Høring om CRPD

Innledning

KS støtter at CRPD skal gjennomføres i norsk rett, men KS mener at dette best gjøres ved at konvensjonen skrives om til norsk lovgivning og at tolkningen skjer i henhold til norsk juridisk metode. Gjennomføringen må skje på en måte som ikke vanner ut ordningen med forrang som menneskerettsloven foreskriver. Det er uansett viktig at den økonomiske og juridiske betydningen avklares nærmere, og at gjennomføringen skjer på en måte som tar hensyn til styringstrykket og ressurssituasjonen i kommunene.

Kommunene har en viktig oppgave i å legge til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne opplever et reelt likestilt samfunn. Komiteen må ikke være i tvil om at både KS og våre medlemmer støtter oppunder et likestilt samfunn. Hver dag jobber kommunene i praksis med implementering av de verdiene som ligger til grunn for CRPD. Allerede i dag skal lover dessuten langt på vei tolkes og anvendes i tråd med konvensjonen. Kommunene jobber også med å øke den kompetansen som kravene i konvensjonen stiller. Spørsmålet om gjennomføring av konvensjoner handler ikke om å være for eller mot menneskerettigheter når KS blant annet påpeker at inkorporering av konvensjoner reiser kompliserte spørsmål typisk der det er strid om tolkning. Ingenting løses bare ved å inkorporere CRPD. Det er gjennom tydelige politiske prioriteringer vi sikrer et samfunn med like muligheter for alle.

 Transformering – ikke inkorporering

Komiteen bør merke seg at det har stor betydning hvordan en folkerettslig traktat gjennomføres i norsk rett. Dette ble slått tydelig fast da Høyesterett i 2016 [1] uttalte at Grunnlovsbestemmelsen[2] om at menneskerettighetene skal sikres og respekteres innebærer at menneskerettighetene skal håndheves «på det nivå de er gjennomført i norsk rett».

 Hva betyr dette i praksis? Dersom CRPD transformeres – noe som betyr at konvensjonsteksten i stedet for inkorporering skrives om til norsk lov – er det norsk juridisk metode som skal ligge til grunn for tolkningen av hva som er gjeldende rett i Norge. Ved inkorporering som foreslått gjelder ikke dette. Ved transformering må Stortinget som lovgiver dessuten aktivt ta stilling til hva som skal være gjeldende norsk rett, og videre at Stortinget som bevilgende myndighet gjennom statsbudsjettet viser hvilke kostnader som følger med den rettsforståelsen Stortinget uttrykker. 

 Utredningen fra CRPD-utvalget viser dessuten at det er vanskelig å forutsi hvilken betydning inkorporering vil få – særlig knyttet til store personell- og ressurskrevende tjenesteområder for kommunene. Slike tjenesteområder omfatter blant annet forhold som rett til å velge bolig, universell utforming, bruk av tvang og rekkevidden av helse- og omsorgstjenester. KS ber komiteen merke seg at dette er eksempler på uklare forhold som bedre kan avklares gjennom en transformasjon.

Utvanning av menneskerettsloven

Mange grupper ønsker at «deres» konvensjon skal tas inn i menneskerettsloven – og dermed gis rang foran annen lovgivning. Dersom betydningen av menneskerettsloven og de fem overordnede konvensjonene ikke skal bli utvannet, er det avgjørende at inntaket av konvensjoner i menneskerettsloven avgrenses. Jo flere konvensjoner som tas inn der, jo vanskeligere blir det dessuten å svare forskjellige grupper at «deres» konvensjon ikke er viktig nok til å få den statusen som følger av menneskerettsloven. 

 Dette betyr ikke at CRPD eller andre konvensjoner ikke er viktige og grunnleggende. Tvert imot innebærer en transformasjon av konvensjonen at den gjennom Stortingets behandling kan bli bedre avklart, tilpasset, relevant og anvendelig for både myndighetene og borgerne.

 

Behov for juridisk, økonomisk og administrativ avklaring – styringstrykk

Det er viktig at Stortinget som lovgiver tar stilling til hvordan CRPD er å forstå i norsk sammenheng. Inkorporering av CRPD i menneskerettsloven vil få juridisk og økonomisk betydning for både staten og kommunene. Hvilken betydning er imidlertid høyst uklart. En årsak til uklarheten er at ved inkorporering som foreslått, er tolkningen av CRPD underlagt Wien-traktaten om konvensjonstolkning, og ikke norsk juridisk metode. Til illustrasjon ber vi komiteen merke seg hvordan Høyesterett har slått fast at artikkel 13 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EKM) gir hjemmel for erstatningsansvar – til tross for at dette ikke var omtalt da Stortinget inkorporerte EMK. Det er i det hele utfordrende å formulere antagelser om hvilke virkninger inkorporering av en konvensjon vil ha i norsk rett.

Det er en svakhet at forslaget om inkorporering ikke gir svar på hvordan en motstrid mellom CRPD og de øvrige menneskerettskonvensjonene skal løses, f.eks. motstrid mellom barns rettigheter etter Barnekonvensjonen og foreldrenes rettigheter etter CRPD. Denne svakheten bør Stortinget rette opp. Ved transformasjon til vanlig lov vil motstriden imidlertid unngås – Stortinget er som lovgiver og bevilgende myndighet bedre posisjonert til å foreta nødvendige prioriteringer og avklaringer ved transformering.

Departementet peker selv på utfordringer i møte med kommunenes ressurssituasjon og behovet for kostnadseffektive tjenester, og CRPD-utvalget mener det ikke kan legges til grunn «urealistiske krav som kommunene ikke har mulighet til å oppfylle». KS ber komiteen spesielt om å gjøre seg betraktninger rundt hvordan dette skal unngås, gitt kommunenes begrensede ressurser. Mindretallet fremhever dessuten at CRPD i større grad enn de andre konvensjonene som er inkorporert med forrang, inneholder konkrete handlingsplikter som «skal være uavhengige av hvilke ressurser de vil kreve å gjennomføre».[3] Departementet trekker frem at inkorporering av CRPD trolig vil kunne føre til økt etterspørsel etter – og større forventninger til – ulike kommunale tjenester.

Departementet pekte på at «[d]epartementet kan ikke se at det skulle være et statlig ansvar å kompensere kommunene økonomisk for tildeling av tjenester og ytelser som personer med nedsatt funksjonsevne allerede måtte ha krav på etter gjeldende lovgivning». Vi ber komiteen merke seg at dette resonnementet er forståelig gitt at kommunene er blitt tilstrekkelig økonomisk kompensert for rettigheter som følge av lovgivning og annet regelverk, men det er ikke tilfelle etter KS vurdering. 

Problemstillingen knyttet til knappe ressurser henger tett sammen med det konstaterte behovet for å lette på styringstrykket i kommunesektoren. Utvalget peker selv på at inkorporeringen vil kunne få «konsekvenser for kommunenes skjønnsutøvelse og det kommunale selvstyret». På enkelte punkter reises det også tvil i utvalget om det kommunale handlingsrommet etter norsk lovgivning samsvarer med konvensjonen, herunder artikkel 19 om selvstendig liv og inkludering, hvor mindretallet uttaler at «rommet for kommunalt skjønn som følger av norsk lovgivning – er langt mer vidtfavnende enn det som følger av konvensjonen». Ting henger sammen – og det er viktig at komiteen også ser hvordan også gjennomføringen av CRPD henger sammen med behovet for å redusere styringstrykket. 

 

Ressurssituasjon og styringstrykk er også to av grunnene til at KS har påpekt behovet for at Stortinget som bevilgende myndighet uansett bør ta stilling til hvilke administrative og økonomiske konsekvenser CRPD skal ha for organene som er ansvarlige for å oppfylle rettighetene som følger av CRPD. Med bakgrunn i at utredningen av de økonomiske og administrative konsekvensene av inkorporering er mangelfull, ber KS komiteen om å etterlyse tilstrekkelige utredninger av økonomiske og administrative konsekvenser, ikke minst basert på den tvilen som reises i utvalget knyttet til artikkel 19, gjerne i form av et anmodningsvedtak.

[1] HR-2016-2554-P, avsnitt 70

[2] § 92

[3] Utredningen del I punkt 14.1.4.