Meld. St. 24 tar utgangspunkt i reelle bærekraftsutfordringer i norsk havbruk som det er nødvendig å ta tak i. Den foreslår store endringer i rammeverket for havbruk. Meldingen fokuserer på lakselusindusert dødelighet til villaks og tap av oppdrettsfisk. Det er prisverdig at departementet forsøker å forme et nytt langsiktig rammeverk som kan være robust i forhold til nye utfordringer og muligheter. Eksempelvis er overgangen fra kollektiv straff i trafikklyssystemet, til individuelle insentiver i form av lusekvoter et viktig grep.

Samtidig representerer bredden av forslag en betydelig kompleksitet og usikkerhet for de som skal ta investeringsbeslutninger. Et nytt rammeverk kan få store konsekvenser for sysselsetting, verdiskaping og skatteproveny. Vår vurdering er at det må gjøres et solid utredningsarbeid før et nytt rammeverk endelig vedtas. Samtidig må det understrekes at det er ikke et bærekraftig alternativ å fortsette med det eksisterende rammeverket uendret.

Bare store investeringer kan gi økt bærekraft

For å realisere ambisjonene som er formulert i havbruksmeldingen må en ny politikk utløse et i sum massivt investeringsprogram langs kysten, på flere titalls og kanskje langt over hundre milliarder kroner. Det består av mange investeringsprosjekter som bare kan utløses hvis risikoen er tilstrekkelig lav og lar seg finansiere. Vårt fokus er mye på forutsetningene for dette investeringsprogrammet.

Vår vurdering er at kan det være svært krevende å utløse tilstrekkelige investeringer med:

1) ambisiøse bærekraftsmål dersom de skal tilfredsstilles raskt,

2) mange samtidige endringer i tillatelsessystemet og andre reguleringer som bidrar til høy og kompleks risiko/usikkerhet, og

3) omfattende eksisterende og nye sanksjoner og avgifter, hvor nye er i form av avgifter på lus og tapt fisk.

Muligheter og risikofaktorer vil være ulike langs kysten, og havbruksselskaper vil ha ulike muligheter til å omstille seg. Omstillingsevne kan variere med selskapsstørrelse, og eksempelvis er det grunn til å tro at mindre selskaper i produksjonsområde 3 og 4 (Vestland) kan få store utfordringer. En realistisk omstillingshorisont kan være opp mot ti år i noen områder.

Investeringer trengs nå

Samtidig er det svært viktig at havbruksnæringen investerer i dag i teknologier i sjø og på land som kan ta ned lusetrykket. Investeringene må ikke fryses i perioden fram til nye lover og forskrifter er etablert. Det er viktig at regjering og Stortinget allerede nå gir signaler som stimulerer til investeringer. Et virkemiddel her er i første omgang å få etablert en miljøfleks «light» for nedjustert MTB i produksjonsområder som har kommet i rødt. Men dette vil primært gjelde Vestland fylke. Enda sterkere «miljøfleks» virkemidler for å stimulere til økt omstillingstakt, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak om miljøfleks våren 2024, kunne gitt incentiver til å investere ut over de få produksjonsområdene som har fått nedjustert MTB. Det omfatter muligheten for å øke MTB dersom et selskap produserer med (tilnærmet) null lus teknologi.

Lusekvoter

Det er mange aspekter ved lusekvoter vi må forstå før endelige reguleringer vedtas.

Svært stramme lusekvoter: Det gjenstår å se hvordan lusekvoter kommer til å bli kvantifisert. Akkurat nå er det usikkerhet om hvilke nivåer man vil velge for lusekvoter og implikasjonene av disse. Men ut fra forskernes foreløpige estimater er det grunn til å anta at kvoter som skal bidra til 10% luseindusert dødelighet for villaks kan bli svært stramme i flere produksjonsområder, og krevende for de fleste produksjonsområdene. En hurtig innføring av stramme lusekvoter kan bli dramatisk. I noen produksjonsområder vil på kort sikt en stor reduksjon i produksjonen være eneste mulighet, fordi det ikke er mulig å investere tilstrekkelig hurtig i det omfang som kreves. Dette vil innebære et betydelig tap av arbeidsplasser.

Investeringer i lav-lus og null-lus teknologier: For å komme under lusekvotene må næringen i praksis investere i en kombinasjon av lav-lus- og null-lus teknologier som skal produsere postsmolt og matfisk. Dypdrift som opererer under «lusebeltet» vil være en viktig lav-lus teknologi, mens landbaserte anlegg og sjøbaserte lukkede/semi-lukkede anlegg vil være viktige null-lus teknologier. Landbaserte anlegg har de høyeste investeringskostnadene og energiforbruket per produsert kilo. Lukkede sjøanlegg er den mest umodne teknologien, og det er vanskelig for selskapene å vite hvilket konsept det er riktig å velge. Det er i dag lett å velge «feil». Dypdriftsanlegg har lavest investeringskostnad, er mest energieffektive, og blir nå mer utbredt, men også for disse er det nødvendig å få mer erfaringer. Veldig forenklet kan en god utnyttelse av sjølokaliteter for dypdrift kreve lavest investeringsbudsjett og gi lavest energiforbruk. Men dypdrift kan ikke alene realisere lave nok lusenivåer. Våre beregninger tilsier at dess strammere lusekvotene blir dess mer må det av flere årsaker investeres i landbaserte anlegg og lukkede sjøanlegg. Da blir også finansieringsbehovet betydelig større, og spesielt landbaserte anlegg vil drive opp energiforbruket. Det er også et viktig poeng at dess raskere omstillingen skal skje mot stramme lusekvoter, dess mer landbaserte anlegg og null-lus anlegg i sjø må det investeres i av flere praktiske årsaker. Dette vil kreve mye energi og ny energi-infrastruktur, og det er et spørsmål om det er praktisk mulig å få tilrettelagt energitilgang raskt nok. En raskere omstilling vil også bidra til flere feilinvesteringer fordi næringen ikke rekker å lære raskt nok om ulike teknologier. I sum vil en rask omstilling mot stramme lusekvoter gi et investeringsbehov som det er høy risiko for at markedet ikke kan levere på.

Stor kontantstrøm trengs til investeringer: Havbruksnæringen vil trenge mye kontantstrøm etter skatt for å kunne investere tilstrekkelig. En betydelig reduksjon i produksjonen, som reduserer kontantstrømmen, vil gjøre det umulig å investere tilstrekkelig i lav-lus og null-lus teknologier.  En kostbar ny avgift på tapt fisk, og potensielle vederlag for lusekvoter, vil også redusere tilgjengelige midler for investeringer. Det er nødvendig at myndighetene legger til rette for at havbruksnæringen har tilstrekkelig med investeringsmidler i omstillingsprosessen.

Private kvoter, men kollektive investeringer: Våre foreløpige beregninger er at kvotene gjør det nødvendig med investeringer på flere titalls milliarder i lav-lus og null-lus teknologi i sjø og på land. Det er nødvendig at alle selskaper i et produksjonsområde deltar i investeringsprosjektet. Selv om selskapene får en privat lusekvote er fremdeles lakselusa et kollektivt problem. Hvis noen selskaper har mye lus på sine lokaliteter, fører dette også til mer lus på nabo-lokaliteter. Det er summen av investeringer og andre tiltak som avgjør om et produksjonsområde lykkes. Hvis noen selskaper i et produksjonsområde investerer lite, kan selskaper som har investert mye likevel ikke komme under sin lusekvote. For å oppnå lave lusenivåer er nødvendig at selskapene i hvert produksjonsområde klarer å forplikte seg i fellesskap til å investere. Myndighetene må samtidig skape nødvendig forutsigbarhet for et kollektivt investeringsprogram.

Tillitsskapende institusjoner som reduserer usikkerhet er nødvendig: Det er betydelig usikkerhet om milliardinvesteringer vil være tilstrekkelig til at lusekvotene nås. Dette skyldes delvis usikkerhet om datagrunnlag, metoder og ulike «sjokk» som kan komme fra naturen og andre. Lusekvotene kan bli bevegelige og uforutsigbare mål, og selskapenes forståelse av usikkerheten rundt kvotefluktuasjoner og deres drivere blir kritisk. Det er en betydelig fare for at dette vesentlig reduserer evnen til å investere, fordi risikoen blir for stor for milliardinvesteringene. Problemet forsterkes dersom et komplekst kunnskapsgrunnlag og modeller av påvirkninger på villaks bare «eies» av forskere og ikke forstås eller aksepteres tilstrekkelig av de som skal bære vesentlige kostnader. Det er derfor nødvendig å bygge tillitsskapende institusjoner om påvirkninger på villaks, herunder luseinduserte påvirkninger, som reduserer noe av usikkerheten for de som skal investere.

Tillatelsessystemet

Det kan være fornuftig å vurdere tillatelsessystemet på nytt. Samtidig er dette en svært krevende øvelse. Dagens regulering av oppdrettsproduksjon skjer gjennom selskaps-MTB og lokalitets-MTB, som indirekte bidrar til å begrense biomasse, miljøutslipp, sykdom og lakselus. Fjerning av disse MTB-tillatelsene og innføring av lokalitetstillatelser uten mengdebegrensning kan øke produktiviteten. Men effektene avhenger av lokalitetenes bærekraftige kapasitet og myndighetenes øvrige reguleringer. Innføring av lusekvoter vil samtidig kunne redusere produksjonen, særlig på Vestlandet.

Det kan også være aktuelt å avvikle selskaps-MTB og beholde lokalitets-MTB. Ulike selskaper vil påvirkes ulikt – noen vinner på endringen, andre taper, avhengig av forholdet mellom lokalitets- og selskaps-MTB til det enkelte selskap. Mange lokaliteter deles i dag mellom selskaper, noe som kompliserer overgangen til lokalitetstillatelser.

Flytting av produksjon mellom områder blir begrenset ved fjerning av interregionalt biomassetak, noe som kan påvirke verdiskaping, sysselsetting og videreforedling negativt. Selskaper som har investert tungt i selskaps-MTB kan oppleve tap av markedsverdi, og usikkerhet om utforming og varighet på nye tillatelser skaper høy økonomisk risiko.

Det er mye usikkerhet knyttet til endringer i tillatelsessystemet, og dette kan svekke selskapenes evne til å gjøre milliard investeringer i ny teknologi som tar ned lusetrykket. Endringer som svekker investeringsevnen vesentlig må samfunnet unngå, og derfor er det nødvendig med grundige utredninger av et nytt tillatelsessystem.

En krevende omstilling

Det er behov for betydelige investeringer i teknologi som kan redusere lusepresset, og samtidig ivareta dyrevelferd og andre hensyn. For havbruksnæringen vil det bli langt mer krevende hvis store investeringer utsettes grunnet usikre rammebetingelser. Det kan ta 2-3 år før viktige endringer i lover og forskrifter er vedtatt. Deretter vil det trolig ta flere år før det har etablert seg en ny forvaltningspraksis og næringen har forstått alle implikasjonene av så omfattende endringer som havbruksmeldingen foreslår.

Selve omstillingsprosessen vil kreve betydelige kapasiteter i havbruksforvaltningen. Forvaltningen skal omsette nye lover og forskrifter til nye veiledere og forvaltningspraksis. Noen etater kan få nytt ansvar hvis tillatelsessystemet endres. Det kan bli flere hundre søknadsprosesser. For at milliardinvesteringene skal redusere lusepopulasjoner under kvotenivåer er selskapene helt avhengig av at forvaltningen godkjenner nye løsninger raskt nok, og at de fleste søknader blir godkjent. Dette er krevende når flere myndigheter er involvert i tillatelsesprosesser.

Leverandørindustrien som skal bygge nye anlegg kan møte kapasitetsgrenser hvis mange anlegg skal bygges samtidig. Det vil være en betydelig fordel hvis byggeprosjektene kan spres utover i tid.

Hensynet til tilgjengelig kontantstrøm for investeringer, havbruksforvaltningens evne til å behandle mange samtidige søknader og leverandørindustriens kapasiteter tilsier at det trolig vil være nødvendig å strekke en omstillingsprosess over minst ti år, kanskje mer.

Scenariene for omstilling spenner vidt

Vi har gjort foreløpige scenarie-analyser av omstillingen. Scenariene for norsk havbruk kan bli svært ulike, avhengig av (1) hvordan bærekraftsmålene spesifiseres, (2) hvordan reguleringer, skatter og avgifter utformes, (3) hvor mange år som settes av til omstillingsprosessen, og (4) hvordan overgangsordninger utformes. Nivåene på lusekvoter og overgangsordninger for disse kan bli helt avgjørende. Endringene i tillatelsessystemet kan også ha store effekter, spesielt hvis det påvirker evnen til å finansiere omstillingen.

Det er scenarier hvor næringen ikke klarer å mobilisere nok kapital. Driverne her kan være at bærekraftsmålene, reguleringene og omstillingstakten blir for krevende for næring og forvaltning. Da kan næringen bli nødt til å redusere produksjonen med flere hundre tusen tonn. Dette kan med ringvirkninger føre til redusert verdiskaping i størrelsesorden titalls milliarder kroner og et fall i sysselsetting på i størrelsesorden ti tusen arbeidsplasser. I tillegg til fall i verdiskaping, vil skatteprovenyet bli redusert, både lavere produksjonsavgift og redusert selskaps- og grunnrenteskatt.

Det er andre scenarier hvor næringen klarer å stabilisere produksjonen rundt dagens nivå på 1,6 millioner tonn gjennom milliardinvesteringer. Slike scenarier forutsetter at bærekraftsmålene – implementert i form av lusekvoter og mål for dødelighet til oppdrettsfisk - anses som realiserbare. Videre at reguleringene er godt utformet og at næring og forvaltning har fått en tidshorisont til omstillingen som er praktisk mulig. Det kan ikke understrekes nok at dette likevel kan bli svært krevende, fordi lønnsomheten og risikoen i mange investeringsprosjekter vil være helt på grensen av det kapitalmarkedene kan finansiere.

Omstillingen kan også lede til en næring som har betydelig høyere energiforbruk, med tilhørende høyere klimagassutslipp når Norge egentlig skal redusere disse. Økningen i energiforbruket kan tilsvare i størrelsesorden hundre tusen norske husholdningers forbruk. Det vil bli krevende å gjøre tilgjengelig energi til de nye anleggene.

Det er også viktig å understreke at det trolig vil ta tid før næringen igjen kan vokse betydelig på en bærekraftig måte.

En ny samfunnskontrakt er nødvendig

Det trengs trolig en stor «samfunnskontrakt» mellom myndighetene og havbruksnæringen for å muliggjøre en bærekraftig vei til et bærekraftig havbruk. Denne kontrakten krever trolig et langsiktig tidsperspektiv på minst ti år. I en slik kontrakt forplikter havbruksnæringen seg til å foreta store investeringer, og havbruksselskapene i det enkelte produksjonsområde forplikter seg også overfor hverandre. Myndighetene forplikter seg på sin side til å lage en forutsigbarhet om kontantstrømmer etter skatt og forvaltningspraksis som gjør at næringen faktisk har evne til å investere over en tiårsperiode. En slik kontrakt vil trolig kreve et langsiktig bredt forlik på Stortinget for å være troverdig.

Utredningsbehov

Det er nødvendig å utrede, og på mange områder kvantifisere, følgende:

• Hvordan ambisiøse bærekraftsmål og mange samtidige reguleringsendringer påvirker risiko, insentiver og evne til å investere i den størrelsesorden som kreves.
• Hvordan ulike valg for lusekvoter, nytt tillatelsessystem og andre reguleringer påvirker målkonflikter mellom bærekraftsmål for dyrevelferd/dødelighet, bestander av vill laksefisk, energibruk og klimaavtrykk, en lønnsom næring med investeringsevne, og sysselsetting langs kysten.
• Hvordan en bærekraftig omstillingsprosess kan utformes med hensyn på tidshorisont, overgangsordninger etc. for å realisere tilstrekkelig med lønnsomme investeringer.
• Utforming og kvantifisering av lusekvoter, endringsmekanismer for lusekvoter over tid, omsettelighet av lusekvoter, sanksjoner ved overskridelse av lusekvoter, inndragning av lusekvoter, lav og null lus teknologivalg og kostnader, investeringskostnader, lusekvoter på lokalitets- eller selskapsnivå, etc.
• Tillitsbyggende tiltak og institusjoner for forvaltning av påvirkninger på vill laks, herunder luseindusert dødelighet.
• Overgang fra selskaps- og lokalitets-MTB til lokalitetstillatelse med trolig lusekvote som bindende restriksjon på produksjonen, og effekter på biosikkerhet, produktivitet, investeringsevne etc.
• Hvordan endringer i tillatelsenes varighet (les: tidsbegrensning) kan påvirke markedsverdi, soliditet og investeringsevne i næringen.
• Avgift på tapt fisk basert på dødelighet og rømming – kriterier, konsekvenser ved ulike hendelser, konsekvenser for små og store selskaper, påvirkning på investeringsevne etc.
• Havbruksforvaltningens evne til å bidra til omstilling, risikofaktorer, endringer som kan være nødvendige, herunder om framtidens havbruk krever en restrukturering av forvaltningen.

Når det framover vurderes mer spesifikke utforminger av rammeverket er det behov for analyser i tråd med regjeringens utredningsinstruks, inkludert kost–nytte-analyser av nye reguleringer og avgifter. Det er behov for kvantitative analyser av effekter på investeringer, sysselsetting, verdiskaping, energiforbruk og klimagassutslipp.

Det er bygget en betydelig kapasitet av forskningsmiljøer i Norge, som samarbeider godt på tvers av fagområder. Et godt samarbeid mellom kompetansene i forskning, forvaltning og næring kan bidra med forsknings- og praksisbasert kunnskap om utforming av et spesifikt rammeverk og estimere konsekvensene av ulike valg. Et godt samspill mellom myndigheter, næring og forskning er helt nødvendig for å muliggjøre en bærekraftig omstilling. 

For ordens skyld: Dette innspillet representerer bare forfatternes synspunkter, ikke Universitetet i Stavanger eller andre aktørers synspunkter. Tveterås og Misund har utført et utredningsoppdrag om økonomiske konsekvenser for Sjømat Norge. Innspillet er også informert av flere forskningsprosjekter som Tveterås og Misund leder, finansiert av Norges forskningsråd.