ICJ-Norges innspill til:

Prop. 126 L Universitets- og høyskoleloven

Utfyllende høringssvar til Utdannings- og forskningskomiteen 29.11.2023 (supplerer og erstatter tidligere innspill)

Rettssikkerhet for studenter

En av universitets- og høyskolelovens viktigste oppgaver er utdype studentenes grunnleggende rett til utdanning, og sikre praktisk gjennomføring ved institusjonene. Dette innebærer å klart definere rettighetens praktiske betydning, og tydeliggjøre hvor mye en institusjon må gjøre og ha påvist før den kan gripe inn i denne. ICJ-Norge støtter §§ 12-9 og 12-10, og forslår at disse på prinsipielt grunnlag dekker prøving av alle vedtak som griper inn i studenters grunnleggende rettigheter, i det minste når konsekvensen av et vedtak er egnet til å påvirke studieprogresjon, som individuell studieplan, godkjenning og evt. læringsmiljø.  

Flere tvister mellom studenter og universiteter og høyskoler har fått oppmerksomhet i media det siste halvåret. Felles for flere av dem er et utydelig regelverk som praktiseres ulikt blant utdanningsinstitusjonene. Dette synes å ha ført til uforholdsmessig strenge reaksjoner i mange tilfeller samtidig som studenter blir utsatt for lange og krevende prosesser. For å sikre samfunnets tillit til utdanning og utdanningsinstitusjonenes integritet bør universitetene og høyskolene ha gode rutiner og systemer for å ivareta studenters rettsikkerhet. Dette anses ikke i strid med, men grunnleggende sett en del av den akademiske friheten. (Se nærmere Sivilsamfunnets Rettsstatsmelding 2023 punkt. 9.7). 

ICJ-Norge foreslår:

• «Sikre studenters grunnleggende rettigheter til [...]» fremgår tidlig som del av § 1-1 Formålet med universiteter og høyskoler», hvor lovens rettighetsbestemmelser presiseres.
• «Sørge for at studentene er kjent med sine rettigheter og plikter» inngår som del av § 2-1 Universiteters og høyskolers oppgaver.
• Rettsikkerhet inngår som del av § 3-5 Kvalitetssikring, slik at første ledd første punktum lyder «Universiteter og høyskoler skal ha et tilfredsstillende internt system for å sikre og videreutvikle utdanningskvaliteten og ivareta studenters grunnleggende rettigheter.»
• § 1-2 Lovens virkeområde tredje ledd bokstav d bør kobles til § 2-2 Akademisk frihet og ansvar annet ledd, slik at § 2-2 annet ledd lyder «Universiteter og høyskoler har ellers rett til å utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag innenfor de rammene som er fastsatt i eller med hjemmel i lov eller avtale med en fremmed stat eller en internasjonal organisasjon.»
• §§ 12-9 og 12-10 utvides til å omhandle «saker som gjelder grunnleggende rettigheter»

Klagenemndene

Klagenemndene har ikke fungert bra nok som effektive garantister for studenters rettsikkerhet. Flere grunnleggende studentrettigheter nedfelt i universitets- og høyskoleloven faller i dag utenfor de nasjonale klagenemdenes virkeområder, og har hittil ikke blitt prøvd for domstolene.

Vedtak fattet av klagenemndene ved de enkelte institusjonene publiseres ikke offentlig, og er i praksis ikke etterprøvbare. Det rettslige innholdet i flere sentrale studentrettigheter er uavklart, og det mangler systemer for å sikre enhetlig praktisering av disse rettighetene på tvers av institusjonene. Selv med nemndledernes formelle juridiske kompetanse blir ikke uavklarte juridiske problemstillinger alltid tilstrekkelig utredet som del av nemdas vedtak. Forholdet kan henge sammen med hvordan institusjonene kompenserer nemndene for deres arbeid (e.g. fastpris per klage).

ICJ-Norge foreslår:

• § 14-1 Institusjonens nemnd for studentsaker første ledd suppleres med et tredje punktum: «Nemdenes vedtak skal offentliggjøres.»
• §14-2 Nasjonale klagenemnder endres til «Departementet skal opprette nasjonale klagenemnder som skal behandle klager på enkeltvedtak og andre avgjørelser som angår sentrale studentrettigheter» som utestenging, læringsmiljø, opptak, godkjenning mv.

Under høringen stilte representant Marit Knutsdatter Strand spørsmål om en tydeliggjøring av studentenes rettigheter vil bidra til en demping av konfliktnivået slik at færre saker havner for retten. ICJ-Norge slutter seg til NSOs innspill om at gode klagemuligheter og tydelig lovverk vil gi både studentene og institusjonene bedre forutsetninger for å løse uenigheter på lokalt nivå. Studentene og institusjonene har felles interesse i å oppklare uenigheter raskest og billigst mulig, og uttømming av klagemuligheter er også en forutsetning for domstolsprøving av forvaltningsvedtak. En tydeliggjøring av hvilke rettigheter studentene faktisk har, og hvilket ansvar institusjonene har for å verne om dem, tror vi vil virke konfliktdempende nettopp fordi det tydeligere vil komme fram av loven hva Stortingets forventninger er. Denne konfliktdempende effekten tror vi vil forsterkes hvis ICJ-Norges foreslåtte tiltak (publisering og en nasjonal klagenemnd for studentrettigheter) også tas med i loven. Våre forslag til §§ 12-9 og 12-10 vil fungere som en siste garantist for studenter kun i de tilfellene hvor behandling i nemndene ikke har gitt den nødvendige avklaringen. 

Fuskebegrepet må defineres i selve universitets- og høyskoleloven i bedre samsvar med vanlig språkbruk og akademiske normer

Studenter som er mistenkt for fusk må sikres et godt rettsvern, god oppfølging og rask behandling. En student som er mistenkt for fusk bør normalt ikke imot eget ønske holdes tilbake i studieløpet før saken er ferdigbehandlet.

Lovgiver bør gi en definisjon av fusk som samsvarer bedre med alminnelig språkbruk og akademiske etiske normer. En noe forbedret definisjon framgår allerede i forarbeidene, på side 245: «en fuskehandling bryter med de angitte reglene for gjennomføringen av den obligatoriske aktiviteten eller eksamenen, og [gir] et uberettiget fortrinn eller resultat for studenten selv eller en annen.»

Men fortsatt mangler det mest sentrale elementet i en handling som fortjener betegnelsen «fusk», som igjen skal danne grunnlag for alvorlige sanksjoner som langvarig tap av studieretten (utestengelse). Dette er sanksjoner som ligger i gråsonen for og som etter omstendighetene kanskje vil kunne utgjøre «straff» ifølge menneskerettighetene. Det fordrer uansett at lovgiver er nøye med utformingen av fuskebegrepet. Både etter vanlig språkbruk og akademiske normer kreves det at en handling for å kunne anses som fusk eller uetisk at handlingen er klanderverdig eller subjektivt sett kritikkverdig ut fra felles normer for akademisk virksomhet. Det er derfor svært uheldig at ikke det samme også gjelder for studenter i en studie- og eksamenssituasjon.

En klargjørende definisjon av fusk bør derfor tas inn i selve universitets- og høyskoleloven. Ett av elementene i definisjonen bør være at vedkommende med sannsynlighetsovervekt har handlet bevisst (forsettlig) for å oppnå en regelstridig fordel, i det minste grovt uaktsomt. Bevisproblematikken ved en slik presisering bør ikke overdrives. Som regel vil det være fullt mulig å slutte ut fra omstendighetene rundt handlingen om denne er begått bevisst for å oppnå en regelstridig fordel, eventuelt om det har vært grovt uaktsomt å ikke forstå at handlingen har vært egnet til gi en uberettiget fordel. En slik definisjon ville avskjære mange av de gråsonetilfellene som i dag behandles som fuskesaker hvor resultatene fremstår som uforutsigelige både for studenter og samfunnet omkring, og som universitets- og høyskolesektoren er av avhengig av tillitten til. Sakene om såkalt selvplagiering er kanskje det mest urovekkende eksemplet, men pressen har rapportert om også en rekke andre tilfeller hvor rettssikkerheten fremstår som minimal delvis på grunn av en manglende felles overordnet definisjon av fuskebegrepet i universitets- og høyskoleloven.

Som det ble nevnt under høringen til spørsmål fra komiteleder: uten en lovfestet definisjon av «fusk» blir «fusk» det institusjonene selv definerer det som. Dette har medført at studenter, som Hannah Tomlinson, har fått eksamen annullert, og blitt utestengt fra høyere utdanning i ett semester, fordi «hun har oppgitt kilde, men [...] hun har sitert på feil måte, ved ikke å bruke sitattegn.» (VG: Fuskesak for retten: Hannah (26) kjemper for rettferdighet, 15. november 2023). 

ICJ-Norge vil derfor sterkt anbefale lovgiver å vedta en definisjon av fuskebegrepet i selve loven i samsvar med vanlig språkbruk og akademiske normer. ICJ-Norge vil her tilføye at dommen i HR-2015-1875-A har virket uheldig inn på studenters rettssikkerhet i fuksesaker, nettopp ved å frakople fuskebegrepet fra et krav om personlig klanderverdighet eller subjektiv kritikkverdighet. Stortinget som lovgiver er imidlertid ikke på noen måte bundet av denne dommen og kan fritt vedta en definisjon av fusk som her foreslått.

 Loven bør også presisere institusjonenes ansvar til å sikre at studentene selv har tilstrekkelig kunnskap om hva som er tillatt i den konkrete prøvingssituasjonen.

ICJ-Norge foreslår:

• Fusk defineres i § 12-4 som «brudd med tydelig angitte regler for gjennomføringen av den obligatoriske aktiviteten eller eksamenen som mest sannsynlig bevisst eller grovt uaktsomt fra studentens side har gitt et uberettiget fortrinn eller resultat for studenten selv eller en annen».
• Departementet utarbeider enhetlige nasjonale veiledere for institusjonenes behandling av fuskesaker.

Godkjenning av ekstern utdanning

Det grunnleggende problemet med dagens godkjenningsbestemmelser er at de ikke får frem at godkjenning er kvalitetsfremmende. Regelverket skiller ikke mellom en tydelig hovedregel og konkrete unntak. Resultatet er fragmenterte bestemmelser, og varierende språkbruk om, og når, godkjenning er en rettighet eller et privilegium.

Det sentrale er om studenten har oppnådd et tilsvarende læringsutbytte, ikke hvor eller hvordan dette har skjedd. Når rettighetsbestemmelsen i ny § 9-1 begrenses til «utdanning fra andre norske universiteter og høyskoler», skapes en unødvendig frakopling fra godkjenning av annen utdanning. Ny § 9-3 starter som en «kan» bestemmelse, før den i annet ledd er en «skal» bestemmelse, når utdanningen er gjennomført «i en stat som har ratifisert Lisboakonvensjonen eller UNESCOs globale konvensjon». Hvis ny § 9-1 er hovedregelen, fremstår § 9-3 første ledd som et unntak, hvorpå § 9-3 annet ledd er et unntak fra unntaket. At det hittil ikke alltid har vært klart for institusjonene at «unntaket fra unntaket» leder tilbake til hovedregelen, forklarer departementets behov for å «understreke» at terskelen for godkjenning av norsk utdanning er minst like god som for utenlandsk, jf. proposisjonens side 173.

Det er en svakhet ved begge bestemmelsene at terskelen for å nekte godkjenning ikke er presisert, selv om definisjonen framgår i proposisjonen. Lovforslaget viderefører samtidig et rettsikkerhetshull, ved at intern mobilitet ikke er omfattet av godkjenningsbestemmelsene, jf. proposisjonens side 173. Studenter som flytter mellom fakultet på samme universitet derfor kan nektes godkjenning uten at betydelige forskjeller må påvises, mens en student fra et annet norsk universitet har en sterkere rett til godkjenning for presumptivt tilsvarende læringsutbytte.

Stortinget har nå muligheten til å betydelig forenkle og tydeliggjøre godkjenningsreglene og sikre likebehandling ved å rendyrke § 9-1 som en rettighetsbestemmelse for godkjenning av utdanning, med definerte unntak. Det kan stilles spørsmål om behovet for å skille mellom akkrediterte og ikke-akkrediterte institusjoner, og land som har eller ikke har sluttet seg til Lisboa- og globalkonvensjonen er tilstrekkelig stor til å rettferdiggjør kompleksiteten dagens regelverk medfører. Behov for nærmere definerte unntak fra en klar hovedregel kan med fordel reguleres i forskrift.

ICJ-Norge forslår:

• «Betydelige forskjeller» defineres i loven som «forskjeller som sannsynligvis vil hindre søkeren i å lykkes i den ønskede aktiviteten, for eksempel videre studier, forskningsaktiviteter eller arbeidsmuligheter». Særlige unntak fra hovedregelen bør reguleres i forskrift.
• § 9-1 rendyrkes som rettighetsbestemmelse, der innholdet i Norges folkerettslige forpliktelser (e.g. offentliggjøring, behandlingstid, alternativer til avslag, mv.), gjengis i lovteksten, eksempelvis slik:

Ǥ 9-1 Rett til faglig godkjenning av utdanning.

Studenter ved norske universiteter og høyskoler har rett til godkjenning av emner dersom studenten har oppnådd et læringsutbytte tilsvarende det som er fastsatt for det aktuelle studiet ved den godkjennende institusjonen.

Ved godkjenning trenger ikke studenten å ta tilsvarende emner på nytt, og studenten skal få uttelling i studiepoeng tilsvarende det læringsutbyttet som kreves for det aktuelle studiet ved den godkjennende institusjonen. Det skal ikke gis dobbel uttelling for samme faginnhold innenfor samme grad.

Institusjonene skal offentliggjøre standardiserte opplysninger om prosedyrene og kriteriene for vurdering av utenlandske kvalifikasjoner innen høyere utdanning. Behandlingstiden kan ikke overskride 4 måneder.

Universiteter og høyskoler kan unntaksvis nekte godkjenning i tilfeller der institusjonen har påvist betydelige forskjeller mellom utdanningen det er søkt om godkjenning for, og kvalifikasjonene den sammenlignes med. Betydelig forskjeller er forskjeller i som sannsynligvis vil hindre søkeren i å lykkes i den ønskede aktiviteten, for eksempel videre studier, forskningsaktiviteter eller arbeidsmuligheter. Ved avslag på søknad om godkjenning skal institusjonen vurdere om alternativ eller delvis godkjenning kan gis.

Departementet kan gi forskrift om unntak fra rett til godkjenning dersom den høyere utdanningen er gjennomført i en stat som ikke har ratifisert Lisboakonvensjonen eller UNESCOs globale konvensjon, eller ved en utdanningsinstitusjon som ikke er akkreditert. Utdanninger som er akkreditert etter den tidligere privathøyskoleloven eller tidligere ordninger for akkreditering av høyere utdanning, likestilles med akkreditert utdanning etter denne loven.»

ICJ-Norge takker for muligheten til å gi innspill i denne saken.