Til: Utdannings- og forskningskomiteen
Oslo, 1.11.2021
Bakgrunn og økonomiske konsekvenser
Regjeringen foreslår i statsbudsjettet at pensjonspåslaget reduseres fra 13 til 11 % fra og med 2022 for kjeder, mens enkeltstående skal få en overgangsordning og beholde 13 % i 2022, redusere til 12 % i 2023 og ende nede på 11 % i 2024. Vi er som alle private barnehager skuffet over kuttforslaget da sektoren allerede er i en vanskelig økonomisk situasjon, og vi reagerer sterkt på forslaget om ulik overgangsordning basert på organisering - dette oppfatter vi som ulovlig forskjellsbehandling og et brudd på likebehandlingsprinsippet, og ber departementet om en snarlig juridisk vurdering av lovligheten av dette.
Kuttet innebærer en reduksjon i tilskuddene til private barnehager som er del av en kjede på 207 millioner kroner i 2022, dette er et kutt på over femten prosent. Trolig vil kuttet innebære en reduksjon i finansieringen av private barnehager på om lag 350 millioner kroner i 2024. I tillegg ligger det tall i statsbudsjettet som indikerer at kapitaltilskuddene til private barnehager reduseres med 265 millioner kroner i 2022. Kuttene vil samlet gi en redusert finansiering til private barnehager på 472 millioner kroner i 2022. Til sammenligning hadde sektoren et netto overskudd på 650 millioner kroner i 2019. 1/3 av våre barnehager går allerede med underskudd, og det samme gjelder for sektoren samlet. De foreslåtte kuttene estimerer vi til å bety til sammen ca 30 til 35 millioner i reduserte inntekter i 2022.
I Utdanningsdirektoratets nye lønnsomhetsrapport fra september 2021 står det på s. 7: «I 2019 var driftsmarginen blant ordinære private barnehager 3,4 prosent, ned fra 5 prosent i 2018. Tilsvarende var resultatgraden (målt med årsresultat etter skatt) 2 prosent i 2019, ned fra 3 prosent året før[1]».
2 prosent resultat etter skatt er allerede alvorlig lavt, og vi ber regjeringen om å ikke kutte ytterligere i tilskuddene. Blir kuttene gjennomført vil dette ramme private barnehager i hele landet og det pedagogiske tilbudet til 50 prosent av landets førskolebarn som har plass i en privat barnehage vil svekkes. Konsekvensene blir trolig nedleggelse av mange barnehager og at mange ansatte vil miste sin arbeidsplass. Dette vil svekke kvaliteten, mangfoldet og foreldrenes muligheter til å velge barnehage for sitt barn.
En annen sannsynlig konsekvens av kuttet kan også bli at pensjonsavtalen mellom PBL, Fagforbundet og Utdanningsforbundet må reforhandles. Regjeringen og Stortinget har et ansvar for å sørge for bærekraftige rammebetingelser til private barnehager som leverer tjenester på vegne av det offentlige – og fortsatt gi rammer som sikrer at private barnehager kan gi likeverdige lønns- og pensjonsbetingelser til sine ansatte som kommunalt ansatte, som er et uttalt mål i Hurdalsplattformen. Å kutte i pensjonstilskuddet vil være å gjøre det motsatte av dette.
Vi ber om vurdering av lovligheten i foreslått forskjellsbehandling
I budsjettforslaget foreslår regjeringen å skille mellom enkeltstående barnehager og kjedebarnehager. Vi ber om at Kunnskapsdepartementet vurderer lovligheten av å forskjellsbehandle barnehager basert på virksomhetens organisering.
I barnehageloven og nylig i Høyesterett i en sak fra Fredrikstad er likebehandlingsprinsippet fastslått. Likeverdig økonomisk behandling er en forutsetning for at ulike barnehager skal kunne levere gode barnehager i den enkelte kommune. Det at enkelte private barnehager tilbys en overgangsordning, mens andre private barnehager ikke tilbys det samme, sikrer ikke konkurranse på like vilkår, og kan være brudd med konkurranseregelverket i tillegg til et brudd på likebehandlingsprinsippet som Høyesterett nylig slo fast.
Primært bør pensjonspåslaget på 13 prosent opprettholdes for alle. Sekundært, dersom det foreslåtte kuttet ned til 11 prosent likevel blir gjennomført, må det være en lik overgangsordning for alle private barnehager i tråd med likebehandlingsprinsippet.
Ikke dekomponer, men se helhetlig på ordningene
Vi har i flere år og i gjentatte høringssvar advart om at regjeringen ikke må dekomponere finansieringsordningen uten å se på helheten. Da Solberg-regjeringen foreslo kutt i pensjonspåslaget og reduksjon i kapitaltilskuddet høsten 2020, vant FrP gjennomslag for at disse kuttene ble reversert og FrP fikk også gjennom at på bakgrunnen av kuttforslagene måtte det nedsettes et utvalg for å se helhetlig på tilskuddene før ensidige kutt som i pensjonspåslaget ble gjennomført, og for å sikre at sektoren som helhet ble sittende igjen med en bærekraftig og forutsigbar finansiering. Dermed ble Storberget-utvalget satt til å se på dette, men vi kan ikke se at de leverte på intensjonen bak nedsettelsen av utvalget.
Det er riktig at private barnehager tidligere har vært noe overfinansiert på pensjon, og er det midlertidig, men det vil ikke vare lenge. Gitt ny og dyrere hybridpensjon og at AFP-kostnadene vil øke, vil den reelle kostnaden i praksis snart være på rundt 13 %.
Det har heller aldri vært meningen at pensjonstilskuddet skulle dekke pensjonskostnadene krone for krone, på samme måte som kapitaltilskuddet og administrasjonspåslaget åpenbart ikke gjør det. Hensikten med dagens finansieringssystem har vært at summen av de ulike komponentene skal gi et mest mulig treffsikkert tilskudd over tid.
Kunnskapsdepartementet selv uttalte følgende i 2014 om denne problemstillingen:
«Det er derfor viktig at graden av overkompensasjon knyttet til pensjonsutgiftene sees i sammenheng med underkompensasjonen knyttet til kapitaltilskuddet.»
Vi kan ikke se at regjeringen har gjort noen slike vurderinger av hvordan komponentene som utgjør finansieringssystemet for private barnehager virker sammen. Påstått overkompensasjon brukes som begrunnelse for pensjonskutt. Hva da med områder i finansieringssystemet der private barnehager – i større eller mindre grad – er underfinansiert?
Foreslått kutt i det allerede underfinansierte kapitaltilskuddet
Kapitaltilskuddet er allerede underfinansiert, men nå foreslås ytterligere reduksjon i statsbudsjettet på ca 265 millioner kroner. Kapitaltilskuddet bygger på modellen til Telemarksforskning og Utdanningsdirektoratet. Modellen bygger på uriktige forutsetninger og er moden for endringer. Det blir ikke billigere eiendomskostnader eller leieutgifter ettersom årene går og dets eldre barnehagen blir – snarere tvert imot. Kapitalkostnadene til private barnehager er høyere enn tilskuddet som gis. Rundskrivet og modellen for kapitaltilskuddet samsvarer ikke med virkeligheten (på tross av en liten justering nå i oktober 2021). Det handler hovedsakelig om fire forhold:
1) Leie vs eie: Kapitaltilskuddet er bygget opp slik at det passer best for enkelteiendommer hvor man eier bygget og har tatt opp et lån som skal nedbetales. Det er beregnet basert på de historiske kostpriser på byggene hvorav 45 % er eldre enn 20 år. Byggekostnader i samme periode har økt med over 500 %. Dagens leiepriser reflekterer verdien av en eiendom i dag og ikke hva den kostet for 20 år siden. For alle eiendommer som leies vil derfor en markedspris overstige kapitaltilskuddet. For de kommunale barnehagene i Oslo er gjennomsnittlig husleie NOK 26.000 per barn, noe som tilsvarer nesten det tredoblede av laveste sats som private får (som gjelder nesten halvparten av barnehagene). Altså koster da også kommunale barnehageplasser mye mer enn det som framkommer i den politiske debatten, mye mer enn snittet på 2,3 mrd som det ofte refereres til.
2) Avskrivningstid: Avskrivningstiden og dekomponering av investeringene i modellene er for lange. 6 % av investeringen forutsettes å bli skiftet ut etter 10 år, mens resterende skal stå uten utskiftninger i 40 år. Dette samsvarer ikke med byggebransjens og kommunenes egne livssykluskostnader. For å kunne opprettholde lovlig drift må det gjøres større tiltak før det er gått 40 år og disse vil ikke utløse økt kapitaltilskudd eller hensyntas i avskrivningsmodellen som benyttes. Norlandia har gjort millioninvesteringer i barnehagene som ikke blir dekket.
3) Belegg: Modellen beregner en tilskuddssats per barn som er i barnehagen, og ikke den totale kapasiteten i barnehagen. En forutsetter derfor 100 % belegg til enhver tid i barnehagen, noe som for mange ikke er realiteten. Og et lån eller en husleie blir ikke billigere dersom det mangler ett barn. For hvert barn som mangler må en barnehageeier dekke inn denne kostnaden fra tilskudd som er ment for å støtte driften.
4) Finansieringskostnader: Det forutsettes at alle barnehager kan låne 100 % hos Husbanken til en lav rente. Dette er foreslått tatt bort av flertallet i Storberget-utvalget. En får ikke lenger husbankfinansiering, og man må inn med enten egenkapital eller lån på markedet som har en helt annen kostnad enn renten på husbanklån.
Telemarksforskning har nettopp korrigert modellen noe. Det er et skritt i riktig retning, men hele modellen er likevel utdatert og bør endres.
Vi ber om at det foreslåtte kuttet i kapitaltilskuddet reverseres og at kapitaltilskuddet fryses videre på 2020-nivå, fram til man enten har fått på plass en mer treffsikker ordning, eller fram til man har gjennomført en helhetlig gjennomgang av samtlige tilskudd for å sikre bærekraftige og rettferdige tilskudd.
Om kvalitet, kjeder, små barnehager, overskudd, størrelse, belegg og livssyklus
Vi støtter at regjeringen og Kunnskapsministeren så tydelig sier de vil prioritere og satse på kvalitetsutvikling av barnehagesektoren. Det er en viktig satsning når forskning (GoBan) viser at norske barnehager holder middelmådig kvalitet og forskning viser at det er sammenheng med barnehager av høy kvalitet og hvordan mennesker lykkes senere i livet.
De største barnehagekjedene i Norge har vært viktige bidragsytere til kvalitetsutviklingen i sektoren. Barnehagekjedene har bygget opp gode kvalitetssystemer og samarbeider godt med høyskoler, universiteter og kommuner som bidrar til ytterligere kvalitetsutvikling. Det er heller ingen indikasjoner på at det er lavere kvalitet i private enn i kommunale barnehager. I denne sammenheng er det også relevant å vise til TALIS Starting Strong Survey. Her oppgir ansatte i private barnehager at de tilrettelegger mer for sosioemosjonell utvikling enn ansatte i offentlige barnehager. Videre forteller ansatte i private barnehager at de i større grad jobber med å legge til rette for foreldrenes/foresattes involvering enn ansatte i offentlige barnehager. Dette bidrar til å understøtte at det ikke finnes dokumenterbare forskjeller i kvalitet mellom private og offentlige barnehager. Den nasjonale foreldreundersøkelsen viser at det er en trend at private barnehager skårer noe bedre enn kommunale, men forskjellene har de siste årene blitt mindre, noe som viser at kommunale barnehager har latt seg inspirere og strukket seg etter de private – noe som er et godt eksempel på at mangfold og konkurranse mellom ulike aktører virker.
I denne situasjonen vil vi advare mot at små frittstående barnehager skal være det eneste svaret på mangfold. Det er ingen belegg eller forskning som tiliser at kvaliteten i sektoren blir bedre av at alle private barnehager skal være enkeltstående og jobbe på sine egne tuer. Større faglige fellesskap og kunnskapsdeling løfter alle barnehager, og særlig de barnehagene som sliter med for dårlig kvalitet. Det er å begynne helt i feil ende å gå etter de største aktørene.
I denne sammenheng vil vi vise til rapporten til det regjeringsnedsatte ekspertutvalget ledet av Kjetil Børhaug: «Små enheter er imidlertid sårbare fordi omgivelsene krever mer enn før. De kan mangle kapasitet til å utvikle seg og følge opp raske endringer i omgivelsene, og denne kapasiteten må i så fall tilføres dem på andre måter, for eksempel gjennom samarbeidsavtaler med kommunen. Det bør derfor utredes om det skal være et kommunalt ansvar å inngå samarbeidsavtaler med private barnehager som trenger det.”
Barnehagekjeder er også seriøse arbeidsgivere og alle har lønns- og pensjonsvilkår på linje med kommunene.
Det finnes mange kjeder av ulike størrelser, men fremdeles er 6 av 10 barnehager enkeltstående. Den største enkeltaktøren driver 4 % av landets private barnehager. Vi for vår del driver ca 1,4 % av landets private barnehager.
Internt i de største kjedene finner vi også et stort mangfold av barnehager. I Norlandia har vi mange ulike profilbarnehager som gårdsbarnehager, friluftsbarnehager, idrettsbarnehager osv. Vi har også barnehager av ulik størrelse, derav 11 barnehager med færre enn 50 barn, hvorav 8 av dem har færre enn 40 barn. Dette er barnehager som har lite til ingen økonomisk bærekraft etter innføring av bemanningsnorm. Driften av disse barnehagene er mulig fordi de er en del av et større fellesskap, både økonomisk og faglig. Men dette vil ikke lenger være mulig slik finansieringsordningen bindes opp. Lønnsomheten er for svak og dette er barnehager som gradvis vil avvikles hvis den negative utviklingen fortsetter.
Erfaringen er at kommunene ofte legger ned de minste kommunale barnehagene, eller de blir slått sammen med større enheter for å rasjonalisere driften og senke prisen pr barnehageplass – og dette reduserer igjen tilskuddene til private barnehager, og er særlig kritisk for de minste barnehagene.
Disse små barnehagene representerer en viktig del av mangfoldet. De er ofte populære og blir foretrukket av mange foreldre. De er ofte i distriktene, men vi i Norlandia har også små barnehager i Bodø og Oslo. Dette er også barnehager som ofte skårer høyt på foreldretilfredshet.
I dag går ca 1 av 3 barnehager i minus. Samtidig har også noen barnehager tilsynelatende «for høyt» overskudd (Velferdstjenesteutvalget viste at 39 % hadde over 6 % overskudd). Ofte framstilles og sies det at det er kjedene som har høyest overskudd, nærmest fordi man er kjede. Men det er ikke om man er kjede eller enkeltstående som er den viktigste faktoren for økonomien, men hvor mange barnehageplasser barnehagen har - og om barnehagen er ny eller gammel. Utredninger som er foretatt så langt har i liten grad sett på disse sammenhengene.
Det er altså viktig å merke seg at økonomien til en barnehage vil variere. Den som har 6 % overskudd ett år, kan fort ende opp i minus senere. De første leveårene når en barnehage er ny er kapitaltilskuddet høyere, og etter ti år er det nede på minimumsnivå. Derfor vil en ny barnehage ofte ha bedre resultat de første årene, deretter vil det bli dårligere. Ofte vil ansatte i en nystartet barnehage også ha yngre ansatte og dermed lavere lønnskostnader. Det er derfor viktig å ta størrelsen og livssyklusen i betraktning når man vurderer økonomien til en barnehage. Når 3 av 10 kjedebarnehager går i minus, behøves det at en del andre barnehager har et godt overskudd for å kompensere for tapet. Det samlede overskuddet både til Norlandia, de andre store kjedene og sektoren for øvrig er ikke høyt, men heller for lavt når det nå ligger på 2 til 4 % og med et snitt på 3, 4 % - eller 2 % etter skatt.
Hvor god økonomi en privat barnehage har handler også mye om hvor høyt belegget er – og det kan variere fra år til år, og merkes særlig i de kommuner det er overkapasitet. Om en privat barnehage har godkjenning på 100 plasser, men bare 80 søkere, får barnehagen kun betalt for de 80 barna som faktisk går i barnehagen. Dette er en risiko de som har investert i barnehagebygg og drift har – for de faste kostnadene til strøm, vedlikehold, renter, avdrag osv. er lik uansett om du har 80 eller 100 barn.
Vi ber regjering og Storting sørge for at tilskuddene til private barnehager ikke kuttes ytterligere, men beholdes eller økes. Vi ønsker å fortsatt være i front i arbeidet med kvalitetsutvikling og innovasjon og sektoren behøver forutsigbarhet og arbeidsro til å konsentrere seg om dette.
Vennlig hilsen
Kristin Voldsnes
Divisjonsdirektør
Norlandia Barnehagene
[1] https://www.udir.no/contentassets/01183793f9fd44358807f05a91246ea9/rapport-lonnsomhet-og-kapitalstrukturer-endelig-versjon-13sept.pdf