innstilling. Så langt det er mulig bør det angis hvilke typesituasjoner der Kriminalomsorgen kan ha behov for å bruke spyttbeskytter, samt når alternative tiltak typisk vil kunne avhjelpe behovet.
I de typetilfellene som er nevnt av departementet, synes det å være slik at det er mulig for personalet å forberede seg. Vi etterlyser derfor en vurdering av om verneutstyr for de ansatte og andre som yter tjenester, slik som helsepersonell, kan ivareta behovet. Dersom det også tas sikte på å verne tredjepersoner, etterlyser vi en vurdering av behovet.
NIM mener at minste inngreps prinsipp fordrer at sammenhengen mellom isolasjon og mangel på menneskelig kontakt og utfordringer med spytting behandles mer inngående enn i proposisjonen. Det vil gi grunnlag for å vurdere hvordan problemet kan avhjelpes på systemnivå.
Slik saken er opplyst, har vi likevel ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om vilkårene for å anvende spyttbeskytter i nytt § 38 annet ledd er tilstrekkelig for å oppfylle EMK artikkel 3 og 8.
Politiet kan bruke makt når det anses nødvendig, forsvarlig og forholdsmessig i medhold av politiloven § 6 og politiinstruksen § 3-1 og § 3-2. Det fremgår av instruksen RPOD-2017-10 pkt. 2.3 at spyttbeskytter kan brukes på person som spytter eller truer med å spytte på tjenesteperson eller andre, eller når forholdene gir grunn til å frykte slik adferd.
Vi er ikke kjent med helsefaglige vurderinger om politiets adgang til bruk av spyttbeskytter. Vi antar at politiet står i en vesentlig annen operasjonell situasjon enn Kriminalomsorgen med henblikk på mulighet for forberedelse og kontroll over situasjonen. Det begrenser i så fall overføringsverdien av regelverk og praksis fra politiet ved utforming av regelverk om spyttbeskytter i kriminalomsorgen.
Derimot vil vi peke på risikoen for utglidningseffekter overfor andre institusjonaliserte personer. Begrunnelsen som er gitt for forslaget vil antakelig kunne begrunne bruk av spyttbeskytter for å verne ansatte mot spytt i andre typer lukkede institusjoner med sårbare beboere. NIM vil på generelt grunnlag advare mot innføring av tvangsmidler i en sektor, som på sikt kan åpne for økt tvangsmiddelbruk av samme art i situasjoner man nå ikke overskuer.
4. Anbefalinger
NIM anbefaler:
- Usikkerheten knyttet til den helsemessige risikoen ved bruk av spyttbeskytter, innebærer at det ikke er forsvarlig å vedta lovforslaget uten helsefaglige avklaringer av risiko og virkemåte.
- De alternativene grunnlag for å avvende spyttbeskytter bør vurderes på nytt ut fra helsefaglige avklaringer av risiko og virkemåte.
- Det er uansett nødvendig på lovgivningsnivå å angi mer konkret hvilke alternative virkemidler som bør være utprøvd før spyttbeskytter kan brukes.
Vennlig hilsen
for Norges institusjon for menneskerettigheter
Jenny Sandvig Thomas Malmer Berge
Fagdirektør Seniorrådgiver